Cour Administrative d'Appel de Nancy — Décision N° CAA54-23NC02727

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La Caisse d’épargne Grand Est Europe a demandé au tribunal administratif de Nancy d’annuler l’arrêté du 30 septembre 2020 par lequel le ministre de l’agriculture et de l’alimentation a refusé la distraction du régime forestier de la forêt de la Belle Etoile, située sur le territoire des communes de Saint-Aubin-sur-Aire, Erneville-aux-Bois et Chonville-Malaumont.

Par un jugement n° 2100003 du 15 juin 2023, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 16 août 2023 la Caisse d’épargne Grand Est Europe, représentée par Me Thouin-Palat et Me Boucard, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler, pour excès de pouvoir, l’arrêté du 30 septembre 2020 ;

3°) d’enjoindre au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire de prononcer la distraction du régime forestier de la forêt de la Belle Etoile dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que, d’une part, le sens des conclusions du rapporteur public n’a pas été mis en ligne dans un délai raisonnable avant l’audience et, d’autre part, les premiers juges ont insuffisamment motivé leur réponse au moyen tiré de l’inopposabilité des motifs exposés dans le courrier du ministre de l’agriculture du 30 septembre 2020 ;

- l’arrêté attaqué est entaché d’incompétence dès lors, d’une part, que les termes de l’article 4 II de l’arrêté du 30 mars 2015 portant attribution des missions confiées à la sous-direction « filières forêt-bois, cheval et bioéconomie » du ministre de l’agriculture sont insuffisamment précis et, d’autre part, que la décision en litige a été prise en vertu de l’arrêté du 1er novembre 2019 portant délégation de signature au sous-directeur, lequel doit être regardé comme ayant été abrogé à la suite de la nomination d’un nouveau ministre de l’agriculture par décret du 6 juillet 2020 ;

- il est entaché d’erreur de droit dès lors qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne précise que le demandeur doit justifier d’un motif d’intérêt général pour que la distraction du régime forestier lui soit accordée ;

- le ministre a fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 211-1 du code forestier ; la circonstance que la forêt en cause soit susceptible d’aménagement, d’exploitation régulière ou de reconstitution ne fait obstacle à une distraction du régime forestier qu’en l’absence de garanties comparables ; en l’espèce, des garanties comparables sont présentées par l’acquéreur à travers le plan simple de gestion ; la distraction n’aura pas pour effet de faire obstacle à la gestion durable multifonctionnelle de la politique forestière ;

- le refus de distraction, dès lors que la forêt remplit les conditions prévues par l’article L. 211-1 du code forestier, alors que la continuité de gestion est assurée par le plan simple de gestion, porte une atteinte déraisonnable à son droit de propriété ;

- les moyens exposés dans le courrier du ministre de l’agriculture du 30 septembre 2020 lui sont inopposables et sont, en tout état de cause, infondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 février 2024, la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête de première instance était tardive ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 22 avril 2024, la Caisse d’épargne Grand Est Europe conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens et soutient en outre, que sa requête de première instance n’était pas tardive dès lors que le ministre ne démontre pas la réalité de la notification de l’arrêté, la décision attaquée n’étant pas jointe au courriel du 9 octobre 2020 et que le courriel ne respecte pas les formes prévues aux articles L. 112-15 du code des relations entre le public et l’administration et R. 112-17 du même code ; en tout état de cause, les voies de recours mentionnées dans la décision attaquée sont erronées et le courriel a été suivi de l’envoi de la décision attaquée par courrier recommandé avec avis de réception, ce qui a fait courir un nouveau délai de recours ;

Par une ordonnance du 29 avril 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 14 mai 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code forestier ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le décret n°2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- l’arrêté du 30 mars 2015 portant organisation et attributions de la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Barteaux,

- les conclusions de Mme Roussaux, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

La Caisse d’épargne Grand Est Europe a signé un compromis de vente le 17 septembre 2019 en vue de la cession de la forêt dite de la Belle-Etoile, d’une surface de 335,15 hectares, située sur le territoire des communes de Saint-Aubin-sur-Aire, Erneville-aux-Bois et Chonville-Malaumont. Le 9 décembre 2019, la Caisse d’épargne Grand Est Europe a demandé la distraction du régime forestier de cette forêt. Par un arrêté du 30 septembre 2020, le ministre de l’agriculture et de l’alimentation a refusé de faire droit à sa demande. La Caisse d’épargne Grand Est Europe fait appel du jugement du 15 juin 2023 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement attaqué :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 711-3 du code de justice administrative : « Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne. /(...) ». La communication aux parties du sens des conclusions, prévue par ces dispositions, a pour objet de les mettre en mesure d’apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu’elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l’appui de leur argumentation écrite et d’envisager, si elles l’estiment utile, la production, après la séance publique, d’une note en délibéré. En conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d’adopter, à l’exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Cette exigence s’impose à peine d’irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public.

