Cour administrative d'appel de Paris — Décision N° CAA75-20PA02432

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le Groupement d'intérêt économique Transport en Commun de Nouméa (GIE TCN) et ses membres ont demandé au Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie :

1°) d'annuler la décision du 14 mars 2019, par laquelle le Syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa (SMTU) a rejeté la demande indemnitaire préalable du

15 janvier 2019 ;

2°) de condamner le SMTU à verser au GIE la somme totale de 577 722 229 francs CFP, et à ses membres la somme totale de 1 864 793 392 francs CFP, avec intérêts au taux légal, au titre de sa responsabilité contractuelle, ou, subsidiairement, au titre de sa responsabilité extracontractuelle sans faute, ou, plus subsidiairement encore, au titre de sa responsabilité pour faute.

Par un jugement n° 1900227 du 25 juin 2020, le Tribunal administratif de

Nouvelle-Calédonie a rejeté leur demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 25 août 2020, le Groupement d'intérêt économique Transport en Commun de Nouméa (GIE TCN) et ses membres, représentés par Me Hourcabie, demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie du

25 juin 2020 ;

2°) d'annuler la décision du 14 mars 2019, par laquelle le SMTU a rejeté la demande indemnitaire préalable du 15 janvier 2019 ;

3°) de condamner le SMTU à verser au GIE la somme totale de 577 722 229 francs CFP, et à ses membres la somme totale de 1 864 793 392 francs CFP, avec intérêts au taux légal, au titre de sa responsabilité contractuelle, ou, subsidiairement, au titre de sa responsabilité extracontractuelle sans faute, ou, plus subsidiairement encore, au titre de sa responsabilité pour faute ;

4°) de mettre à la charge du SMTU une somme de 5 000 000 francs CFP sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement du tribunal administratif a été rendu à la suite d'une audience tenue en méconnaissance du droit à un procès équitable, des droits de la défense et des stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, à laquelle son conseil a été empêché d'assister, et que le président de la formation de jugement a refusé de reporter ou d'organiser selon les modalités prévues à l'article 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020 ;

- il est insuffisamment motivé au regard de l'article L. 9 du code de justice administrative en ce qu'il rejette les conclusions des sociétés membres du GIE ;

- c'est à tort qu'il a rejeté ces dernières conclusions comme irrecevables en se fondant sur l'absence de mandat exprès donné par les sociétés membres du GIE au président du GIE pour présenter la demande préalable du 15 janvier 2019, et sur l'absence de liaison du contentieux à leur égard ;

- c'est à tort qu'il a rejeté les conclusions tendant à l'annulation de la décision du

14 mars 2019 comme irrecevables ;

- ils sont fondés à rechercher la responsabilité contractuelle du SMTU sur le fondement des stipulations indemnitaires de l'article 30-1 du contrat d'exploitation du 15 décembre 2009, qui ne sont pas affectées par l'inapplicabilité du droit de priorité également prévu à cet article, à raison de la remise en cause de la valeur patrimoniale attachée aux autorisations d'exploitation ; la circonstance qu'ils se sont vu attribuer le nouveau contrat de délégation de service public au terme d'une procédure de publicité et de mise en concurrence, est indifférente ;

- à titre subsidiaire, la remise en cause de la valeur patrimoniale et des droits attachés aux autorisations d'exploitation dont ils étaient titulaires, leur a causé un préjudice anormal et spécial dont ils sont fondés à demander à être indemnisés, même en l'absence de faute du SMTU, en vertu du principe d'égalité devant les charges publiques ;

- à titre subsidiaire, les droits patrimoniaux attachés aux autorisations d'exploitation, qui leur avaient été accordés par la délibération n° 540 du congrès du territoire du 25 janvier 1995 et par les contrats du 24 novembre 1999 et du 15 décembre 2009, constituent des biens protégés en vertu du 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; ces droits patrimoniaux ont été remis en cause à compter du 1er janvier 2019, date à laquelle l'exploitation de services de transport n'a plus été conditionnée par la possession d'une autorisation ; le GIE et ses membres pouvaient à tout le moins nourrir une espérance légitime de demeurer titulaires de ces droits patrimoniaux et d'être indemnisés en cas de remise en cause de ces droits ; cette espérance légitime devait être regardée comme un bien ; le refus du SMTU de les indemniser méconnaît le 1er protocole additionnel ;

