COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE LYON — Décision N° CAA69-22LY01092

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

1°) Sous le n° 2002269, la société Biomarqueurs et la société Biopass ont demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler les décisions du 6 novembre 2020 par lesquelles la région Auvergne Rhône-Alpes a résilié les conventions attributives de financement sur fonds FEDER conclues avec chacune d'elles, déprogrammé le projet " A 3D " et désaffecté des crédits à hauteur de 956 135 euros.

2°) Sous le n° 2100150, la société Biomarqueurs a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler le titre de recettes émis à son encontre par la région Auvergne Rhône-Alpes le 26 novembre 2020, à hauteur de 60 965,40 euros, au titre d'un indu se rapportant à l'opération " A 3D ".

3°) Sous le n° 2100151, la société Biopass a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler le titre de recettes émis à son encontre par la région Auvergne Rhône-Alpes le 26 novembre 2020, à hauteur de 47 526,20 euros, au titre d'un indu se rapportant à l'opération " A 3D ".

Par un jugement n° 2002269-2100150-2100151 du 17 février 2022, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé l'ensemble des décisions attaquées, déchargé les sociétés demanderesses de l'obligation de payer les sommes mises à leur charge et enjoint à la région Auvergne Rhône-Alpes d'examiner les demandes de versement d'acomptes présentées par les sociétés dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 8 avril 2022, ensemble des mémoires complémentaires enregistrés les 20 décembre 2022 et 31 janvier 2023, la région Auvergne Rhône-Alpes, représentée par Me Boiton, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2002269-2100150-2100151 du 17 février 2022 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ;

2°) avant-dire droit, de poser à la cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle sur la notion de " début des travaux " au sens de l'article 6 du règlement de la Commission n° 651/2014 du 17 juin 2014 ;

3°) de rejeter les conclusions des sociétés Biomarqueurs et Biopass.

La région Auvergne Rhône-Alpes soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- le jugement est irrégulier, premièrement, en l'absence de communication d'un mémoire enregistré le 28 janvier 2022, deuxièmement, pour avoir omis de viser le même mémoire, troisièmement, pour avoir statué infra petita sur les titres de recettes mais ultra petita sur les conclusions à fin de décharge de l'obligation de payer, quatrièmement, pour contradiction entre les motifs et le dispositif et, enfin, pour défaut de motivation ;

- c'est à tort que le tribunal a estimé qu'il n'y a pas eu de début des travaux avant la demande d'aide, au sens du règlement de la Commission du 17 juin 2014 ;

- en tant que de besoin, il conviendrait de poser une question préjudicielle à la cour de justice de l'Union européenne pour éclairer la notion de début des travaux avant la demande d'aide, au sens du règlement de la Commission du 17 juin 2014 ;

- au surplus, l'appréciation portée par le tribunal sur la portée des contrats conclus avant la demande d'aide est erronée.

Par un mémoire en défense enregistré le 28 décembre 2022, la SAS Biomarqueurs et la SAS Biopass, représentées par la SELAS Fidal, concluent :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la région Auvergne Rhône-Alpes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les sociétés Biomarqueurs et Biopass soutiennent que :

- le jugement n'est pas irrégulier ;

- la conclusion de contrats de travail avant la demande d'aide ne peut être regardée comme révélant un début des travaux au sens du règlement de la Commission du 17 juin 2014 ;

- en tout état de cause, les contrats de travail en litige sont sans rapport avec l'objet de la subvention et ne peuvent en outre être regardés, en l'espèce, eu égard à leur durée et à leur coût, comme des engagements irréversibles.

