Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
La société Parc agrivoltaïque de Freyssenet a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler l’arrêté du 18 octobre 2023 par lequel la préfète de l’Ardèche a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de l’installation d’ombrières photovoltaïques sur un terrain situé lieudit Mazel, Niolans et Serre des Fourches à Freyssenet.
Par un jugement n° 2311036 du 19 septembre 2024, le tribunal administratif de Lyon a annulé l’arrêté du 18 octobre 2023 et enjoint à la préfète de l’Ardèche de réexaminer la demande de permis de construire déposée par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet et de prendre une nouvelle décision dans le délai de cinq mois à compter de la notification du jugement.
Procédure devant la cour
Par une requête enregistrée le 21 janvier 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande de la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet.
Il soutient que :
– le tribunal s’est fondé à tort sur les dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, issues de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023, qui n’étaient pas entrées en vigueur du fait de l’absence de décret d’application ;
– le projet en litige n’est pas nécessaire à l’activité agricole au sens du 1° de l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme ; en outre, le tribunal, en retenant qu’il ne résulte d’aucun élément que ce projet ne serait pas compatible avec l’exploitation prévue sur le terrain d’assiette, a fait usage d’un critère ou d’une condition non prévu par ces dispositions ;
– à titre subsidiaire, le tribunal aurait dû tirer les conséquences de l’avis défavorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, qui est un avis conforme, et écarter comme inopérants les moyens soulevés contre le refus de permis de construire.
Par un mémoire en défense enregistré le 29 juillet 2025, la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet, représentée par Me Versini-Campinchi, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
– le code de l’énergie ;
– le code de l’urbanisme ;
– la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 ;
– le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme Mauclair, présidente-assesseure ;
– les conclusions de Mme Burnichon, rapporteure publique ;
– et les observations de Me Louis, représentant la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet ;
Et pris connaissance de la note en délibéré enregistrée le 20 novembre 2025, présentée par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet.
Considérant ce qui suit :
1. Le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation relève appel du jugement du 19 septembre 2024 par lequel le tribunal administratif de Lyon a annulé l’arrêté du 18 octobre 2023 par lequel la préfète de l’Ardèche a refusé de délivrer à la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet un permis de construire en vue de l’installation d’ombrières photovoltaïques sur un terrain situé lieudit Mazel, Niolans et Serre des Fourches à Freyssenet.
2 Aux termes de l’article L. 122-10 du code de l’urbanisme : « Les terres nécessaires au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, en particulier les terres qui se situent dans les fonds de vallée, sont préservées. La nécessité de préserver ces terres s'apprécie au regard de leur rôle et de leur place dans les systèmes d'exploitation locaux. Sont également pris en compte leur situation par rapport au siège de l'exploitation, leur relief, leur pente et leur exposition. ». Aux termes de l’article L. 122-11 du même code : « Peuvent être autorisés dans les espaces définis à l'article L. 122-10 : / 1° Les constructions nécessaires aux activités agricoles, pastorales et forestières ; / (…). ».
3. Les dispositions précitées des articles L. 122-10 et L. 122-11 du code de l’urbanisme sont celles applicables dans la présente affaire dès lors que la demande de permis de construire déposée le 23 mai 2023 par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet ne porte pas sur la réalisation d’une installation agrivoltaïque au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, créé par l’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, lequel n’était pas d’application immédiate en l’absence de décret déterminant ses modalités d’application, qui n’est intervenu que le 8 avril 2024 et a précisé qu’il ne s’appliquait qu’aux installations dont la demande de permis de construire était déposée à compter d’un mois après la date de sa publication, soit le 9 mai 2024.
4. Il ressort des pièces du dossier que le projet porté par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet consiste à implanter 147 790 modules photovoltaïques, d’une puissance estimée à 9,6 mega watt-crêtes, sur une emprise clôturée de 18,8 hectares située sur des parcelles exploitées par deux agriculteurs, et à installer trois postes de transformation, un poste de livraison et une citerne de 120 m3. Sont également prévus des clôtures ovines, des abreuvoirs mobiles et des portes à ovins. Il ressort en outre du dossier de demande de permis de construire que les espaces concernés par le projet garderont leur vocation agricole et seront laissés à la pâture régulière à destination du cheptel ovin.
