Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
M. C... E... a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler la décision du 6 juillet 2023 par laquelle le maire de Villevocance a retiré la décision tacite intervenue le 7 mai 2023 de non-opposition à déclaration préalable en vue de la division en deux lots à bâtir d’un terrain situé ....
Par un jugement n° 2307615 du 13 février 2025, le tribunal a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 14 avril 2025 et le 22 septembre 2025, M. E..., représenté par Me Soy, demande à la cour :
1°) d’annuler le jugement du 13 février 2025 ;
2°) d’annuler la décision du 6 juillet 2023 ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat et de la commune de Villevocance la somme de 2 400 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
– la procédure contradictoire préalable, prévue à l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration, a été menée irrégulièrement en ce que l’avis défavorable émis par le préfet le 5 mai 2023, sur le fondement de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme, n’était pas joint au courrier du 9 juin 2023 par lequel le maire l’a informé de ce qu’il envisageait de retirer la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable ; il a ainsi été privé d’une garantie ; ce moyen ne peut être considéré comme étant inopérant, cette procédure constituant une garantie essentielle pour l’administré ;
– l’avis du préfet de l’Ardèche est irrégulier en ce qu’il est entaché d’incompétence et a été rendu par un agent non identifiable et par un simple courrier électronique ;
– il est également entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ; le maire ne pouvait ainsi se fonder sur cet avis irrégulier pour retirer la décision tacite de non-opposition et il a commis la même erreur manifeste d’appréciation en reprenant l’avis du préfet dans sa décision et en retenant, sans le développer, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme.
Par des mémoires enregistrés les 20 et 29 septembre 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
– le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure contradictoire préalable est inopérant ;
– les autres moyens soulevés par M. E... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
– le code des relations entre le public et l’administration ;
– le code de l’urbanisme ;
– le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme Mauclair, présidente-assesseure,
– les conclusions de Mme Burnichon, rapporteure publique,
– et les observations de Me Soy, représentant M. E..., et de Me Callot, représentant la commune de Villevocance.
1. Par décision du 6 juillet 2023, le maire de Villevocance a retiré la décision tacite, née le 7 mai 2023, de non-opposition à déclaration préalable dont bénéficiait M. E... en vue de la division en deux lots à bâtir d’un terrain cadastré section ... situé ..., le préfet de l’Ardèche ayant émis un avis défavorable au projet le 5 mai 2023. M. E... relève appel du jugement du 13 février 2025 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision du 6 juillet 2023.
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme : « Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / (…). ».
3. D’une part, si, lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision. D’autre part, lorsque la demande qui a fait l’objet d’un refus d’accord a donné lieu à une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou à un permis de construire, d'aménager ou de démolir tacites, l’autorité compétente pour statuer sur cette demande est tenue, dans le délai de trois mois prévu à l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, de retirer la décision de non opposition ou d’autorisation tacite intervenue en méconnaissance de ce refus.
4. En l’espèce, l’instruction de la déclaration préalable de division déposée par M. E..., le 7 avril 2023, était soumise à l’exigence de l’avis conforme du préfet, la commune de Villevocance, dont le plan d’occupation des sols était devenu caduc, n’étant pas couverte par un document d’urbanisme à la date à laquelle la décision tacite est intervenue. Le préfet de l’Ardèche a émis, le 5 mai 2023, un avis défavorable, au motif que « le terrain se situe sur une parcelle agricole vierge de toute construction, dans un secteur naturel ou agricole où l'urbanisation est dispersée et séparé des premières constructions par différentes voiries » et que « la commune est soumise à la loi montagne qui dispose à l'article L.122-5 du code de l'urbanisme que "l'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants (…)" et que ce projet est donc contraire à cette disposition ».
5. D’une part, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation a produit l’arrêté du 16 novembre 2021, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de l’Ardèche le 17 novembre 2021, par lequel le préfet de l’Ardèche a délégué sa signature à M. F... D..., directeur départemental des territoires de l’Ardèche, à l’effet de signer les avis rendus en application des dispositions de l’article L. 422-5 du code de l'urbanisme, ainsi qu’un arrêté du 28 avril 2023, régulièrement publié le même jour au même recueil, par lequel M. D... a subdélégué sa signature à M. A... B..., signataire de l’avis du 5 mai 2023, adjoint à la cheffe de la délégation territoriale Nord Ardèche de la direction départementale des territoires de l’Ardèche, dont les prénom, nom et qualité sont parfaitement identifiables. Par ailleurs, aucune disposition législative ou règlementaire n’impose que le préfet, saisi sur le fondement des dispositions de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme, rende son avis selon des formes ou formalités particulières. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de l’avis conforme du préfet de l’Ardèche du 5 mai 2023 doit être écarté dans toutes ses branches.
6. D’autre part, aux termes de l’article L. 122-5 du code de l'urbanisme : « L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. ». Aux termes de l’article L. 122-5-1 du même code : « Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques locales de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence de voies et réseaux ».
7. Il résulte de ces dispositions que l’urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d’urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les « groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants » et qu’est ainsi possible l’édification de constructions nouvelles en continuité d’un groupe de constructions traditionnelles ou d’un groupe d’habitations qui, ne s’inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L’existence d’un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l’existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble.
8. Il ressort des pièces du dossier, notamment du plan cadastral et des photographies aériennes versées au débat, que le terrain d’assiette du projet, d’une superficie de 2 545 m², qui est éloigné d’environ un kilomètre du centre-bourg de Villevocance et à l’état de prairie, ne jouxte, au Nord, qu’une seule parcelle bâtie. Elle borde, à l’Ouest, une parcelle d’une superficie de 4 740 m² appartenant à M. E... et également à l’état naturel, sur laquelle une demande de permis d’aménager a fait l’objet d’une décision de sursis à statuer. Elle est par ailleurs séparée des autres compartiments situés à l’Est et au Sud qui supportent des constructions, par deux voies, dont le chemin de la Plaine, qui constituent des ruptures d’urbanisation,. Dans ces circonstances, bien qu’il soit desservi par une voie et par les réseaux, le terrain d’assiette du projet ne peut être considéré comme se trouvant en continuité d’un bourg, village, hameau ou groupe de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, au sens des dispositions de l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme. Le moyen tiré de l’illégalité, par voie d’exception, de l’avis conforme défavorable du préfet fondé sur ce motif, suivi par le maire de Villevocance, ne peut, dès lors, qu’être écarté.
9. En second lieu, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. (…). ».
10. Il résulte de ce qui précède que, conformément aux dispositions précitées des articles L. 422-5 et L. 424-5 du code de l'urbanisme, le maire de Villevocance, qui demeurait compétent pour se prononcer sur les déclarations préalables, conformément à l’article L. 422-1 du même code, se trouvait en situation de compétence liée pour statuer sur la demande d’autorisation de M. E.... Dès lors qu’une décision tacite de non-opposition était née à la date à laquelle le préfet de l’Ardèche a légalement émis son avis conforme, le maire, qui a statué dans le délai de trois mois imparti par l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, était tenu de retirer la décision de non-opposition tacitement accordé à M. E.... Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ne peut qu’être écarté comme inopérant.
11. Il résulte de ce qui précède que M. E... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande. Par suite, sa requête doit être rejetée, en toutes ses conclusions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. E... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... E..., à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commune de Villevocance.
Copie sera adressée au préfet de l’Ardèche.
Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025 à laquelle siégeaient :
Mme Michel, présidente de chambre,
Mme Mauclair, présidente-assesseure,
Mme Letellier, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2025.
La rapporteure,
A.-G. Mauclair
La présidente,
C. Michel
La greffière,
F. Prouteau
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,