Cour administrative d'appel de Lyon — Décision N° CAA69-22LY01204

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. A B a demandé au tribunal administratif de Dijon, d'une part, d'annuler la décision du 29 septembre 2020, par laquelle le maire de la commune de Mars-sur-Allier s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux portant sur la réalisation d'une piscine sur un terrain sis route du Veudre, d'autre part, de condamner cette commune à lui verser une indemnité de 60 970 euros, sauf à parfaire, en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de cette décision d'opposition du 29 septembre 2020.

Par un jugement n° 2100840-2102839 du 24 février 2022, le tribunal administratif de Dijon, après avoir joint ces demandes, les a rejetées.

Procédure devant la cour

I. Par une requête et un mémoire enregistrés le 21 avril 2022 et le 17 avril 2023, sous le n° 22LY01204, M. A B, représenté par le cabinet d'avocats Cornille-Fouchet-Manetti, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 24 février 2022, en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Mars-sur-Allier à lui verser une indemnité en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de la décision d'opposition à déclaration préalable du 29 septembre 2020 ;

2°) de faire droit à sa demande d'indemnisation ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Mars-sur-Allier une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté litigieux d'opposition à déclaration préalable a été rendu en méconnaissance de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et du principe du contradictoire ; cette situation irrégulière est de nature à caractériser une faute ;

- aucune disposition du code de l'urbanisme n'impose la production d'un plan permettant à la commune de connaître la totalité des parcelles dont le pétitionnaire est propriétaire ;

- la commune n'a pas été transparente dans le processus d'élaboration du dossier et a commis une faute incontestable en ne délivrant pas de récépissé le 23 juin 2020 puis en lui laissant croire par la rédaction d'une attestation sur la complétude de son dossier qu'il disposait bien d'une décision de non opposition tacite au 23 juillet ;

- il a droit à la réparation des préjudices qu'il a subis et qui sont en lien avec les fautes commises par la commune.

Par un mémoire enregistré le 6 octobre 2022, la commune de Mars-sur-Allier, représentée par Me Gourinat, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'elle n'a commis aucune faute susceptible d'engager sa responsabilité et qu'ainsi, les conclusions indemnitaires présentées par le requérant doivent être rejetées.

II. Par une requête et un mémoire enregistrés le 21 avril 2022 et le 17 avril 2023, sous le n° 22LY01205, M. A B, représenté par le cabinet d'avocats Cornille-Fouchet-Manetti, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 24 février 2022, en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 29 septembre 2020, par laquelle le maire de la commune de Mars-sur-Allier s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux portant sur la réalisation d'une piscine sur un terrain sis route du Veudre ;

2°) de faire droit à sa demande ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de lui délivrer un certificat de non opposition à déclaration préalable, dans un délai de quinze jours sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Mars-sur-Allier une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision de retrait a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire, dès lors que son dossier était complet le 23 juin 2020 et qu'il bénéficiait ainsi d'une décision de non opposition tacite obtenue le 23 juillet 2020 ;

- aucune disposition du code de l'urbanisme n'impose la production d'un plan permettant à la commune de connaître la totalité des parcelles dont le pétitionnaire est propriétaire ;

- l'arrêté litigieux a irrégulièrement omis de mentionner le dépôt des pièces complémentaires par le pétitionnaire dès le 23 juin 2020 ;

- les travaux envisagés qui portent sur l'annexe d'une construction à destination d'habitation sont autorisés.

Par un mémoire enregistré, le 6 octobre 2022, la commune de Mars-sur-Allier, représentée par Me Gourinat, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête qui est dirigée contre une décision surperfétatoire n'est pas recevable ;

- aucune décision tacite de non-opposition n'est intervenue le 22 juillet 2020 puisque le dossier de demande n'a jamais été intégralement complété par les pièces manquantes demandées ;

- la décision en litige n'est pas au nombre des décisions qui retire une décision créatrice de droits et son élaboration n'avait donc pas à être précédée d'une procédure contradictoire préalable ;

- la circonstance que la décision en litige ne vise pas certains éléments de la procédure est sans incidence sur la légalité ;

- aucune des productions adverses ne viennent prouver que le bâtiment en question pourrait être regardé comme une construction d'habitation.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le décret n° 2019-481 du 21 mai 2019 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure,

- les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique,

- les observations de Me Baudorre, représentant M. B et de Me Gourinat, représentant la commune de Mars-sur-Allier ;

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 29 septembre 2020, le maire de Mars-sur-Allier s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M. B en vue de la réalisation d'une piscine sur un terrain sis route du Veudre sur le territoire de cette commune. Par un jugement du 24 février 2022, le tribunal administratif de Dijon, après avoir joint les demandes de M. B tendant d'une part, à l'annulation de cette décision du 29 septembre 2020, et d'autre part, à la condamnation de la commune de Mars-sur-Allier à lui verser une indemnité de 60 970 euros, sauf à parfaire, en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de cette décision d'opposition du 29 septembre 2020, a rejeté ces demandes. Par des requêtes enregistrés sous le n° 22LY01204 et sous le n° 22LY01205, M. B demande à la cour d'annuler ce jugement.

2. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour qu'elles fassent l'objet d'une même décision.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

3. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ".