5. D’une part, la société pétitionnaire, qui n’exerce aucune activité agricole, a été créée en avril 2023 pour assurer le développement, la construction et l’exploitation des ombrières photovoltaïques du projet litigieux et est assistée, pour la maîtrise d’ouvrage, par une société spécialisée dans les activités de développeur, investisseur, constructeur, opérateur et producteur indépendant d’électricité.
6. D’autre part, le projet se situe sur des parcelles déclarées en prairie permanente accueillant des ovins et des bovins. Il ressort de l’étude préalable agricole que sont prévues, dans sa conception, des adaptations pour le passage des engins agricoles, avec la réalisation de zones de retournement assez larges entre les tables photovoltaïques et la clôture et un espacement entre ces tables d’une largeur minimale de quatre mètres pour permettre le passage d’engins mécaniques spécifiques, ainsi qu’une installation fixe assurant une couverture constante des sols et des animaux. L’espacement des tables a également été déterminé de façon à permettre le pâturage des ovins sans accentuer l’humidité sous les panneaux et les structures ont été rehaussées par rapport aux structures fixes traditionnelles pour ne pas entraver le passage des bêtes. Ainsi, le projet porté par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet a été adapté pour ne pas empêcher le maintien d’une activité agricole sur le tènement. Si la pétitionnaire soutient que son projet est nécessaire à l’exploitation agricole en tant qu’il prévoit une clôture de deux mètres de hauteur de nature à protéger du loup, présent sur le plateau du Coiron, les ovins devant paître sur la prairie sur laquelle il sera implanté, la protection du cheptel peut être assurée indépendamment de l’installation des ombrières photovoltaïques. Enfin, s’il ressort de différentes études scientifiques auxquelles la pétitionnaire pouvait se référer, contrairement à ce qu’a estimé la préfète de l’Ardèche, que, de manière générale, son projet assure un ombrage diffus tout en laissant passer la lumière nécessaire au fourrage et que la couverture photovoltaïque crée un microclimat qui réduit l’évapotranspiration lors des vagues de chaleur, contribuant ainsi au bien-être animal dont le stress physique et thermique est ainsi limité, et induit l’optimisation agronomique du sol et l’augmentation de la mise à l’herbe du troupeau, ces seuls éléments, d’autant que les ombrières ne permettront plus la présence des bovins sur le site, ne peuvent suffire à caractériser l’existence d’un lien de nécessité entre le projet et l’exploitation agricole existante au sens des dispositions de l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme. Il s’ensuit que le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation est fondé à soutenir que c’est à tort que, pour annuler l’arrêté litigieux, le tribunal a retenu que le projet porté par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet devait être regardé comme une construction nécessaire à l’activité agricole, au sens de ces dispositions.
7. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner l’autre moyen soulevé par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet.
8. Aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition (…). ».
9. L’arrêté litigieux, qui vise le code de l’urbanisme et les avis émis par l’autorité environnementale, la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers de l’Ardèche, le maire de Freyssenet et le directeur départemental des territoires de l’Ardèche, explique le cadre juridique applicable à la demande de permis de construire déposée par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet et présentée comme un parc agrivoltaïque et indique que celle-ci doit être examinée au regard des dispositions des articles L. 122-10 et L. 122-11 du code de l'urbanisme, et non de celles de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, issues de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023, au motif qu’elles ne sont pas applicables en l’absence de décret d’application. Par ailleurs il expose, au titre de l’appréciation des conditions exigées par ces dispositions du code de l’urbanisme, les différents arguments de fait pour lesquels la préfète de l’Ardèche a estimé que la nécessité du projet pour l’activité agricole exercée dans le secteur concerné n’était pas démontrée. Il expose ainsi, avec suffisamment de précisions, les raisons de droit et de fait permettant à la société pétitionnaire de comprendre les motifs pour lesquels la préfète a rejeté sa demande de permis de construire.
10. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, qui doit être annulé, le tribunal administratif de Lyon a annulé l’arrêté du 18 octobre 2023.
11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 2311036 du tribunal administratif de Lyon du 19 septembre 2024 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet devant le tribunal administratif de Lyon et ses conclusions présentées en appel au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la société Parc agrivoltaïque de Freyssenet.
Copie en sera adressée au préfet de l’Ardèche et à la commune de Freyssenet.
Délibéré après l’audience du 18 novembre 2025 à laquelle siégeaient :
Mme Michel, présidente de chambre,
Mme Mauclair, présidente-assesseure,
Mme Letellier, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2025.
La rapporteure,
A.-G. Mauclair
La présidente,
C. Michel
La greffière,
F. Prouteau
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,