Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
La société SFR Fibre, venant aux droits de la société NC Numericable, a demandé au tribunal administratif de Dijon d’annuler l’arrêté du 6 juillet 2017 par lequel le président de Dijon Métropole lui a ordonné, d’une part, de remettre à la métropole du Grand Dijon, dans un état normal d’entretien, l’ensemble des éléments constitutifs du réseau câblé de télédistribution et, d’autre part, de libérer le domaine public métropolitain avant le 1er septembre 2017.
Par jugement n° 1702093 du 11 avril 2024, le tribunal administratif de Dijon a fait droit à cette demande et a mis à la charge de la métropole Dijon Métropole une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour
Par une requête et des mémoires enregistrés le 10 juin 2024, le 17 octobre 2024, le 13 janvier 2025 et le 10 mars 2025, la métropole Dijon Métropole, représentée par Mes Matharan et Pugeault (SELARL Parme Avocats), demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande présentée par la société SFR Fibre devant le tribunal administratif de Dijon ;
3°) de mettre à la charge de la société SFR Fibre la somme de 10 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
– le jugement n’est pas suffisamment motivé, en s’abstenant d’interpréter la convention d’établissement à l’aune des autres conventions formant avec elle un ensemble contractuel complexe, et est ainsi entaché d’une contradiction de motifs ;
– les trois conventions conclues le 13 février 1987 pour l’établissement et l’exploitation d’un réseau de télécommunications sur le territoire de la commune de Dijon constituent un ensemble contractuel complexe dont la nature doit être appréciée globalement ;
– cet ensemble contractuel doit être interprété au vu de la législation en vigueur à la date de sa signature, à savoir la loi n° 86-110 du 30 septembre 1986, laquelle a abrogé la loi du 29 juillet 1982 conférant un monopole d’établissement des réseaux à l’Etat et a donné compétence aux communes pour établir et exploiter ces réseaux ;
– il a ainsi eu pour objet de confier l’établissement du réseau à l’Etat pour le compte de la commune de Dijon, qui a pris l’initiative de ce projet, compte tenu de la législation en vigueur au jour de sa signature ;
– cet ensemble constitue une concession de travaux, pour ce qui concerne l’établissement du réseau, et une délégation de service public pour ce qui concerne l’exploitation du service ;
– les éléments constitutifs du réseau câblé constituent des biens de retour, dont la propriété, consentie à l’Etat pendant la seule durée du contrat, devait revenir à la commune en fin de contrat ;
– subsidiairement, ces biens immobiliers sont devenus propriété de la commune à l’issue des conventions, lesquelles emportaient occupation du domaine public communal.
Par mémoires enregistrés le 12 novembre 2024, le 17 février 2025 et le 10 mars 2025, la société SFR Fibre, venue aux droits de la société NC Numericable, représentée par Me Feldman, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de Dijon Métropole la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle expose que :
– les moyens soulevés ne sont pas fondés ;
– le moyen tiré de l’appartenance du réseau au domaine public est imprécis et, par suite, irrecevable ;
– à supposer que l’appelante entende contester la validité du contrat, cette demande est nouvelle en appel et irrecevable ;
– une telle demande de substitution de motifs serait irrecevable.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
– le code civil ;
– le code de la commande publique ;
– le code des marchés publics ;
– le code des postes et des communications électroniques ;
– le code général de la propriété des personnes publiques ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 ;
– la loi n° 84-743 du 1er août 1984 ;
– la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;
– la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 ;
– la loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990 ;
– la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 ;
– la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 ;
– l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 ;
– le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme B... ;
– les conclusions de Mme A... ;
– et les observations de Me Séghiri, pour Dijon Métropole, et celles de Me Feldman, pour la société SFR Fibre ;
Considérant ce qui suit :
Par un arrêté du 6 juillet 2017, le président de Dijon Métropole a ordonné à la société NC Numericable, d’une part, de remettre à la métropole, dans un état normal d’entretien, l’ensemble des éléments constitutifs du réseau câblé de télédistribution, composé des infrastructures, des équipements de la tête de réseau, des équipements actifs de transmission des signaux, des bornes et armoires et des câbles de toute nature, et, d’autre part, de libérer le domaine public métropolitain avant le 1er septembre 2017. La société SFR Fibre, nouvelle dénomination de la société NC Numericable, a demandé l’annulation de cet arrêté au tribunal administratif de Dijon, lequel a fait droit à cette demande par un jugement du 11 avril 2024. Dijon Métropole relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
Si, au point 52 de leur jugement, les premiers juges ont retenu que les trois conventions conclues le 13 février 1987 entre l’Etat, la commune de Dijon et la société Lyonnaise Communications formaient un ensemble contractuel complexe, ils ont indiqué aux paragraphes 53 à 57 de leur jugement notamment, sans contradiction entre ces motifs et avec une précision suffisante, les motifs pour lesquels ils ont estimé que ces contrats ne constituaient ni une concession de travaux publics, ni une délégation de service public et que la propriété des différents éléments constitutifs du réseau câblé établi sur le territoire de la commune de Dijon revenait à l’Etat. En conséquence, le moyen tiré de l’insuffisante motivation du jugement attaqué doit être écarté. Il en est, en tout état de cause, de même de celui tiré de la contradiction entachant ses motifs.
