COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-20LY03361

Vu la procédure suivante :

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 novembre 2020 et le 27 septembre 2022, la SAS Distribution Casino France, représentée par la Selarl Concorde Avocats, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 17 septembre 2020 par lequel le maire de la commune d'Albertville a délivré à la SNC Lidl un permis de construire portant sur la création par transfert d'un supermarché d'une surface de vente de 1 776,33 m² ;

2°) de mettre à la charge de la commune d'Albertville et de l'Etat la somme de 1 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la Commission nationale d'aménagement commercial a insuffisamment motivé son avis favorable au projet ;

- le dossier de demande d'autorisation d'exploitation commerciale était incomplet s'agissant, d'une part, de l'aménagement du territoire et, d'autre part, du développement durable ;

- l'avis favorable de la Commission est entaché d'erreur d'appréciation, compte tenu de l'impact négatif du projet sur l'animation de la vie urbaine, de son impact négatif sur les flux de circulation, de l'absence de garantie de financement et de réalisation des aménagements nécessaires à sa desserte, de la dangerosité des accès des véhicules de livraison, d'une desserte insuffisante pour les modes de déplacement alternatifs, de la consommation d'espace générée par le projet, de la création d'une friche commerciale sur l'emplacement du précédent supermarché, de l'insuffisante qualité environnementale du projet, de son défaut d'insertion architecturale et paysagère, et de son insuffisance en matière de protection des consommateurs.

Par un mémoire enregistré le 5 février 2021, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en l'absence de justification de l'accomplissement des formalités prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- la demande présentée sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est également irrecevable, la CNAC n'étant pas partie à l'instance mais intervenante volontaire ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par un mémoire enregistré le 10 mai 2022, la SNC Lidl, représentée par la Selarl Leonem, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la SAS Distribution Casino France une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Distribution Casino France ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 septembre 2022, la commune d'Albertville, représentée par la Selarl Landot et Associés, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la SAS Distribution Casino France une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, en l'absence d'intérêt à agir et de justification du respect des conditions de notification des recours fixées aux articles R. 752-32 du code de commerce et R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Le Frapper, première conseillère,

- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public,

- et les observations de Me Girard, représentant la SAS Distribution Casino France, de Me Poirée, représentant la commune d'Albertville, et de Me Bozzi, représentant la SNC Lidl ;

Considérant ce qui suit :

1. La SNC Lidl, qui exploite à Albertville un supermarché d'une surface de vente d'environ 952 m², a déposé en mairie de la même commune, le 22 novembre 2019, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale portant sur la construction d'un nouveau bâtiment commercial, situé à un peu plus de 300m du précédent, en vue du transfert de son supermarché dans la zone d'activités du Chiriac et de son extension à 1 776 m² de surface de vente. La commission départementale d'aménagement commercial de la Savoie a émis un avis favorable le 13 février 2020, contesté devant la Commission nationale par la SAS Distribution Casino France, qui exploite un hypermarché à Albertville, également dans la zone du Chiriac. La Commission nationale d'aménagement commercial a émis un avis favorable au projet le 9 juillet 2020. Par un arrêté du 17 septembre 2020, le maire d'Albertville a délivré à la SNC Lidl le permis de construire demandé. La SAS Distribution Casino France demande à la cour d'annuler cet arrêté, en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.

Sur la légalité de l'arrêté attaqué :

En ce qui concerne la motivation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial :

2. Aux termes de l'article R. 752-38 du code du commerce, seul applicable aux avis rendus par la Commission nationale d'aménagement commercial : " () L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions () ".

3. L'obligation de motivation prévue par ces dispositions n'implique pas que la Commission nationale soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. La Commission nationale, dans son avis du 9 juillet 2020, a visé en particulier l'article L. 752-6 du code de commerce, et a énoncé de manière circonstanciée les considérations de fait qui, au regard des critères d'appréciation définis par cet article, l'ont conduit à se prononcer en faveur du projet, et a répondu aux principales objections du recours formé devant elle. Elle a ainsi suffisamment motivé son avis.