Par ordonnance du 27 octobre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 27 décembre 2022 à 16h30. Par ordonnance du 3 janvier 2023, la clôture d'instruction a été reportée au 3 février 2023. Par ordonnance du 1er février 2023, la clôture d'instruction a été reportée au 1er mars 2023 à 16h30.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le traité sur l'Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le règlement n° 1303/3013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 ;

- l'arrêt de la cour de justice de l'Union européenne du 5 mars 2019 dans l'affaire C-349/17 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- le décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 ;

- l'arrêté du 8 mars 2016 pris en application du décret n° 2016-279 du 8 mars 2016 fixant les règles nationales d'éligibilité des dépenses des programmes européens pour la période 2014-2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur,

- les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique,

- et les observations de Me Boiton, représentant la région Auvergne Rhône-Alpes.

Considérant ce qui suit :

1. Les sociétés Biopass et Biomarqueurs ont prévu de développer avec l'université Clermont-Auvergne un projet partenarial de recherche dit " A 3D ", visant notamment, pour ce qui concerne ces deux sociétés, à développer des cultures primaires transformées à grande échelle, en bioréacteurs. Une demande de subvention a été adressée à la région Auvergne Rhône-Alpes. La région a accepté d'accorder un financement du Fonds européen de développement régional (FEDER), dans le cadre de l'aide aux activités de recherche et d'innovation. Deux conventions attributives de financement FEDER ont été conclues avec chacune des sociétés Biopass et Biomarqueurs, le 22 janvier 2019, pour les montants maximaux respectifs prévus de 237 631 euros et 304 827 euros. Ces aides ont été accordées dans le cadre défini par le règlement susvisé de la Commission n° 651/2014 du 17 juin 2014 dit B général d'exemption par catégorie. Estimant que les conditions posées par ce règlement n'étaient pas réunies, la région, par décisions du 6 novembre 2020, a en particulier résilié les conventions conclues avec les deux sociétés et émis des titres de recettes à leur encontre, à hauteur des montants versés, soit respectivement 47 526,20 euros pour la société Biopass et 60 965,40 euros pour la société Biomarqueurs. Par le jugement attaqué du 17 février 2022, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, saisi par les sociétés Biopass et Biomarqueurs, a annulé l'ensemble des décisions attaquées, déchargé les deux sociétés de l'obligation de payer les sommes mises à leur charge et enjoint en outre à la région Auvergne Rhône-Alpes d'examiner des demandes de versement d'acomptes présentées par les sociétés. La région interjette appel de ce jugement.

2. Indépendamment des actions indemnitaires qui peuvent être engagées contre la personne publique, les recours relatifs à une subvention, qu'ils aient en particulier pour objet la décision même de l'octroyer, quelle qu'en soit la forme, les conditions mises à son octroi par cette décision ou par la convention conclue en application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, ou encore les décisions de la personne publique auxquelles elle est susceptible de donner lieu, notamment les décisions par lesquelles la personne publique modifie le montant ou les conditions d'octroi de la subvention, cesse de la verser ou demande le remboursement des sommes déjà versées, ne peuvent être portés que devant le juge de l'excès de pouvoir, par le bénéficiaire de la subvention ou par des tiers qui disposent d'un intérêt leur donnant qualité à agir.

Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal :

3. D'une part, le règlement n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014, dit B général d'exemption par catégorie, a pour objet, par dérogation aux principes de l'interdiction des aides faussant ou menaçant de fausser la concurrence et de l'obligation de notification préalable des aides à la Commission, d'autoriser les Etats membres à accorder des aides sans notification préalable, sous réserve qu'elles relèvent de conditions très précisément définies. L'article 3 de ce règlement prévoit ainsi que : " Les régimes d'aides, les aides individuelles octroyées au titre de régimes d'aides et les aides ad hoc sont compatibles avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphes 2 ou 3, du traité et sont exemptés de l'obligation de notification prévue à l'article 108, paragraphe 3, du traité, pour autant que ces régimes et ces aides remplissent toutes les conditions prévues au chapitre I du présent règlement, ainsi que les conditions spécifiques prévues à son chapitre III pour la catégorie d'aides concernée ". L'article 25, consacré aux aides aux projets de recherche et de développement, rappelle que : " 1. Les aides aux projets de recherche et de développement sont compatibles avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, du traité et sont exemptées de l'obligation de notification prévue à l'article 108, paragraphe 3, du traité, pour autant que les conditions prévues par le présent article et au chapitre I soient remplies () ". Eu égard à ce caractère dérogatoire, ces conditions sont dès lors de lecture stricte. Ainsi que l'indique le considérant 5 de ce règlement : " Les conditions générales d'application du présent règlement doivent être définies sur la base d'un ensemble de principes communs garantissant que les aides servent un objectif d'intérêt commun, ont un effet incitatif évident, sont appropriées et proportionnées, sont octroyées en toute transparence et soumises à un mécanisme de contrôle ainsi qu'à une évaluation régulière, et n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun ". A cet égard, le considérant 18 ajoute que : " Afin de garantir que l'aide est nécessaire et constitue une incitation à développer d'autres activités ou projets, il convient d'exclure du champ d'application du présent règlement les aides en faveur d'activités que le bénéficiaire entreprendrait de toute façon, même en l'absence d'aide. Il y a lieu qu'une aide ne bénéficie d'une exemption de l'obligation de notification au titre du présent règlement que si le début des travaux liés au projet ou à l'activité correspondants n'intervient qu'après l'introduction d'une demande d'aide écrite par le bénéficiaire ". L'article 6 du règlement, consacré à l'effet incitatif des aides, dispose que : " 1. Le présent règlement s'applique exclusivement aux aides ayant un effet incitatif. / 2. Une aide est réputée avoir un effet incitatif si le bénéficiaire a présenté une demande d'aide écrite à l'État membre concerné avant le début des travaux liés au projet ou à l'activité en question. La demande d'aide contient au moins les informations suivantes : / () / d) une liste des coûts du projet () ". Enfin, l'article 2 du même règlement, consacré aux définitions, prévoit que : " Aux fins du présent règlement, on entend par : / () / 23. " début des travaux ": soit le début des travaux de construction liés à l'investissement, soit le premier engagement juridiquement contraignant de commande d'équipement ou tout autre engagement rendant l'investissement irréversible, selon l'événement qui se produit en premier. L'achat de terrains et les préparatifs tels que l'obtention d'autorisations et la réalisation d'études de faisabilité ne sont pas considérés comme le début des travaux. Dans le cas des rachats, le " début des travaux " est le moment de l'acquisition des actifs directement liés à l'établissement acquis () ". Le point n° 88 du même article 6, consacré aux définitions applicables aux aides à la recherche, au développement et à l'innovation, précise également, en éclairant le point 3°, a) de l'article 25 qu'on entend par : " " frais de personnel ": les coûts liés aux chercheurs, aux techniciens et aux autres personnels d'appui dans la mesure où ils sont employés pour le projet ou l'activité concernés ".