Sur le fond du litige :
En premier lieu, aux termes de l’article 34 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dans sa rédaction applicable à la date de signature des conventions en litige : « Les communes ou groupements de communes établissent ou autorisent l’établissement sur leur territoire des réseaux distribuant par câble des services de radiodiffusion sonore et de télévision (…) L’exploitation de ces réseaux ainsi établis est autorisée par la commission nationale de la communication et des libertés sur proposition des communes ou groupements de communes (…) L’autorisation ne peut être délivrée qu’à une société (…) ». Aux termes de l’article L. 33 du code des postes et télécommunications, dans sa rédaction issue de cette loi : « Aucune installation de télécommunications ne peut être établie ou employée à la transmission de correspondances que par le ministre des postes et télécommunications ou avec son autorisation ou, dans les cas prévus par l’article 10 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, avec l’autorisation de la Commission nationale de la communication et des libertés ».
Constitue une concession de travaux un contrat par lequel une ou plusieurs autorités concédantes confient l’exécution de travaux ou la gestion d’un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l’exploitation de l’ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d’exploiter l’ouvrage ou le service qui fait l’objet du contrat, soit de ce droit assorti d’un prix. Constitue une délégation de service public un contrat de concession de services ayant pour objet la gestion d’un service public et conclue par une collectivité territoriale, un établissement public local, un de leurs groupements, ou plusieurs de ces personnes morales. Le concessionnaire peut être chargé de construire un ouvrage ou d’acquérir des biens nécessaires au service.
Dans le cadre d’une délégation de service public ou d’une concession de travaux mettant à la charge du cocontractant les investissements correspondant à la création ou à l’acquisition des biens nécessaires au fonctionnement du service public, l’ensemble de ces biens, meubles ou immeubles, appartient, dans le silence de la convention, dès leur réalisation ou leur acquisition à la personne publique. D’une part, lorsque des ouvrages nécessaires au fonctionnement du service public, et ainsi constitutifs d’aménagements indispensables à l’exécution des missions de ce service, sont établis sur la propriété d’une personne publique, ils relèvent de ce fait du régime de la domanialité publique. D’autre part, le contrat peut attribuer au délégataire ou au concessionnaire, pour la durée de la convention, la propriété des ouvrages qui, bien que nécessaires au fonctionnement du service public, ne sont pas établis sur la propriété d’une personne publique, ou des droits réels sur ces biens, sous réserve de comporter les garanties propres à assurer la continuité du service public, notamment la faculté pour la personne publique de s’opposer à la cession, en cours de délégation, de ces ouvrages ou des droits détenus par la personne privée. A l’expiration de la convention, les biens qui sont entrés, en application des principes énoncés ci-dessus, dans la propriété de la personne publique et ont été amortis au cours de l’exécution du contrat font nécessairement retour à celle-ci gratuitement, sous réserve des clauses contractuelles permettant à la personne publique, dans les conditions qu’elles déterminent, de faire reprendre par son cocontractant les biens qui ne seraient plus nécessaires au fonctionnement du service public. Le contrat qui accorde au délégataire ou concessionnaire, pour la durée de la convention, la propriété des biens nécessaires au service public autres que les ouvrages établis sur la propriété d’une personne publique, ou certains droits réels sur ces biens, ne peut, sous les mêmes réserves, faire obstacle au retour gratuit de ces biens à la personne publique en fin de délégation.