En ce qui concerne la composition du dossier de demande d'autorisation :

4. La circonstance que le dossier de demande d'autorisation ne comporterait pas l'ensemble des éléments exigés par les dispositions des articles L. 752-6 et R. 752-6 du code de commerce, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité l'autorisation qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

5. En premier lieu, aux termes du III de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, applicable aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale déposées à compter du 1er janvier 2020, en vertu de l'article 12 du décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des commissions départementales d'aménagement commercial et aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale : " La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires ".

6. Contrairement à ce que soutient la SAS Distribution Casino France, l'analyse d'impact établie à la demande de la SNC Lidl par le cabinet Polygone en vue de l'examen du recours formé devant la Commission nationale d'aménagement commercial, comporte des développements, dont la pertinence n'est pas remise en cause, relatifs à l'impact économique du projet non seulement sur le centre-ville d'Albertville mais aussi sur celui " des villes limitrophes disposant de commerces susceptibles d'être impactés ", et notamment de Gilly-sur-Isère. Par suite, et en tout état de cause, la Commission nationale d'aménagement commercial a pu porter une appréciation sur l'impact du projet sur l'animation de la vie urbaine dans la zone de chalandise.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction issue du décret n° 2015-165 du 12 février 2015, seule applicable au projet : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : / () 4° Effets du projet en matière d'aménagement du territoire. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet sur l'aménagement du territoire, incluant les éléments suivants : / () b) Prise en compte de l'objectif de compacité des bâtiments et aires de stationnement ; / c) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site, ainsi que des capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes ; / d) Evaluation des flux journaliers de circulation des véhicules de livraison générés par le projet et description des accès au projet pour ces véhicules ; / e) Indication de la distance du projet par rapport aux arrêts des moyens de transports collectifs, de la fréquence et de l'amplitude horaire de la desserte de ces arrêts ; / f) Analyse prévisionnelle des flux de déplacement dans la zone de chalandise, tous modes de transport confondus, selon les catégories de clients ; / g) En cas d'aménagements envisagés de la desserte du projet : tous documents garantissant leur financement et leur réalisation effective à la date d'ouverture de l'équipement commercial ; 5° Effets du projet en matière de développement durable. / Le dossier comprend une présentation des effets du projet en matière de développement durable, incluant les éléments suivants : d) Description des mesures propres à limiter l'imperméabilisation des sols () ".

8. Il ressort des pièces du dossier que la SNC Lidl a notamment joint à sa demande d'autorisation d'exploitation commerciale une étude de trafic analysant les effets du projet à l'intersection des rues René Cassin et Louis Armand. La SAS Distribution Casino France, qui ne conteste pas que, s'agissant d'un projet de transfert d'un supermarché existant, une partie du trafic existe déjà sur la zone, n'apporte aucun élément de nature à remettre sérieusement en cause ce choix. L'étude est en outre fondée sur des comptages automatiques réalisés sur deux périodes d'une semaine chacune en 2017 et 2018 ainsi que sur des comptages directionnels réalisés un mardi soir en 2019, à une heure dont il n'est pas utilement contesté qu'elle correspond à une heure de pointe pour le magasin Lidl. Ces comptages étaient dès lors suffisants, au regard de l'ampleur du projet, pour fonder l'étude de trafic, dont les conclusions ne sauraient être utilement remises en cause par la seule production de copies d'écran de l'encart " trafic " proposé par le site " Google Maps ". La société Distribution Casino France ne remet pas davantage sérieusement en cause, en se bornant à la qualifier d'arbitraire, l'estimation des nouveaux flux générés par le projet, qui repose sur un ratio explicite de génération de trafic de 10 véhicules en heure de pointe pour 100m² de surface de vente, hypothèse au demeurant qualifiée de maximaliste dès lors qu'elle ne tient pas compte de la part de clientèle fréquentant déjà le supermarché existant. Enfin, l'étude réalisée à la demande de la SNC Lidl n'était pas tenue d'intégrer l'impact sur les flux de circulation d'un autre projet, même proche, dont la SAS Distribution Casino France se borne au surplus à évoquer l'existence sans exposer ses éventuelles conséquences concrètes sur l'appréciation portée par la Commission nationale d'aménagement commercial sur le projet de transfert de la SNC Lidl.