4. D'autre part, dans son arrêt susvisé du 5 mars 2019, la cour de justice de l'Union européenne a statué en grande chambre, a titre préjudiciel, à propos de la condition similaire d'effet purement incitatif des aides, qui était prévue par le règlement de la Commission n° 800/2008 du 6 août 2008. Ce règlement est une version antérieure du règlement général d'exemption par catégorie et posait notamment un critère comparable tenant à ce que l'aide ait été demandée " avant le début de la réalisation du projet ou de l'activité en question ". La cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit, tout d'abord, que cette condition doit être entendue de manière stricte en tant que tempérament à la règle générale que constitue l'obligation préalable de notification, ensuite, que l'antériorité de la demande d'aide par rapport au début de l'exécution du projet d'investissement constitue un critère simple, pertinent et adéquat permettant à la Commission de présumer l'effet incitatif de l'aide projetée, enfin, qu'aucun élément du règlement n° 800/2008 ne tend à indiquer que la Commission aurait, par l'adoption de ce règlement, eu l'intention de transférer aux autorités nationales la tâche de vérifier l'existence ou non d'un effet incitatif réel. La cour de justice de l'Union européenne en a en particulier déduit, s'agissant de la condition d'antériorité de la demande d'aide, que le rôle des autorités nationales se limite en conséquence à vérifier si la demande d'aide a été présentée avant le début de la réalisation du projet ou de l'activité en question et, pour cette raison, si l'aide doit ou non être réputée avoir un effet incitatif, sans qu'il leur appartienne de vérifier l'existence ou non d'un effet incitatif réel de l'aide en cause. Ainsi, elle indique qu'un engagement inconditionnel portant sur les moyens nécessaires à la réalisation du projet doit, en principe, être considéré comme étant juridiquement contraignant et dès lors pertinent pour apprécier le respect de la règle d'antériorité, sans qu'il soit possible d'en relativiser la portée économique. Si cet arrêt préjudiciel ne porte pas sur le règlement n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014, en litige dans la présente instance, il doit être regardé comme en éclairant l'interprétation en l'absence de modification substantielle du cadre juridique applicable.

5. Les conventions de financement FEDER conclues par la région avec chacune des deux sociétés visent notamment le régime cadre d'aide d'Etat exempté n° SA 40391 d'aides à la recherche, au développement et à l'innovation, pris sur la base du règlement général d'exemption par catégorie précité n° 651/2014 du 17 juin 2014. Leurs article 3-1 prévoient que : " Les dépenses sont éligibles si elles sont engagées et acquittées par le bénéficiaire à compter du 11 octobre 2017 () ". Leurs articles 8-3 prévoient par ailleurs que les bénéficiaires s'engagent à respecter en particulier les politiques européennes et nationales relatives aux aides d'Etat. Enfin, leurs articles 10 prévoient qu'en cas de non-respect des règles ainsi rappelées, la convention pourra être résiliée de plein droit à l'expiration d'un délai d'un mois après mise en demeure, la région pouvant procéder à la récupération de tout ou partie des montants versés selon le manquement et le bénéficiaire s'engageant à procéder à cette restitution au plus tard dans le délai d'un mois à compter de la réception d'un titre de perception. Le document annexé à chacune de ces conventions précise que la subvention vise à financer les dépenses de personnel recrutés spécifiquement pour le projet, les coûts indirects liés à ces dépenses, ainsi que les coûts d'amortissement d'équipements scientifiques et des prestations. Les " livrables attendus " portent en particulier sur " le recrutement de personnels scientifiques sur le projet ", les justificatifs à produire sur ce point étant les contrats d'embauche des personnels recrutés. Les dépenses de personnel et les dépenses liées représentent de l'ordre de la moitié des dépenses éligibles estimées pour la société Biopass et de l'ordre des deux tiers de ces dépenses pour la société Biomarqueurs.

6. Il résulte de l'instruction que la société Biomarqueurs a recruté un technicien dès le 4 septembre 2017, soit avant la demande d'aide et donc avant la date d'éligibilité. La société Biopass a pour sa part recruté deux assistants techniciens les 17 et 27 septembre 2017, soit également avant la demande d'aide et la période d'éligibilité. Ces contrats sont des contrats d'embauche inconditionnels. Le contrat d'embauche conclu par la société Biomarqueurs mentionne expressément qu'il a été conclu " pour faire face à un accroissement temporaire d'activité lié au projet A 3D ", la prolongation éventuelle de la durée de ce contrat à durée déterminée étant liée à ce même motif. Ainsi, il en résulte que la condition d'antériorité de la demande de subvention posée par les dispositions précitées de l'article 6 du règlement du 17 juin 2014 n'est pas remplie, dès lors que ces contrats de recrutement, qui sont directement liés à la mise en œuvre du projet et dont la prise d'effet n'est pas conditionnée à l'obtention éventuelle de la subvention FEDER, doivent ainsi être regardés comme des engagements rendant l'investissement irréversible, sans que les sociétés requérantes puissent utilement discuter de la portée économique de ce manquement. La subvention en litige ne peut, par voie de conséquence, être regardée comme ayant un effet exclusivement incitatif au sens du même article. L'aide correspondante ayant, dès lors, été accordée sans que soient réunies les conditions d'exemption, ce qu'il appartenait à la région de vérifier, celle-ci était en conséquence tenue de revenir sur l'octroi de l'aide et de récupérer les montants déjà alloués.

7. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que, pour annuler l'ensemble des décisions en litige, le tribunal s'est fondé sur ce que les recrutements opérés ne pourraient, eu égard à leur portée économique limitée, être regardés comme des engagements irréversibles de nature à caractériser un manquement au principe d'antériorité.

8. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'entier litige par l'effet dévolutif de l'appel, de statuer sur les autres moyens invoqués par les sociétés Biopass et Biomarqueurs, tant en première instance qu'en appel.

Sur les autres moyens :

9. En premier lieu, ainsi qu'il vient d'être dit, c'est sans erreur de droit ni de fait que la région Auvergne Rhône-Alpes a résilié les conventions de financement FEDER en litige au motif que les dispositions de l'article 6 du règlement n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 ont été méconnues, dès lors qu'un engagement inconditionnel de recrutement lié à la réalisation du projet et rendant l'investissement irréversible a été conclu avant la demande de subvention, de telle sorte que celle-ci ne peut être regardée comme ayant un effet exclusivement incitatif.

10. En deuxième lieu, la circonstance que le comité de programmation FEDER/FSE, saisi à titre facultatif, a émis un avis avant la réponse datée du 20 juillet 2020 des sociétés à la mise en demeure que leur a adressée la région, est sans incidence, dès lors que cet avis a pu être émis au vu de tous les éléments pertinents, le courrier des sociétés du 20 juillet 2020, qui se borne pour l'essentiel à réitérer des remarques qu'elles avaient précédemment formulées, n'ayant à cet égard apporté aucun élément nouveau qui aurait justifié de renouveler le cas échéant cette consultation. Par ailleurs, aucun texte ni aucun principe n'implique que cet avis soit motivé, et il doit en tout état de cause en l'espèce, dès lors qu'il est favorable, être regardé comme adoptant les motifs qui fondaient le projet de la région, c'est-à-dire le manquement précité au principe d'antériorité.

11. En troisième lieu, chacun des deux titres de recettes en litige, qui ont été émis concomitamment aux décisions précitées du même jour résiliant les conventions de financement FEDER, mentionne qu'il porte sur les sommes allouées au titre de l'opération A 3D, les montants en cause n'étant d'ailleurs pas contestés. Le moyen tiré de ce que ces titres ne comporteraient pas les bases de leur liquidation doit, en conséquence, être écarté.

12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de saisir la cour de justice de l'Union européenne à titre préjudiciel ni qu'il soit besoin de statuer sur les moyens de régularité du jugement soulevés par la région Auvergne Rhône-Alpes, que le jugement attaqué doit être annulé et que les conclusions à fin d'annulation et de décharge de l'obligation de payer présentées par les sociétés Biopass et Biomarqueurs doivent être rejetées. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction et leurs conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2002269-2100150-2100151 du 17 février 2022 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand est annulé.

Article 2 : Les conclusions de première instance et d'appel des sociétés Biopass et Biomarqueurs sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la région Auvergne Rhône-Alpes, à la SAS Biomarqueurs et à la SAS Biopass. Copie en sera adressée à l'université de Clermont-Auvergne.

Délibéré après l'audience du 18 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pourny, président de chambre,

M. Stillmunkes, président assesseur,

M. Gros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 janvier 2024.

Le rapporteur,

H. Stillmunkes

Le président,

F. Pourny

La greffière,

F. Abdillah

La République mande et ordonne à la ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,