Cour administrative d'appel de Douai — Décision N° CAA59-24DA02580

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par un déféré enregistré sous le n° 2204987, le préfet de Seine-Maritime a demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler le permis de construire modificatif n°7655021M0003 M01 accordé le 29 septembre 2022 par le maire de la commune de Sahurs à M. A..., autorisant le changement de destination d’un bâtiment à usage de garage en un atelier de métallerie au 16 route de la forêt.

Par une requête enregistrée sous le n° 2204572, M. et Mme B... ont demandé au tribunal administratif de Rouen d’annuler ce même permis de construire modificatif et la condamnation de la commune de Sahurs à leur verser la somme de 1 800 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2204572 et 2204987 du 28 novembre 2024, le tribunal administratif de Rouen a annulé ce permis de construire modificatif (article 1er), rejeté pour défaut d’intérêt à agir la requête de M. et Mme B... (article 2), ainsi que le surplus des conclusions de la commune de Sahurs (article 3).

Procédure devant la cour :

I. Sous le n° 24DA002580, par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 27 décembre 2024, 14 avril et 22 mai 2025, M. A... représenté par Me Boyer demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement en tant qu’il a en son article 1er, annulé l’arrêté du 29 septembre 2022 et en son article 3, rejeté le surplus de ses conclusions et de celles de la commune ;

2°) de rejeter le déféré du préfet de la Seine-Maritime ou à titre subsidiaire, de surseoir à statuer en invitant le bénéficiaire à régulariser par un permis de construire modificatif ;

3°) de condamner l’Etat ou toute partie succombante à lui verser la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

 

Il soutient que :

M. et Mme B... ne sont pas voisins immédiats et le projet sera sans incidence sur leur situation, ils n’ont donc pas intérêt à agir ;

le bâtiment est une construction qui abritera une activité de métallerie, activité artisanale avec une activité commerciale, autorisée par le règlement de la zone UBB2 du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et n’abritera pas une activité industrielle ne répondant pas à des besoins liés à la vie quotidienne ;

la demande est par ailleurs conforme à l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme car la preuve de ce que son activité engendrerait des nuisances sonores n’est pas rapportée ;

la demande n’excède pas le champ du permis de construire modificatif.

Par un mémoire en défense enregistré le 18 mars 2025, le préfet de la Seine-Maritime conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

le projet méconnaît le règlement de la zone UBB2 du PLUi ;

le permis de construire modificatif se devait d’imposer des prescriptions ;

la modification sollicitée bouleverserait la nature du projet et ne relève pas du permis de construire modificatif.

La commune de Sahurs représentée par son maire et par Me Gillet a présenté le 21 mars et le 18 avril 2025 des observations tendant à l’annulation du jugement du 28 novembre 2024 et à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par des mémoires enregistrés les 3 avril et 22 mai 2025, M. et Mme B... représentés par Me Colliou, concluent :

au rejet de la requête d’appel ;

à l’annulation du jugement du 28 novembre 2024 en tant qu’en son article 2, il a rejeté leur requête et à l’annulation du permis de construire modificatif du 29 septembre 2022 ;

à la condamnation de M. A... et de la commune de Sahurs à leur verser la somme globale de 2000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. et Mme B... soutiennent que :

ils ont intérêt à agir comme propriétaires occupants d’une maison située à proximité immédiate des parcelles concernées par le projet, ils ont une vue directe et subissent des nuisances sonores alors que le pétitionnaire travaille portes et fenêtres ouvertes ;

le projet méconnaît l’article 1UBB2 du plan local d'urbanisme car l’activité relève de la sous destination industrie ;

il méconnaît l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ;

la modification projetée vise à modifier la nature de la construction ;

l’autorisation spéciale prévue par l’article L. 341-10 du code de l'urbanisme et la consultation prévue par l’article R 423-50 du code de l'urbanisme sont entachées d’une incertitude à savoir le fait que l’activité relèverait de la destination artisanat et commerce de détail ;