Il ressort des pièces du dossier que, par une première convention, dite « convention d’établissement », signée le 13 février 1987, l’Etat et la commune de Dijon ont convenu des conditions d’établissement d’un réseau local de télécommunications sur le territoire communal, en prévoyant, en son article 1er, la construction de ce réseau, sur une durée de vingt-cinq ans, par les services de l’Etat et son incorporation au domaine de celui-ci. Par une deuxième convention du même jour, la commune de Dijon a confié à la société Lyonnaise des Eaux, et plus particulièrement à sa filiale Lyonnaise Communications, l’exploitation exclusive du futur réseau pour une durée de vingt-cinq ans. Par une troisième convention du même jour, dite « convention d’exploitation », l’Etat et la société Lyonnaise Communications ont défini les modalités de mise à disposition du réseau à cette dernière pour une durée de vingt-cinq ans.
En premier lieu, si, d’une part et comme le soutient Dijon Métropole, ces trois conventions, qui participent à une même opération, se réfèrent les unes aux autres et subordonnent, pour deux d’entre elles, leur entrée en vigueur à celle d’une autre de ces conventions, constituent un ensemble contractuel, cette circonstance ne saurait faire échec à l’application de l’article 1er de la convention d’établissement, lequel prévoyait l’incorporation des éléments constitutifs du réseau local construit par les services de l’Etat au domaine de celui-ci, lui conférant ainsi la propriété sur ces ouvrages. D’autre part, l’entrée en vigueur, quelques mois avant la signature de ces conventions, de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication a seulement eu pour effet de mettre fin, par son article 34 cité au point 3, au monopole dont disposait jusqu’alors l’Etat pour établir de tels réseaux, sans exclure l’intervention de celui-ci pour réaliser de tels travaux, ni conférer aux communes, ou à leur groupement, une compétence exclusive à cet égard, en prévoyant que ces réseaux pouvaient être établis sur leur simple autorisation, ni imposer que ces communes, ou groupements, en deviennent propriétaires. Dès lors, l’entrée en vigueur de cette loi ne faisait pas obstacle à l’exécution des conventions signées le 13 février 1987, ni ne pouvait justifier une interprétation de l’article 1er de la convention d’établissement contraire à ses stipulations, dénuées de toute ambigüité, et à la volonté des parties telle qu’exprimée dans le préambule de cette convention, qui était de « poursuivre le schéma initial de leur intervention », convenu avant l’entrée en vigueur de cette loi. En conséquence, en vertu de ces stipulations et en l’absence de tout titre contraire produit par Dijon Métropole, les éléments constitutifs du réseau local construit sur le territoire de la commune de Dijon par les services de l’Etat ont initialement appartenu à ce dernier, avant, sans que ce point ne soit contesté, d’être transférés, successivement à France Télécom, personne morale de droit public en 1991 puis société de droit privé à compter de 1996, puis, par un traité d’apport du 18 mai 2001, à la société Rapp 16, absorbée en 2006 par la société Noos, elle-même absorbée en 2007 par la société NC Numericable, depuis devenue SAS SFR Fibre.
En deuxième lieu, d’une part et alors même que la commune de Dijon serait, notamment par ses délibérations du 28 octobre 1985 et du 16 décembre 1985, à l’origine de ce projet de réseau câblé sur son territoire, il ne ressort ni de la convention d’établissement, laquelle se borne à encadrer les modalités d’établissement de ce réseau par les services de l’Etat, en lui en conférant la propriété et sans le charger de leur exploitation, et ne prévoit ni financement de la commune, ni contrôle de celle-ci sur l’exécution de ces travaux, ni des deux autres conventions signées le même jour, qui ne prévoient pas de travaux de cette nature, que la commune aurait ainsi confié la réalisation, pour son propre compte, de ce réseau à l’Etat, et pour répondre à des exigences qu’elle aurait elle-même préalablement fixées. Ainsi, si Dijon Métropole fait valoir que la commune a été à l’initiative de la création de ce réseau, aucune concession de travaux, telle que définie au point 4 du présent arrêt, liant l’Etat et la commune de Dijon ne résulte des trois conventions signées le 13 février 1987, même interprétées ensemble. D’autre part, la qualification de la convention liant la commune de Dijon à la société Lyonnaise Communications, qui ne prévoit, ni ne suppose la réalisation de travaux de cette nature par cette dernière pour l’exécution de sa mission, est sans incidence sur la propriété des éléments du réseau et ne saurait remettre en cause les stipulations de l’article 1er de la convention d’établissement. Dijon Métropole ne peut ainsi utilement soutenir que cette convention constituerait une délégation de service public. En conséquence, à défaut de concession de travaux ou de délégation de service public comprenant la réalisation des travaux d’établissement du réseau, Dijon Métropole n’est pas fondée à soutenir, pour faire échec à l’application de l’article 1re de la convention d’établissement, que ce réseau constituait un bien de retour dont la propriété serait revenue de droit et gratuitement à la commune de Dijon à l’échéance, en 2012, des trois conventions signées le 13 février 1987.