- à titre très subsidiaire, l'inclusion par la commune, dont le SMTU a repris les engagements sans les dénoncer, dans le contrat du 15 décembre 2009, des stipulations des articles 3-1-1, 3-1-2 et 30-1, puis le maintien de ces mêmes stipulations après la substitution du SMTU à la commune de Nouméa et le comportement du SMTU après cette substitution, les ont induits en erreur sur la portée des droits attachés à leurs autorisations d'exploiter, et ont constitué des fautes ; ils sont fondés à demander à être indemnisés des préjudices que ces fautes leur ont causés.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 29 décembre 2020 et le

17 novembre 2021, le SMTU, représenté par Me Royanez, conclut au rejet de la requête, et à ce qu'une somme de 3 700 000 francs CFP soit mise à la charge solidaire du GIE TCN et de ses membres sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions présentées par le GIE TCN et ses membres sur un fondement extracontractuel sans faute, sont irrecevables ;

- les moyens qu'ils soulèvent, ne sont pas fondés.

Par deux mémoires en réplique, enregistrés le 19 octobre et le 17 décembre 2021, le GIE TCN et ses membres concluent aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens.

Par une ordonnance du 17 novembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au

17 décembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son protocole additionnel n° 1 ;

- la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 ;

- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, notamment son article 11 ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;

- l'ordonnance n° 2020-558 du 13 mai 2020 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la délibération n° 234 de l'assemblée territoriale de la Nouvelle-Calédonie des

30 juin et 1er juillet 1965 portant règlementation des services de transport en commun ;

- la délibération n° 540 du congrès du territoire de la Nouvelle-Calédonie du

25 janvier 1995 portant règlementation des transports routiers de personnes sur le Territoire ;

- l'arrêté HC/DAIRCL n° 51 du haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie du 30 août 2010 portant création du Syndicat mixte des transports urbains du

Grand Nouméa (SMTU) ;

- la délibération n° 2010/1320 du conseil municipal de Nouméa du 28 décembre 2010 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Naudin, rapporteure publique,

-les observations de Me Hourcabie pour le GIE TCN et ses membres,

- et les observations de Me Pautonnier substituant Me Royanez pour le SMTU.

Une note en délibéré présentée pour le GIE TCN a été enregistrée le 9 décembre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Par un contrat conclu le 15 décembre 2009, la commune de Nouméa a confié au Groupement d'intérêt économique Transport en Commun de Nouméa (GIE TCN) l'exclusivité de la gestion et de l'exploitation des services de transports publics urbains de voyageurs dans les limites de la commune de Nouméa. Par une délibération du conseil municipal n°2010/1320 du

28 décembre 2010, le syndicat mixte des transports urbains du Grand Nouméa (SMTU) a été substitué à la commune de Nouméa en qualité d'autorité organisatrice pour l'application de ce contrat. L'application de ce même contrat, dont le terme était initialement fixé au

31 décembre 2017, a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2018 par un avenant n° 5 conclu le

2 mai 2017. Son article 30-1 stipulait qu'à l'échéance du contrat, l'autorité organisatrice s'engageait à proposer en priorité au GIE TCN de poursuivre la gestion et l'exploitation du réseau de transport urbain, et prévoyait un dispositif de rachat des autorisations d'exploitation existantes et d'indemnisation des entreprises exploitantes par le repreneur ou, à défaut, par l'autorité organisatrice, pour le cas où le GIE ne serait pas retenu pour assurer la poursuite du service. Un nouveau contrat de délégation de service public a toutefois été conclu entre le SMTU et le GIE TCN au terme d'une procédure de publicité et de mise en concurrence suivie conformément aux dispositions des articles L. 1411-1 à L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales rendues applicables par l'article 158 de la loi organique n° 99-209 du

19 mars 1999, et est entré en application le 1er janvier 2019. Par un courrier du 15 janvier 2019, le président du GIE TCN a demandé au SMTU d'appliquer le dispositif prévu à l'article 30-1 du contrat du 15 décembre 2009. Cette demande a été rejetée par une décision du président du SMTU du 14 mars 2019.