le maire s’est cru à tort lié par l’autorisation spéciale délivrée par le ministre ;

le dossier de demande de permis de construire modificatif est erroné sur la sous destination et les travaux réalisés après délivrance du permis de construire initial sont différents de ceux autorisés, ce qui a induit en erreur les services instructeurs quant à la réalité de l’état existant ;

le pétitionnaire devait régulariser l’ensemble des travaux non conformes qui sont cependant absents du dossier de permis de construire modificatif ;

l’indication d’une destination erronée est une dissimulation constitutive d’une fraude ;

la demande excède le champ du permis de construire modificatif.

Par une ordonnance du 23 avril 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 23 mai 2025 à 12h00.

II. Sous le n° 24DA00581, par une requête enregistrée le 27 décembre 2024 et des mémoires complémentaires, enregistrés les 19 février 2025 et 22 mai 2025, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, M. A... représenté par Me Boyer demande à la cour :

1°) de surseoir à l’exécution du jugement n° 2204572, 2204987 du 28 novembre 2024 ;

2°) de condamner toute partie succombante à lui verser la somme de 2000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

 

Il soutient que :

M. et Mme B... n’ont pas intérêt à agir ;

il demande le sursis à exécution sur le fondement de l’article R. 811-15 du code de justice administrative car l’exécution risquerait de l’exposer à ne plus pouvoir exercer son activité professionnelle qui est sa seule source de revenus ;

il fait état de moyens sérieux car le bâtiment est une construction qui abritera une activité de métallerie, activité artisanale avec une activité commerciale, autorisée par le règlement de la zone UBB2 du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et n’abritera pas une activité industrielle ne répondant pas à des besoins liés à la vie quotidienne ;

à titre subsidiaire, le PLUi a été modifié et en tout état de cause l’irrégularité si elle a existé, n’existait plus à la date du jugement ;

la demande est par ailleurs conforme à l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

le permis de construire modificatif n’excédait pas le champ du permis modificatif.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 janvier 2025, le préfet de la Seine-Maritime conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

le projet méconnaît le règlement de la zone UBB2 du PLUi ;

le permis de construire modificatif se devait d’imposer des prescriptions ;

la modification sollicitée bouleversait la nature du projet et ne relevait pas du permis de construire modificatif.

La commune de Sahurs représentée par son maire et par Me Gillet a présenté le 3 février et le 18 avril 2025 des observations tendant à ce que le sursis à exécution soit ordonné et à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 2000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. et Mme B... représentés par Me Colliou ont présenté des mémoires enregistrés les 3 avril et 22 mai 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué. Ils concluent au rejet de la demande de sursis à exécution du jugement et à la condamnation de M. A... à leur verser la somme de 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

ils ont intérêt à agir ;

malgré l’annulation du permis de construire modificatif l’activité se poursuit ;

les moyens d’annulation du jugement ne sont pas sérieux.

Par une ordonnance du 23 avril 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 23 mai 2025 à 12h00.

Par lettres des 16 et 23 juin 2025, la présidente de la formation de jugement a demandé aux parties, sur le fondement de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, de produire l'avis rendu par la commission des sites le 24 mai 2022 et l'avis rendu par l'ABF sur la demande de permis modificatif datée du 9 mars 2022.

Par un courrier du 23 juin 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt à intervenir était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions d'appel de M et Mme B... qui tendent à l’annulation de l’article 2 du jugement du tribunal administratif de Rouen car elles constituent des conclusions d’appel principal présentées après expiration des délais d’appel.

M. et Mme B... représentés par Me Colliou ont présenté des observations sur l’éventuel moyen relevé d’office par un mémoire enregistré le 24 juin 2025.