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 1311-5 du code général des collectivités territoriales, intégré à la section 2 « autorisation d’occupation du domaine public constitutive de droits réels » du chapitre unique du titre Ier du livre III de la première partie de ce code : « I. - Les collectivités territoriales peuvent délivrer sur leur domaine public des autorisations d’occupation temporaire constitutives de droits réels, en vue de l’accomplissement, pour leur compte, d’une mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de leur compétence. Le titulaire de ce titre possède un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qu’il réalise pour l’exercice de cette activité (…) ». Aux termes de l’article L. 1311-7 du même code : « A l’issue du titre d’occupation, les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier existant sur la dépendance domaniale occupée doivent être démolis, soit par le titulaire de l’autorisation, soit à ses frais, à moins que leur maintien en l’état n’ait été prévu expressément par le titre d’occupation ou que l’autorité compétente ne renonce en tout ou partie à leur démolition. / Les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier dont le maintien à l’issue du titre d’occupation a été accepté deviennent de plein droit et gratuitement la propriété des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics, francs et quittes de tous privilèges et hypothèques (…) ».
La convention conclue le 13 février 1987 entre l’Etat et la commune de Dijon ne saurait être regardée comme ayant constitué une autorisation d’occupation du domaine public constitutive de droits réels, au sens de la section 2 du chapitre unique du titre Ier du livre III de la première partie du code général des collectivités territoriales, de telles autorisations d’occupation du domaine public constitutives de droits réels étant inexistantes à cette date. Par ailleurs, Dijon Métropole ne prétend pas être gestionnaire, en lieu et place de la commune de Dijon, du domaine public routier qu’elle invoque. Par suite, Dijon Métropole ne saurait utilement se prévaloir des dispositions de l’article L. 1311-7 du code général des collectivités territoriales. Enfin, si la commune de Dijon est, comme toute personne publique, propriétaire du sous-sol des parcelles comprises dans son domaine public comme privé, cette propriété ne s’étend pas aux éléments constitutifs de ce réseau situés sur ces parcelles, ou dans leur tréfonds, lesquelles appartiennent, en dernier lieu, à la société SFR Fibre comme indiqué au point 7 et ne sont pas susceptibles d’être l’objet du droit d’accession relativement aux choses immobilières prévu par les dispositions des articles 552 à 564 du code civil. Le moyen tiré des dispositions citées au point 9 et de l’incorporation des éléments constitutifs du réseau au domaine public de la commune de Dijon puis de Dijon Métropole ne peut dès lors qu’être écarté.
Il résulte de tout ce qui précède que la métropole Dijon Métropole n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a annulé l’arrêté de son président du 6 juillet 2017.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société SFR Fibre, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par Dijon Métropole. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de cette dernière le versement d’une somme de 2 000 euros à la société SFR Fibre, en application de ces mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la métropole Dijon Métropole est rejetée.
Article 2 : La métropole Dijon Métropole versera à la SAS SFR Fibre une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la métropole Dijon Métropole et à la SAS SFR Fibre.
Délibéré après l’audience du 27 novembre 2025, où siégeaient :
M. Philippe Arbarétaz, président de chambre,
Mme Camille Vinet, présidente-assesseure,
Mme Sophie Corvellec, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.
La rapporteure,
S. B...
Le président,
Ph. Arbarétaz
La greffière,
F. Faure
La République mande et ordonne au préfet de la Côte-d’Or en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,