9. Par ailleurs, il ressort clairement des pièces du dossier que le projet ne nécessite aucun aménagement de la voirie de desserte du projet à la charge d'une collectivité publique, mais seulement des aménagements internes des accès, sur le terrain d'assiette, à la charge exclusive du pétitionnaire. Par suite, la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à soutenir que le dossier serait incomplet au regard des dispositions du g) précité du 4° de l'article R. 752-6 du code de commerce.

10. Le dossier de demande comporte en outre des informations suffisamment complètes s'agissant de la desserte du projet par des pistes cyclables et voies piétonnes, quand bien même la largeur de ces nombreux aménagements ne serait pas précisée, ou encore s'agissant de l'accessibilité aux personnes à mobilité réduite, qui ne peut qu'être facilitée par l'absence de relief important des trottoirs et de la rue René Cassin qui a été relevée par les services instructeurs.

11. Si le dossier ne précise pas la superficie de la partie non encore artificialisée du tènement supportant la friche industrielle existante, cette information n'étant toutefois pas exigée par les dispositions précitées, il comprend néanmoins l'ensemble des informations requises s'agissant de la superficie totale du projet, de la consistance des aires de stationnement et des espaces verts, de la recherche de compacité, ou encore des mesures prises pour limiter l'imperméabilisation des sols. La Commission nationale disposait ainsi d'éléments suffisants pour porter son appréciation sur le critère de la consommation d'espace générée par le projet.

12. Il ressort enfin des pièces du dossier que la SNC Lidl a communiqué au soutien de sa demande l'ensemble des éléments pertinents pour apprécier la qualité architecturale et paysagère du projet, au moyen notamment de documents d'insertion qui ne font l'objet d'aucune critique suffisamment circonstanciée.

13. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande doit être écarté en toutes ses branches.

En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce :

14. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ".

15. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la compatibilité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce.

16. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet, qui consiste à transférer à quelques centaines de mètres un magasin existant, qui dispose déjà de sa clientèle, et à procéder à une extension modérée, s'implante dans une zone d'activités existante qui a vocation à être confortée, même si elle est située à plus de 2 km du centre-ville d'Albertville et de Gilly-sur-Isère. La seule circonstance que le territoire de l'intercommunalité aurait bénéficié de subventions du fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce, dans des conditions au demeurant non suffisamment précisées, ne peut suffire à faire regarder le projet en cause, d'ampleur limitée, comme de nature à compromettre l'animation de la vie urbaine des centres-villes environnants, alors en outre que le taux de vacance commerciale avancé par la société requérante est contredit par l'étude d'impact établie pour la SNC Lidl.

17. En deuxième lieu, la société requérante n'apporte pas d'éléments suffisamment probants de nature à remettre sérieusement en cause les conclusions de l'étude de trafic quant aux réserves de capacité des axes de desserte du projet qui, compte tenu de sa nature, ne devrait entraîner qu'une augmentation très limitée du trafic. Ainsi qu'il a été dit précédemment, ce projet n'implique en outre aucun aménagement routier à la charge d'une collectivité publique, dont il conviendrait de vérifier le caractère certain, mais uniquement un aménagement des accès sur le terrain d'assiette, à la charge du pétitionnaire, dont les plans prévoient un marquage au sol matérialisant un " stop " à chaque sortie. Enfin, contrairement à ce que soutient la SAS Distribution Casino France, l'accès pour les véhicules de livraisons ne sera pas partagé avec la clientèle mais avec le personnel, et il ne ressort des plans versés au dossier ni que les véhicules de livraisons devraient sortir sur la rue Louis Armand en marche arrière, ni que cet accès, qui ne sera pas prioritaire, serait particulièrement accidentogène. Dès lors, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que l'augmentation de trafic induite par le projet n'aurait pas d'impact significatif sur la circulation routière à ses abords.

18. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que le terrain est particulièrement bien desservi tant par des pistes cyclables et voies piétonnes que par les transports en commun, ce qui n'est pas utilement remis en cause par la circonstance que, sur certaines voies, les cyclistes seraient confrontés à un nombre important d'entrées/sorties et les piétons à un inconfort des traversées en raison de l'importance du flux des véhicules.

19. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet, qui ne s'implante pas sur des terres agricoles mais sur un tènement déjà en grande partie artificialisé supportant notamment un bâtiment désaffecté et des espaces de stationnement, consiste à créer un magasin en R+1 avec 65 places de stationnement en sous-sol et 80 places de stationnement perméables sur 84 en surface, avec un peu moins de 30% de la superficie de la parcelle aménagée en espaces verts. Dans ces conditions, la SAS Distribution Casino France, qui ne peut utilement se prévaloir d'instructions ou de circulaires formulant un objectif de " zéro artificialisation nette ", n'est pas fondée à soutenir que la Commission nationale aurait entaché son avis d'erreur d'appréciation en estimant que le projet ne compromettait pas l'objectif de consommation économe de l'espace.

20. En cinquième lieu, la SNC Lidl a produit à l'instance un courrier d'une société, dont les termes sont corroborés par une attestation du bailleur, intéressée par la reprise de son droit au bail pour l'installation d'un magasin d'articles de puériculture. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet en litige aurait nécessairement pour effet de créer une friche commerciale sur le terrain accueillant le magasin existant de la SNC Lidl.

21. En sixième lieu, si le projet ne comporte qu'un nombre modeste de places de stationnement équipées ou pré-équipées pour le rechargement des véhicules électriques, il n'est pas contesté que plus de 1 000 m² de toiture seront équipés de panneaux photovoltaïques et que le projet, allant au-delà des exigences de la réglementation thermique en vigueur, inclut de nombreux dispositifs destinés à réduire significativement la consommation d'énergie fossile, tels que des éclairages intérieurs et extérieurs intégralement à LED, une durée d'éclairage contrôlée, des installations frigorifiques de dernière génération diminuant de moitié la consommation, la régulation et le contrôle de la production frigorifique, le suivi des consommations énergétiques à distance à des fins de pilotage, ou encore la mise en œuvre d'un système de gestion technique du bâtiment permettant de contrôler et commander à distance l'allumage et l'extinction de l'éclairage, de la climatisation, du chauffage, de la ventilation, des panneaux solaires et des alarmes. Par suite, la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à soutenir que le projet ne présenterait qu'une faible qualité environnementale.

22. En septième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet s'insère en continuité d'une zone d'activités économiques sans intérêt architectural notable et comportant déjà, contrairement à ce qui est soutenu, des bâtiments imposants. Le projet, bien que d'aspect classique, présente en outre une architecture soignée, avec l'emploi de couleurs et de matériaux traditionnels, permettant de requalifier le tènement qui supportait un bâtiment vieillissant. Par suite, malgré la proximité des montagnes et la localisation des espaces verts uniquement en périphérie du tènement, la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à soutenir que la Commission nationale aurait entaché son avis d'erreur d'appréciation quant à la qualité architecturale et paysagère du projet.

23. En dernier lieu, si la SAS Distribution Casino France soutient que le recours à des filières de production locales ne serait pas augmentée par le projet, elle ne forme aucune critique circonstanciée à l'encontre de la liste non exhaustive de 26 producteurs locaux figurant dans le dossier de demande, attestant du recours à de telles filières, dont il n'est pas démontré qu'il serait insuffisant.

24. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet compromettrait les objectifs définis aux articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce.

25. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la SAS Distribution Casino France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 17 septembre 2020 par lequel le maire d'Albertville a délivré à la SNC Lidl un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale.

Sur les frais liés au litige :

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat et la commune d'Albertville qui n'ont pas, dans la présente instance, la qualité de parties perdantes, versent à la SAS Distribution Casino France une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de cette dernière le versement à la SNC Lidl d'une somme de 2 500 euros et à la commune d'Albertville d'une somme de 3 500 euros au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la SAS Distribution Casino France est rejetée.

Article 2 : La SAS Distribution Casino France versera à la SNC Lidl une somme de 2 500 euros et à la commune d'Albertville une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Distribution Casino France, à la commune d'Albertville, à la SNC Lidl, à la présidente de la Commission nationale d'aménagement commercial et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 6 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Bourrachot, président de chambre,

Mme Dèche, présidente assesseure,

Mme Le Frapper, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 octobre 2022.

La rapporteure,

M. Le Frapper

Le président,

F. Bourrachot

La greffière,

A.-C. Ponnelle

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

ap