M. A... représenté par Me Boyer a présenté des observations sur l’éventuel moyen relevé d’office par un mémoire enregistré le 2 juillet 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de l'environnement ;

le code de l'urbanisme ;

l’arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu ;

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Le rapport de Mme Borot, présidente de chambre, a été entendu au cours de l’audience publique.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de Mme Ghislaine Borot, présidente,

et les observations de Me Colliou, représentant M. et Mme B....

Considérant ce qui suit :

M. C... A... a obtenu le 11 octobre 2021 un permis de construire valant autorisation de démolir pour édifier une annexe à son habitation à usage de garage et un atelier pour son matériel d’entretien, sur la parcelle cadastrée AE n°580, 16 route de la forêt à Sahurs. Le 10 février 2022, M. A... a déposé une demande de permis de construire modificatif complétée le 10 mars 2022, en vue de changer la destination de l’annexe à l’habitation en atelier de métallerie, en vue d’en faire un atelier professionnel, sans accueil de public. Par un arrêté du 29 septembre 2022, le maire de Sahurs a accordé le permis de construire modificatif. Le préfet de la Seine-Maritime par un déféré et M. et Mme B..., ont demandé au tribunal administratif de Rouen l’annulation de cet arrêté. Sous le n° 24DA002580, M. A... relève appel du jugement du tribunal administratif de Rouen n  2204572, 2204987 du 28 novembre 2024 en tant qu’en son article 1er, le tribunal a annulé ce permis de construire modificatif. Sous le n° 24DA002581, qu’il convient de joindre, il demande qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement.

Sur la recevabilité des conclusions d’appel de M. et Mme B... dirigées contre l’article 2 du jugement du tribunal administratif :

M. et Mme B..., qui n’ont au demeurant pas intérêt à faire appel contre l’article 1er du jugement du tribunal administratif de Rouen du 28 novembre 2024 annulant le permis de construire modificatif délivré le 29 septembre 2022 par le maire de Sahurs à M. A..., dirigent leurs conclusions contre l’article 2 du jugement qui rejette leur requête enregistrée sous le n° 2204572 comme irrecevable. De telles conclusions ne constituent pas un appel incident mais un appel principal contre le jugement qui leur a été notifié le 28 novembre 2024. Elles sont présentées hors du délai d’appel de deux mois et doivent donc être rejetées comme irrecevables.

Sur l’appel de M. A... :

Il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un permis de construire en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges.

En ce qui concerne l’annulation du permis de construire modificatif :

Le jugement du 28 novembre 2024 a retenu un seul motif d’annulation de l’arrêté du 29 septembre 2022 tiré de la méconnaissance de l’article UBB2 du plan local d’urbanisme de la métropole Rouen Normandie.

Aux termes de l’article 1.1 du règlement de la zone UBB2 du plan local d’urbanisme de la métropole Rouen Normandie : « usages et affectations des sols, types d’activités, destinations et sous-destinations interdits. / Sont interdites les occupations et utilisations du sol suivantes : / les constructions ou installations qui, par leur nature, leur importance ou leur aspect seraient incompatibles avec la sécurité ou la salubrité publique / L’implantation et l’extension des installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation (…) ». Aux termes de l’article 1.2 du même règlement : « types d’activités, destinations et sous-destinations autorisés sous conditions : / Peuvent être autorisés : / (…) Les constructions à usage industriel dès lors qu’elles répondent à des besoins liés à la vie quotidienne et à la commodité des habitants / (…) ».

Aux termes de l’article 5 de l’arrêté du 10 novembre 2016 pris en application de l’article R 151-29 du code de l'urbanisme : « La sous-destination “ industrie ” recouvre les constructions destinées à l'activité extractive du secteur primaire, les constructions destinées à l'activité industrielle et manufacturière du secteur secondaire, ainsi que les constructions destinées aux activités artisanales du secteur de la construction ou de l'industrie. Cette sous-destination recouvre notamment les activités de production, de construction ou de réparation susceptibles de générer des nuisances. ».