Il ressort des pièces du dossier que le sens des conclusions du rapporteur public devant le tribunal administratif de Nancy relatives à l’affaire en litige a été porté à la connaissance des parties le samedi 27 mai 2023 à 9 heures, soit soixante-douze heures avant l’audience qui a eu lieu le mardi 30 mai 2023 à 9 heures 15. Contrairement à ce que soutient la requérante, le rapporteur public l’a ainsi informée, dans un délai raisonnable avant l’audience, du sens de ses conclusions, alors même que le lundi 29 mai 2023 était un jour férié. Le moyen tiré de l’irrégularité du jugement attaqué pour ce motif doit en conséquence être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ».

Il ressort des pièces du dossier que le tribunal administratif de Nancy, qui n’était pas tenu de répondre à l’ensemble des arguments avancés par les parties, a répondu, avec une motivation suffisante, à tous les moyens soulevés par la requérante, en particulier, au moyen tiré de l’inopposabilité des motifs exposés dans le courrier du ministre de l’agriculture et de l’alimentation du 30 septembre 2020. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation du jugement attaqué doit être écarté.

Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 30 septembre 2020 :

Aux termes de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l’acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter de l’enregistrement de cet acte au recueil spécial mentionné à l’article L. 861-1 du code de la sécurité intérieure, lorsqu’il est fait application de cet article, ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d’Etat et par délégation, l’ensemble des actes, à l’exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / (…) / 2° Les (…) sous-directeurs (…). / Cette délégation s’exerce sous l’autorité du ou des ministres et secrétaires d’Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. / Le changement de ministre ou de secrétaire d’Etat ne met pas fin à cette délégation, sous réserve des dispositions de l’article 4. (…)». Aux termes de l’article 4 de ce décret : « Le ministre ou le secrétaire d’Etat peut mettre fin, par arrêté publié au Journal officiel de la République française ou enregistré au recueil spécial mentionné à l’article L. 861-1 du code de la sécurité intérieure, lorsqu’il est fait application de cet article, à tout ou partie de la délégation dont dispose un agent en application de l’article 1er. (…) ».

Aux termes de l’article 4 de l’arrêté du 30 mars 2015 portant organisation et attributions de la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises : « II. - La sous-direction "Filières forêt-bois, cheval et bioéconomie" définit, met en œuvre et évalue : / 1° Dans le respect d’une gestion durable de la forêt et d’une utilisation durable de ses produits : / - les politiques publiques visant au développement économique de la filière forêt-bois ; / - la politique de prévention des risques par la forêt (restauration des terrains en montagne, fixation des dunes) et en forêt (défense des forêts contre les incendies, tempête) ; / - les politiques publiques visant à la protection et à la pérennisation de la forêt ; / - la politique de commercialisation des matériels forestiers de reproduction, de la conservation et de la sélection des ressources génétiques forestières ; (…) ».

L’arrêté en litige a été signé par M. B... A..., sous-directeur des « filières forêt-bois, cheval et bioéconomie ».

D’une part, il résulte de la décision du 1er novembre 2019 portant délégation de signature au sein de la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises, publiée au Journal officiel de la République française le 10 novembre 2019, que M. A... a reçu délégation de signature de la directrice générale de la performance économique et environnementale des entreprises, à l’effet de signer, au nom du ministre chargé de l’agriculture, l’ensemble des actes entrant dans le champ des attributions de sa sous-direction, à l’exception des décrets. Eu égard aux attributions de la sous-direction des « filières forêt-bois, cheval et bioéconomie », notamment au titre des politiques publiques visant à la protection et à la pérennisation de la forêt, M. A... était compétent pour refuser la distraction des parcelles en cause du régime forestier.

D’autre part, il résulte des dispositions précitées du décret du 27 juillet 2005 que le changement de ministre, intervenu le 6 juillet 2020, n’a pas eu pour effet de mettre fin à la délégation de signature dont disposait la directrice générale de la performance économique et environnementale des entreprises en application de l’article 1er de ce décret, en l’absence de toute décision expresse du ministre procédant à son retrait, ni, par suite, à celle que cette dernière avait accordée à M. A.... Il s’ensuit que le moyen tiré de l’incompétence de M. A... pour signer l’arrêté contesté doit être écarté en toutes ses branches.

Aux termes de l’article L. 211-1 du code forestier : « I.–Relèvent du régime forestier, constitué des dispositions du présent livre, et sont administrés conformément à celui-ci : (…) 2° Les bois et forêts susceptibles d’aménagement, d’exploitation régulière ou de reconstitution qui appartiennent aux collectivités et personnes morales suivantes, ou sur lesquels elles ont des droits de propriété indivis, et auxquels ce régime a été rendu applicable dans les conditions prévues à l’article L. 214-3 : (…) d) Les sociétés mutualistes et les caisses d’épargne. (…) ». Aux termes de l’article L. 214-3 du même code : « Dans les bois et forêts des collectivités territoriales et des autres personnes morales mentionnées au 2° du I de l’article L. 211-1 susceptibles d’aménagement, d’exploitation régulière ou de reconstitution, l’application du régime forestier est prononcée par l’autorité administrative compétente de l’Etat, après avis de la collectivité ou de la personne morale intéressée. En cas de désaccord, la décision est prise par arrêté du ministre chargé des forêts ».

La distraction de parcelles boisées du régime forestier s’analyse comme l’abrogation de l’acte par lequel ces parcelles avaient été soumises à ce régime. Dans le silence du code forestier sur l’autorité compétente pour prononcer la distraction, il résulte des dispositions précitées que cet acte entre dans les attributions du préfet lorsqu’il recueille l’accord tant de l’Office national des forêts que de la collectivité ou personne morale intéressée, et dans celles du ministre chargé des forêts si cette condition n’est pas remplie. En raison même de son objet, qui se borne à rendre applicable un régime juridique sans y ajouter aucune disposition, la décision soumettant des bois et forêts au régime forestier, comme celle portant distraction de ces bois et forêts du régime forestier, ne constitue ni un acte règlementaire, ni une décision individuelle. Une telle décision n’est pas créatrice de droit.

Aux termes de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé. L’administration est tenue d’abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l’illégalité ait cessé ».

Il résulte de ces dispositions que si l’administration est tenue d’abroger un acte règlementaire illégal, elle ne l’est, s’agissant d’un acte non réglementaire, non créateur de droits, que si cette décision est devenue illégale à la suite de changements dans les circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction.

Il est constant que les parcelles boisées constituant la forêt dite de la Belle étoile, ont été soumises, par un arrêté ministériel du 3 janvier 1947, au régime forestier, lequel a été étendu à de nouvelles parcelles par des arrêtés du préfet de la Meuse du 24 mai 1965 et du 10 juin 1974.

La Caisse d’épargne Grand Est Europe, qui ne conteste pas que les parcelles boisées en cause étaient, à la date de la décision en litige, susceptibles d’aménagement, d’exploitation et de reboisement, ainsi qu’en attestait d’ailleurs le plan d’aménagement révisé pour la période 2008-2022, et remplissaient ainsi toujours les conditions pour relever du régime forestier, ne justifie d’aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait qui serait intervenu depuis l’édiction des arrêtés précités et qui les aurait rendus illégaux. Par suite, et à supposer même que la mise en œuvre d’un plan simple de gestion agréé, que le futur acquéreur serait tenu d’élaborer en application de l’article L. 312-1 du code forestier, présenterait des garanties de protection de la forêt équivalentes à celles d’une forêt relevant du régime forestier, la ministre a pu légalement refuser de prononcer la distraction des parcelles en cause.

La requérante ne peut utilement soutenir que l’arrêté contesté porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété dès lors que l’atteinte à ce droit, au demeurant justifiée par les objectifs d’intérêt général que poursuit l’application du régime forestier, résulte des décisions initiales de placement sous ce régime.

Si La Caisse d’épargne Grand Est Europe soutient que la ministre a entaché sa décision d’une erreur de droit en exigeant qu’elle invoque un motif d’intérêt général de nature à justifier la distraction sollicitée, il résulte de l’instruction qu’elle aurait pris la même décision en se fondant sur le motif, légal, tiré de ce que les parcelles boisées en litige satisfont aux conditions prévues par l’article L. 211-1 du code forestier pour maintenir le régime forestier.

Enfin, la Caisse d’épargne Grand Est Europe ne peut utilement critiquer les motifs exposés dans le courrier du 30 septembre 2020 dès lors qu’ils ne constituent pas le fondement sur lequel le ministre a pris l’arrêté en litige.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité de la demande de première instance, que la Caisse d’épargne Grand Est Europe n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction ainsi que celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par la Caisse d’épargne Grand Est Europe est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la Caisse d’épargne Grand Est Europe et à la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l’audience du 16 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Nizet, président,

M. Barteaux, président-assesseur,

M. Lusset, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2025.

Le rapporteur,

Signé : S. Barteaux

Le président,

Signé : O. Nizet

La greffière,

Signé : F. Dupuy

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

F. Dupuy