2. Par un jugement du 25 juin 2020, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté la demande du GIE TCN et de ses membres tendant à l'annulation de la décision du président du SMTU du 14 mars 2019, et à ce que le SMTU soit condamné à verser au GIE la somme totale de 577 722 229 francs CFP, et à ses membres la somme totale de

1 864 793 392 francs CFP. Le GIE TCN et ses membres font appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. En premier lieu, les dispositions des premier à sixième alinéas de l'article 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020, dans leur rédaction issue de l'ordonnance du 13 mai 2020, avaient pour objet, pour la période allant du 12 mars 2020 à la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire déclaré par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020, de permettre au président de la formation de jugement d'une juridiction relevant de l'ordre administratif de recourir pour la tenue des audiences à des moyens de télécommunication audiovisuelle permettant de certifier l'identité des personnes et d'assurer la qualité et la confidentialité des échanges, voire, en cas d'impossibilité technique ou matérielle d'user de tels moyens, à d'autres moyens de communication électronique, y compris téléphonique, dès lors qu'ils présentaient les mêmes garanties. Il appartenait au président de la formation de jugement de ne recourir à ces moyens dérogatoires de communication que pour autant que certaines parties ou leurs conseils ou encore certains membres de la formation de jugement ou le rapporteur public soient dans l'incapacité, pour des motifs liés à la crise sanitaire, d'être physiquement présents dans la salle d'audience et que la nature et les enjeux de l'affaire n'y fassent pas obstacle. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le recours à ces modalités dérogatoires n'était qu'une faculté qui n'avait pas à être utilisée systématiquement.

4. Si les requérants font valoir que leur conseil a été empêché, par les mesures de " confinement " alors applicables, d'assister à l'audience que le président de la formation de jugement a refusé de reporter ou d'organiser selon les modalités dérogatoires prévues par les dispositions de l'article 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020, ils ne contestent pas que le président du GIE TCN a pu se rendre à cette audience et y présenter ses observations, et que leur avocat a pu présenter une note en délibéré par la suite. Ils ne sauraient utilement faire état d'une " asymétrie " entre leur situation et celle du SMTU, représenté à cette même audience par son avocat. Ils ne sont donc pas fondés à soutenir que le jugement attaqué aurait été rendu en violation des droits de la défense, du droit à un procès équitable et des stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

5. En deuxième lieu, rien ne s'oppose, en principe, sauf texte spécial en disposant autrement, à ce que le mandat donné à une personne pour présenter une demande préalable, ne soit pas écrit. Dans le cas où le mandat serait seulement verbal, si son existence ne peut être présumée à raison des seuls termes de cette demande, il appartient au juge administratif d'apprécier, au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, si elle peut être regardée comme ayant été présentée par une personne qui avait qualité pour ce faire au nom du demandeur.

6. Pour rejeter comme irrecevables les conclusions présentées par les sociétés membres du GIE TCN en leur nom individuel, le contentieux n'étant pas lié à leur égard, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a estimé que le courrier, adressé par le président de ce GIE le 15 janvier 2019 au président du SMTU, ne pouvait être regardé, en l'absence d'un mandat exprès émanant de chacune de ces sociétés, comme une demande préalable régulièrement formée par elles, et que les attestations produites par ces sociétés, établies postérieurement à ce courrier, ne pouvaient être regardées comme un tel mandat. En s'abstenant d'examiner si les diverses autres circonstances, dont les sociétés membres du GIE faisaient état, permettaient de regarder le GIE comme une personne habilitée à présenter une demande préalable en leur nom, le tribunal administratif a insuffisamment motivé son jugement.

7. En troisième lieu, la décision prise le 14 mars 2019 par le SMTU sur la demande préalable a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande présentée par le GIE qui, en demandant au tribunal administratif d'annuler cette décision et de condamner le SMTU à verser les sommes rappelées au point 2, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Si, au regard de l'objet d'une telle demande, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige, les conclusions tendant à l'annulation de cette décision ne sont pas pour autant irrecevables.

8. Il y a lieu de se prononcer par la voie de l'évocation sur les conclusions de la demande du GIE TCN et de ses membres tendant à l'annulation de la décision du SMTU du

14 mars 2019, et sur les conclusions indemnitaires des sociétés membres du GIE TCN, et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur les conclusions indemnitaires présentées par le GIE.

Sur les conclusions indemnitaires du GIE TCN :

9. D'une part, aux termes de l'article 8 de la délibération n° 540 du congrès du territoire de la Nouvelle-Calédonie du 25 janvier 1995, visée ci-dessus : " Les entreprises qui exercent une activité de transport public routier doivent être inscrites à un registre tenu par les services territoriaux compétents en matière de transport ". Aux termes de l'article 16 de la même délibération : " Les entreprises ou les régies qui, à la date de publication de la présente délibération, exploitent des services de transports publics routiers de personnes conformément aux dispositions règlementaires antérieurement en vigueur sont inscrites de droit au registre mentionné à l'article 8 ". Aux termes de l'article 20 de cette délibération, le transport public régulier de personnes est assuré " soit en régie, soit par une ou plusieurs entreprises ayant passé à cet effet une convention à durée déterminée ". L'article 41 de cette même délibération prévoit que, dans un délai de quatre ans à compter de son entrée en vigueur, " tous les transports publics routiers de personnes qui ne sont pas exploités directement par l'autorité organisatrice compétente doivent faire l'objet d'une convention. / Si, à l'expiration de ce délai, la convention n'est pas intervenue du fait de l'autorité organisatrice, l'autorisation d'exploiter antérieurement accordée vaut convention jusqu'à la date de signature d'une convention dans un délai maximum de dix ans. / Deux mois après mise en demeure, durant ce délai de 4 ans, si la convention n'est pas intervenue du fait du transporteur, l'autorisation d'exploiter antérieurement accordée est abrogée ". Son article 42 prévoit une indemnisation par l'autorité organisatrice en compensation du dommage éventuellement subi par les entreprises exploitantes, dans le cas où l'autorité organisatrice décide, dans le même délai de quatre ans, de supprimer ou de modifier de manière substantielle la consistance d'un service, ou de le confier à un autre exploitant, sans proposer des services sensiblement équivalents à l'entreprise antérieurement exploitante. Enfin, son article 43 abroge, " sauf en ce qui concerne les dispositions techniques relatives aux véhicules ", la délibération n° 234 de l'assemblée territoriale de la Nouvelle-Calédonie des 30 juin et 1er juillet 1965, visée ci-dessus, instituant une autorisation d'exploiter pour les entrepreneurs de transports publics en commun.

10. D'autre part, aux termes de la première partie de l'article 30-1 du contrat du 15 décembre 2009, " Expiration normale du contrat et poursuite d'activité " : " L'Autorité Organisatrice s'engage à la fin du présent contrat par l'expiration du temps fixé pour sa durée à l'article 29, à proposer en priorité à l'Exploitant, d'assurer la poursuite de la gestion et de l'exploitation du réseau de transport urbain de Nouméa, selon les modalités à définir. () A défaut d'accord des parties sur le projet de contrat, () il appartiendra à l'Autorité Organisatrice de rechercher un nouvel exploitant dans le respect des procédures en vigueur, et l'Autorité Organisatrice sera subrogée à l'Exploitant dans tous ses droits et obligations relatifs à la gestion et à l'exploitation du réseau de transport urbain de Nouméa au terme du présent contrat ". Aux termes de la deuxième partie de l'article 30-1, " Expiration normale du contrat et absence de poursuite d'activité " : " Si à l'expiration normale du contrat, l'Exploitant n'assure pas la poursuite de la gestion et de l'exploitation du réseau de transport urbain de Nouméa, l'Autorité Organisatrice se porte-fort du fait que l'éventuel repreneur du réseau de transport s'engage à racheter l'ensemble des autorisations d'exploitation existantes au jour précédent le terme du contrat. Ce rachat s'effectuera à la valeur de référence revalorisée. () En cas de refus de la part du nouveau repreneur de ratifier la promesse de porte-fort, ou en cas d'absence de repreneur, ou en cas de reprise directe de la gestion et de l'exploitation du service par l'Autorité Organisatrice, celle-ci sera tenue au rachat des autorisations des transporteurs qui ne seraient pas reprises dans l'activité de transport urbain et ce dans les conditions ci-dessus mentionnées. De plus, l'éventuel repreneur devra indemniser l'Exploitant, et ses membres non repris, de l'ensemble des actifs attachés à l'exploitation du service à leur valeur économique. A défaut d'accord entre les parties, cette valeur sera déterminée à dire d'experts ".

11. En premier lieu, compte tenu de l'abrogation de la délibération de l'assemblée territoriale de la Nouvelle-Calédonie des 30 juin et 1er juillet 1965, instituant une autorisation d'exploiter pour les entrepreneurs de transports publics en commun, par la délibération du congrès du territoire de la Nouvelle-Calédonie du 25 janvier 1995, le GIE n'est, en tout état de cause, pas fondé à rechercher la responsabilité contractuelle du SMTU sur le fondement des stipulations citées ci-dessus de la deuxième partie de l'article 30-1 du contrat d'exploitation du 15 décembre 2009, prévoyant, en l'absence de poursuite d'activité, le rachat " des autorisations d'exploitation existantes au jour précédent le terme du contrat ", soit le 31 décembre 2018, en raison du non-respect du droit de priorité prévu à la première partie du même article, à l'occasion de la conclusion du nouveau contrat de délégation de service public entré en application le

1er janvier 2019.

12. En deuxième lieu, le GIE soutient qu'en faisant mention à l'article 3-1-1 du contrat du 15 décembre 2009, d'" un droit d'exploitation associé à une valeur marchande aux autorisations d'exploitation ", et des " entreprises de transport titulaires de ces autorisations d'exploitation ", et à l'article 3-1-2 d'une valeur de référence des autorisations d'exploitation, en prévoyant leur rachat dans la deuxième partie de l'article 30-1, et en laissant, par leur comportement ultérieur, ces entreprises croire à la pérennité de leurs droits, la commune, puis le SMTU, qui a repris ses engagements sans les dénoncer, auraient commis une faute de nature à engager leur responsabilité extracontractuelle. Le GIE ne peut toutefois, compte tenu de la délibération du congrès du Territoire de la Nouvelle-Calédonie du 25 janvier 1995, notamment ses articles 41 et 42, et de la signature d'un nouveau contrat, faire état d'aucun préjudice indemnisable.

13. En troisième lieu, pour le même motif, le GIE n'est pas fondé à soutenir que le non-respect du droit de priorité, prévu à la première partie de l'article 30-1 du contrat d'exploitation du 15 décembre 2009, lors de la conclusion du nouveau contrat, lui aurait causé un préjudice grave et spécial tenant à la remise en cause des droits attachés aux autorisations d'exploitation dont ses membres étaient titulaires, et de leur valeur patrimoniale, dont il pourrait obtenir réparation sur le fondement du principe d'égalité devant les charges publiques. Il n'est pas davantage fondé, pour le même motif, à se prévaloir d'une espérance légitime de demeurer titulaire de ces droits et d'être indemnisé à raison de leur remise en cause.

14. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par le SMTU, le GIE TCN n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie a rejeté ses conclusions indemnitaires.

Sur les conclusions du GIE TCN et de ses membres tendant à l'annulation de la décision du SMTU du 14 mars 2019, et sur les conclusions indemnitaires des sociétés membres du GIE TCN :

15. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 11 à 13 ci-dessus, les conclusions du GIE TCN tendant à l'annulation de la décision du SMTU du 14 mars 2019 ne peuvent qu'être rejetées. Les conclusions des sociétés membres du GIE TCN doivent, sans qu'il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, être rejetées pour les mêmes motifs.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du SMTU, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que le GIE TCN et ses membres demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à leur charge le versement au SMTU d'une somme globale de 180 000 francs CFP, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1900227 du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie du

25 juin 2020 est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de la demande du GIE TCN et de ses membres tendant à l'annulation de la décision du SMTU du 14 mars 2019, et le surplus des conclusions des sociétés membres du GIE TCN.

Article 2 : Les conclusions de la demande présentée devant le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie, mentionnées à l'article 1er, et le surplus des conclusions de la requête sont rejetés.

Article 3 : Le GIE TCN et ses membres verseront au SMTU une somme globale de

180 000 francs CFP sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au Groupement d'intérêt économique Transport en Commun de Nouméa, premier dénommé pour l'ensemble des requérants, et au

Syndicat Mixte des Transports Urbains du Grand Nouméa.

Copie en sera adressée au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie et au ministre délégué auprès du ministre de l'intérieur et des outre-mer chargé des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Célérier, président de chambre,

- M. Niollet, président-assesseur,

- Mme Labetoulle, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 décembre 2022.

Le rapporteur,

J-C. ALe président,

T. CELERIER

La greffière,

K. PETIT

La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.