Le lexique du plan local d'urbanisme précise sous l’intitulé « commerces et activités de service » que : « La sous-destination « artisanat et commerce de détail » recouvre les constructions destinées aux activités artisanales de production, de transformation, de réparation ou de prestation de services, les constructions commerciales avec surface de vente destinées à la présentation ou à l’exposition de biens et de marchandises proposées à la vente au détail à une clientèle(…). La sous-destination « activités de service avec accueil d’une clientèle » recouvre les constructions destinées à l’accueil d’une clientèle pour la conclusion directe de contrat de vente de services ou de prestation de services, notamment médicaux et accessoirement la présentation de biens (…) ». Sous l’intitulé « Autres activités des secteurs primaire, secondaire et tertiaire » elle indique « La sous-destination « industrie » recouvre les constructions destinées à l’activité extractive et manufacturière du secteur primaire, les constructions destinées à l’activité industrielle du secteur secondaire ainsi que les constructions artisanales du secteur de la construction ou de l’industrie. Cette sous-destination recouvre notamment les activités de production, de construction ou de réparation susceptibles de générer des nuisances. ».

La fiche technique du ministère du logement sur les destinations des constructions qui est annexée au plan local d'urbanisme et à laquelle renvoie le lexique mentionne : « La sous-destination artisanat et commerce de détail recouvre tous les commerces de détail, notamment les épiceries, les supermarchés,(…) Cette sous-destination inclut également l'artisanat avec une activité commerciale de vente de biens, tels que les boulangeries, les charcuteries, les poissonneries ainsi que l'artisanat avec une activité commerciale de vente de services : cordonnerie, salon de coiffure… L’activité artisanale peut se définir en application de l’article 19 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 modifié par l’article 45 de la loi n°2015-990 du 6 août 2015. ». L’article 19 de cette loi applicable en l’espèce et visée par le formulaire de demande de permis de construire modificatif, est repris depuis aux articles L. 111-1 et L. 111-2 du code de l’artisanat. Il précise que « relèvent du secteur des métiers et de l'artisanat les personnes immatriculées en tant que telles au registre national des entreprises. ». La liste des activités relevant de l’artisanat figurant en annexe du décret n°98-247 du 2 avril 1998 relatif à la qualification artisanale et au répertoire des métiers , reprise désormais à l’article R. 111-1 du code de l’artisanat, mentionne la « fabrication de produits métalliques ».

D’une part, si l’article 1.1 du règlement de la zone prévoit une interdiction des installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation, il ne ressort aucunement des pièces du dossier que tel serait le cas du projet envisagé par M. A.... De même, si ce règlement prévoit l’interdiction des constructions incompatibles avec la sécurité ou la salubrité publique, le préfet se borne à évoquer des nuisances sonores dont la réalité et l’ampleur ne sont pas établies par les pièces du dossier. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet corresponde à une utilisation du sol interdite par l’article 1.1 du règlement de la zone UBB2 du règlement du PLUi.

D’autre part, l’article 1.2 du même règlement n’autorise les constructions à usage industriel que si elles répondent à des besoins liés à la vie quotidienne et à la commodité des habitants. L’entreprise de M. A... est immatriculée au répertoire des métiers et réalise des « travaux de menuiserie métallique et serrurerie ». M. A... affirme n’employer aucun salarié. Son activité porte selon lui sur la « fabrication et la pose d’objets métalliques faits sur mesure » pour des particuliers, et « notamment des escaliers, des verrières, des portails, des garde-corps et du mobilier ». M. A... reconnaît pratiquer du meulage, de la soudure et du perçage « quelques minutes par heure » quand il est dans son atelier. Dans ces conditions, même si l’activité de M. A... demeure artisanale au sens du code de l’artisanat, il travaille sur des éléments qui s’incorporent à des constructions sans qu’ait d’incidence la circonstance qu’il ne travaillerait que pour des particuliers. De plus, son activité est susceptible de générer des nuisances sonores, et ce même si la réalité des nuisances n’est pas avérée au vu des pièces du dossier. Par suite, eu égard notamment aux dispositions du lexique, l’activité de M. A... relève pour l’application du PLUi, de la sous-destination « industrie ». Son activité ne visant pas à satisfaire des « besoins liés à la vie quotidienne et à la commodité des habitants », M. A... n’est donc pas fondé à soutenir que c’est à tort que les premiers juges ont retenu la méconnaissance de l’article 1.2 du règlement de la zone UBB2 du plan local d’urbanisme intercommunal de la métropole Rouen Normandie pour annuler l’arrêté en litige.