4. S'agissant du dépôt et de l'instruction des déclarations préalables, l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme prévoit que " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 du même code fixe à un mois le délai d'instruction de droit commun pour les déclarations préalables. L'article R. 423-38 dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-41 du même code dans sa rédaction issue du décret du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l'urbanisme pris pour l'application de la loi du 23 novembre 2018 : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. ". Enfin, l'article R. 424-1 du même code prévoit qu'à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d'être dit, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable.

5. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

6. Il ressort des pièces du dossier que le 29 mai 2020, M. B a déposé une déclaration préalable de travaux en vue de la réalisation d'une piscine sur un terrain sis route du Veudre à Mars-sur-Allier. Par un courrier du 22 juin 2020, le maire de la commune a informé M. B de l'incomplétude de sa déclaration et lui a demandé d'indiquer les références cadastrales des autres parcelles susceptibles de lui appartenir, de revoir la notice afin qu'elle présente l'ensemble de la propriété et de préciser à quelles constructions existantes la piscine était rattachée. Ainsi que le soutient le requérant, ces informations relatives aux références cadastrales ainsi que la notice demandée ne sont pas au nombre des pièces devant être produites pour une déclaration préalable en application des dispositions des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l'urbanisme. Dès lors, le délai d'instruction n'a été ni interrompu, ni modifié par cette demande et une décision de non-opposition à déclaration préalable est née à l'expiration du délai d'un mois d'instruction, soit en l'espèce, le 30 juin 2020. Dans ces conditions, la commune de Mars-sur-Allier n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 29 septembre 2020 par lequel son maire s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M. B constituerait un acte purement confirmatif d'une décision d'opposition tacite antérieure insusceptible de recours.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

7. Aux termes de de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix () ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". L'article L. 122-1 du même code énonce que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ".

8. Le retrait d'une décision tacite de non opposition à une déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire de la décision de non opposition d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire de la décision que l'autorité administrative entend rapporter.

9. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 du présent arrêt, que l'arrêté du 29 septembre 2020 par lequel le maire de Mars-sur-Allier s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M. B constitue une décision de retrait de la décision implicite de non opposition à déclaration préalable dont il était titulaire. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'avant de retirer cette décision, le maire de la commune a invité l'intéressé à présenter ses observations. Par suite, et alors qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le maire de la commune ait été en situation de compétence liée pour retirer la décision de non opposition à déclaration préalable, l'arrêté contesté du 29 septembre 2020 est intervenu au terme d'une procédure irrégulière au regard des dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration.

10. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier, les autres moyens soulevés ne sont pas susceptibles d'entraîner l'annulation de la décision attaquée.

11. Il résulte de ce qui précède que M. B est fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 29 septembre 2020, par lequel le maire de la commune de Mars-sur-Allier s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux portant sur la réalisation d'une piscine.

Sur les conclusions aux fins d'injonction, sous astreinte :

12. L'annulation de l'arrête du 29 septembre 2020 implique nécessairement qu'un certificat de non-opposition à déclaration préalable daté du 30 juin 2020 soit délivré au requérant sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative. Il y a lieu d'enjoindre au maire de Mars-sur-Allier de délivrer ce certificat au requérant dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions indemnitaires :

13. En retirant illégalement la décision de non-opposition à déclaration préalable dont M. B était titulaire, le maire de la commune de Mars-sur-Allier a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune.

14. Si M. B se prévaut d'un préjudice matériel correspondant aux travaux de terrassement engagés par lui, il résulte de ce qui a été dit précédemment, que l'intéressé qui sera bénéficiaire d'une décision de non opposition de nature à régulariser ces travaux, ne justifie pas que ces frais auraient été engagés en pure perte.

15. En ce qui concerne les troubles dans les conditions d'existence invoqués, il ne résulte pas de l'instruction que les tracas liés à la présente procédure auraient excédé les inconvénients normaux d'un procès, ni que l'intéressé aurait été dans l'impossibilité de vendre sa propriété dans de bonnes conditions de sécurité juridique. Enfin, si le requérant fait valoir qu'il a fait l'objet d'un procès-verbal d'infraction qui a été transmis au procureur de la République, de telles poursuites ne relèvent pas de la compétence de la commune, mais uniquement de celle de l'Etat dont la responsabilité serait seule susceptible d'être engagée par le requérant à raison de l'existence des craintes de poursuite pénale dont il fait état. Dans ces conditions, l'indemnisation d'un tel préjudice ne peut, en tout état de cause, qu'être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de M. B qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Mars-sur-Allier une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. B non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du 24 février 2022 du tribunal administratif de Dijon et l'arrêté du 29 septembre 2020 du maire de la commune de Mars-sur-Allier s'opposant à la déclaration préalable de travaux déposée par M. B sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Mars-sur-Allier de délivrer à M. B un certificat de non-opposition à déclaration préalable, daté du 30 juin 2020, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : La commune de Mars-sur-Allier versera à M. B une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la commune de Mars-sur-Allier.

Délibéré après l'audience du 11 mai 2023 à laquelle siégeaient :

M. Bourrachot, président de chambre,

Mme Dèche, présidente assesseure,

Mme Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 1er juin 2023.

La rapporteure,

P. DècheLe président,

F. Bourrachot

La greffière,

A-C. Ponnelle

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique de la cohésion des territoires en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

2, 22LY01205

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