En ce qui concerne une procédure de régularisation :

Aux termes de l’article L. 600‑5‑1 du code de l’urbanisme : « Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600‑5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non‑opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui‑ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. ».

Un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme dont l’annulation est demandée est susceptible d’être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. L’autorité compétente, saisie d’une demande en ce sens, peut délivrer au titulaire d’un permis de construire en cours de validité un permis modificatif, tant que la construction que ce permis autorise n’est pas achevée, dès lors que les modifications envisagées n’apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même.

Le permis de construire initial du 11 octobre 2021 a été délivré au vu d’une demande déposée le 26 mars 2021, complétée le 10 juin 2021 visant à la « construction d’un bâtiment annexe servant de garage pour les véhicules (tracteur, voitures, camionnettes) et de stockage pour l’entretien des véhicules et du matériel » pour une superficie à destination d’habitation de 112,60 M2 selon le formulaire de demande. La notice précise qu’outre une fonction de garage, le bâtiment servira « d’atelier pour son matériel d’entretien ». Le permis de construire modificatif délivré le 29 septembre 2022 au vu d’une demande du 10 février 2022 complétée le 10 mars 2022, vise à un « changement de destination du bâtiment en artisanat » avec un formulaire de demande qui précise « modification d’usage des locaux en atelier professionnel. Cet atelier professionnel n’accueille pas de public » pour une surface créée à vocation « artisanat et commerce de détail » de 163,20 M2, soit un total de 275,80 M2 pour le bâtiment. Eu égard au motif d’annulation du permis de construire modificatif retenu par les premiers juges et tenant à la nature de l’activité prévue par le changement de destination, une régularisation de la destination des locaux conduirait à changer la nature même du projet.

Par suite, M. A... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif a rejeté sa demande visant à une régularisation du permis de construire modificatif par application et pour ce même motif, aucune mesure de régularisation ne peut être ordonnée en appel sur le fondement de l’article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.

Sur les conclusions à fin de sursis à exécution de de la requête n°24DA002581 :

La cour statuant par le présent arrêt sur les conclusions de la requête n° 24DA002580 tendant à l’annulation du jugement attaqué, les conclusions de sa requête n° 24DA002581 tendant à ce qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement sont privées d’objet. Il n’y a pas lieu, par suite, d’y statuer.

 

Sur les frais liés aux litiges :

M. A... et M. et Mme B..., parties perdantes et la commune de Sahurs, observatrice, ne peuvent voir accueillies leurs conclusions présentées en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête n° 24DA002580 de M. A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par M. et Mme B... dans le dossier 24DA02580 sont rejetées comme irrecevables.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Sahurs sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans le dossier 24DA002580 sont rejetées.

Article 4 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fins de sursis à exécution de la requête n° 24DA002581 de M. A....

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties dans le dossier 24DA002581 est rejeté.

Article 6 :  Le présent arrêt sera notifié à M. C... A..., à M. et Mme B..., et au ministre de l'Aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera transmise, pour information, au préfet de la Seine-Maritime et à la commune de Sahurs.

Délibéré après l’audience publique du 11 septembre 2025 à laquelle siégeaient :

Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

M. François-Xavier de Miguel, président-assesseur,

M. Vincent Thulard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 octobre 2025.

Le président-assesseur,

Signé : F-X de Miguel

La présidente de chambre,

Présidente-rapporteure,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro