Cour administrative d'appel de Paris — Décision N° CAA75-21PA01649

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler l'arrêté du 24 janvier 2018 par lequel la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a prononcé, à titre disciplinaire, sa révocation du corps des praticiens hospitaliers, d'enjoindre au Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière de prononcer sa réintégration au sein du corps des praticiens hospitaliers et de dire que la responsabilité du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière est engagée du fait de l'illégalité de l'arrêté de sa directrice générale du 24 janvier 2018.

Par un jugement n° 1802304 du 28 janvier 2021, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 29 mars 2021, le 18 février 2022 et le 17 mars 2022, M. B, représenté par Me Lacoeuilhe, demande à la Cour :

1°) de réformer le jugement n° 1802304 du 28 janvier 2021 du tribunal administratif de Melun ;

2°) d'annuler la décision de révocation du 24 janvier 2018 ;

3°) d'enjoindre au Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière de le réintégrer au sein du corps des praticiens hospitaliers ;

4°) de dire que la responsabilité du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière est engagée et de prendre acte de ce qu'il réserve son mémoire sur le montant du préjudice qui en résulte ;

5°) de mettre à la charge du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté en cause est entaché d'un vice de procédure dès lors qu'est méconnu le principe général de prescription des actions disciplinaires, tous les faits reprochés antérieurs au 24 avril 2014 étant prescrits ;

- l'arrêté en litige a été pris à l'issue d'une procédure menée en méconnaissance des stipulations de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne des droits de l'homme et du principe d'impartialité découlant de ces stipulations, eu égard à la durée de la mesure de suspension prononcée à titre conservatoire de plus d'un an, au caractère à charge du rapport de l'agence régionale de santé Ile-de-France, aux termes de la lettre d'engagement de la procédure disciplinaire et au rapport de l'inspection générale des affaires sociales, ces rapports ayant influencé le sens de la décision attaquée ;

- la mesure de suspension prononcée, à titre conservatoire, le 5 janvier 2016 méconnaît le principe général du droit imposant une durée limitée à celle-ci qui ne saurait excéder la durée maximale de la suspension susceptible d'être prononcée par la directrice du Centre national de gestion ;

- le conseil de discipline a rendu son avis plus de huit mois après avoir été saisi, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 6152-316 du code de santé publique ;

- l'arrêté ne pouvait pas se fonder sur des faits antérieurs au 24 avril 2014, lesquels sont prescrits ;

- la matérialité des faits est contestable ;

- l'autorité administrative a entaché sa décision d'une erreur dans la qualification juridique des faits qui reflètent un contexte social complexe ;

- à titre subsidiaire, eu égard à l'absence d'atteinte à l'honneur de la profession, à l'image du service public, de risque de récidive et à sa pratique professionnelle, la sanction est disproportionnée ;

- la décision en cause est entachée d'un détournement de pouvoir ;

- l'arrêté contesté étant illégal, la responsabilité du Centre national de gestion est engagée de plein droit à son encontre.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 mars 2022, le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions tendant à ce que la Cour dise que la responsabilité du Centre national de gestion est engagée sont irrecevables ;

- aucun des moyens soulevés par M. B n'est fondé.

Par des mémoires enregistrés les 26 septembre 2021 et 25 mars 2022, le centre hospitalier Léon Binet de Provins, représenté par le cabinet Earth avocats, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par M. B n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de santé publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E,

- les conclusions de Mme Lescaut, rapporteure publique,

- et les observations de Me Fuchs-Drapier, substituant Me Lacoeuilhe, pour M. B, et de Me Menard, pour le centre hospitalier Léon Binet et le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, cardiologue, a été nommé en qualité de praticien hospitalier, médecin des hôpitaux à compter du 1er juillet 1998, au centre hospitalier Léon Binet de Provins, où il a exercé ses fonctions au sein du service de cardiologie. Par décision du 5 janvier 2016, le directeur du centre hospitalier Léon Binet a prononcé à son encontre, à titre conservatoire, une mesure de suspension de ses fonctions. Par une décision du 24 janvier 2018, la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a prononcé à son encontre, à titre disciplinaire, la sanction de la révocation. M. B relève appel du jugement du 28 janvier 2021 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant, d'une part, à l'annulation de l'arrêté du 24 janvier 2018 et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint au Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière de prononcer sa réintégration au sein du corps des praticiens hospitaliers.

Sur la recevabilité des conclusions du centre hospitalier Léon Binet :

2. A la suite de la communication, par le greffe de la Cour, de la requête de M. B, au centre hospitalier Léon Binet, ce dernier a, par des mémoires enregistrés le 26 septembre 2021 et le 25 mars 2022, conclu au rejet de la requête et demandé le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Alors même que la décision attaquée a été prise par la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, le centre hospitalier, au sein duquel, en cas d'annulation de cette décision, M. B pourrait, le cas échéant, être réintégré, a intérêt à défendre dans la présente instance et a, dès lors, la qualité de partie. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de recevabilité de ses mémoires en défense et des conclusions qu'il y formule, opposée par M. B, doit être écartée.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

3. Pour prononcer la mesure de révocation à l'encontre de M. B, la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière s'est fondée sur le fait que, le 28 décembre 2015, une altercation s'est produite entre M. B et la fille d'un patient, au cours de laquelle M. B a fait preuve de violence physique et verbale à l'encontre de cette dernière. Eu égard à la nature et à la gravité des faits en cause, et alors que le comportement de l'intéressé avait déjà fait l'objet de plusieurs signalements entre 2009 et 2016, émanant tant de patients et leur famille que de membres du personnel hospitalier, la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a considéré que ces faits constituaient des manquements d'une particulière gravité aux obligations statutaires incombant à tout praticien hospitalier ainsi qu'aux devoirs déontologiques, la qualité de président de la commission médicale d'établissement de M. B étant, selon elle, une circonstance aggravante.

En ce qui concerne la légalité externe :

4. En premier lieu, si M. B invoque la prescription de l'action disciplinaire engagée à son encontre en tant qu'elle concerne les griefs antérieurs au 24 avril 2014, ce moyen, qui met en cause le bien-fondé même de la mesure disciplinaire, relève non de la légalité externe mais de la légalité interne.

5. En deuxième lieu, M. B soutient que l'arrêté en litige a été pris par la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière à l'issue d'une procédure menée en méconnaissance des stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et du principe d'impartialité.

6. D'une part, aux termes des stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement () par un tribunal indépendant et impartial. () ". Dès lors que l'acte attaqué a été pris par une autorité administrative qui ne présente ni le caractère d'une juridiction, ni celui d'un tribunal, au sens de l'article 6, paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, M. B ne peut utilement invoquer la méconnaissance de ces stipulations à l'appui du moyen tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité.

7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée a été prononcée par la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière au vu, notamment, du rapport de l'agence régionale de santé d'Ile-de-France, qui lui a été transmis le 9 décembre 2016. M. B reproche aux autrices du rapport de ne pas avoir, au cours de l'enquête menée notamment sur le site du centre hospitalier Léon Binet, retranscrit le contenu des entretiens organisés avec le directeur de l'établissement avec lequel il était en conflit, le vice-président de la commission médicale d'établissement, le chef de pôle médecine et le cadre de ce pôle, d'avoir rapporté des citations non identifiées et sorties de leur contexte, de ne pas avoir entendu ses collaborateurs directs, ni le chef du service cardiologie, ni les témoins directs de l'incident du 28 décembre 2015, et de se fonder sur la déclaration de main courante de la personne avec laquelle l'altercation est intervenue et les témoignages écrits des patients. M. B qui, par de telles contestations, met en réalité en cause le bien-fondé du rapport, n'indique pas en quoi le comportement des autrices de ce rapport serait de nature à révéler de leur part une animosité à son égard et, en conséquence, un non-respect de l'exigence d'impartialité. La seule circonstance qu'elles concluent, à l'issue de l'enquête menée, que les faits sont établis et qu'ils sont de nature à justifier l'engagement d'une procédure disciplinaire, ne suffit pas, par elle-même, à caractériser une telle partialité.

8. En outre, le conseil de discipline saisi par le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a, préalablement à l'édiction de la sanction en cause, émis un avis au vu du rapport d'un membre de l'inspection générale des affaires sociales, désignée par la directrice générale du Centre national de gestion par courrier du 21 juillet 2017. M. B, qui critique les conclusions de ce rapport, n'expose pas non plus dans quelle mesure son autrice, dont la compétence n'est pas, au demeurant contestée, aurait manifesté une animosité particulière à son égard, et, partant, méconnu le principe d'impartialité. Par ailleurs, les dispositions des articles

R. 6152-313 et R. 6152-314 du code de la santé publique relatives à la procédure disciplinaire ne font pas obstacle à ce que le rapporteur auprès du conseil de discipline exprime, tant dans son rapport que dans les observations qu'il formule verbalement en présence du praticien poursuivi et de son défenseur qu'au cours de la délibération du conseil, une appréciation sur les éléments que l'instruction a permis de dégager. Ainsi, dès lors que le rapporteur n'a pas manifesté envers l'intéressé une animosité particulière révélant un défaut d'impartialité, la circonstance qu'il a fait état de son opinion sur l'opportunité de prononcer une sanction et, le cas échéant, sur la sanction qui lui paraissait adaptée aux faits, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité l'avis du conseil de discipline.

9. Enfin, ni la mesure de suspension à titre conservatoire prise par le directeur du centre hospitalier sur le fondement de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique le 5 janvier 2016, ni les termes du courrier du 25 avril 2017 par lequel la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, après avoir rappelé les circonstances de fait dont elle avait été saisie par le centre hospitalier Léon Binet, a porté à la connaissance de M. B les motifs la conduisant à engager une procédure disciplinaire, ni la circonstance qu'elle a prononcé, par un arrêté du même jour, annexé au courrier, une mesure de suspension pour une durée de six mois, en application de l'article R. 6152-77 du code de la santé publique, ne permettent d'établir que, comme M. B le soutient, l'autorité administrative aurait fait preuve d'une animosité personnelle à son encontre et méconnu le principe d'impartialité.

10. En troisième lieu, la circonstance que la mesure de suspension prise à titre conservatoire le 5 janvier 2016 par le directeur du centre hospitalier Léon Binet aurait eu une durée excessive est sans incidence sur la légalité de l'arrêté portant révocation.

11. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 6152-316 du code de santé publique : " l'avis du conseil de discipline est transmis dans un délai de quinze jours au directeur général du Centre national de gestion, accompagné des observations formulées avant la saisine du conseil par le directeur général de l'agence régionale de santé et la commission médicale de l'établissement où exerce le praticien ".

12. La méconnaissance du délai imparti au conseil de discipline pour donner son avis en vertu de ces dispositions n'étant assortie d'aucune sanction, la circonstance que l'avis ait été émis postérieurement à l'expiration de ce délai n'a pas été de nature à entacher d'irrégularité la procédure disciplinaire.

En ce qui concerne la légalité interne :

13. Aux termes de l'article R. 6152-74 du code de la santé publique : " Les sanctions disciplinaires applicables aux praticiens relevant de la présente section sont : 1° L'avertissement ; 2° Le blâme ; 3° La réduction d'ancienneté de services entraînant une réduction des émoluments ; 4° La suspension pour une durée ne pouvant excéder six mois avec suppression totale ou partielle des émoluments ; 5° La mutation d'office ; 6° La révocation. / L'avertissement et le blâme sont prononcés par le directeur général du Centre national de gestion, après avis du directeur général de l'agence régionale de santé, du directeur de l'établissement, de la commission médicale d'établissement siégeant en formation restreinte aux praticiens titulaires, et après communication de son dossier à l'intéressé. () ". En vertu de l'article R. 4127-56 de ce code, les médecins doivent entretenir entre eux des rapports de bonne confraternité. Un médecin qui a un différend avec un confrère doit rechercher une conciliation, au besoin par l'intermédiaire du conseil départemental de l'ordre. Les médecins se doivent assistance dans l'adversité. Enfin, selon l'article R. 4127-68 du même code, les médecins doivent, dans l'intérêt des malades, entretenir de bons rapports avec les membres des professions de santé. Par ailleurs, ils doivent respecter l'indépendance professionnelle de ceux-ci et le libre choix du patient. Et, avec l'accord du patient, le médecin échange avec eux les informations utiles à leur intervention.

14. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

15. En premier lieu, alors même que les nouvelles dispositions de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, issues de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, l'article L. 4137-1 du code de la défense et l'article L 332-4 du code du travail ont instauré la prescription de l'action disciplinaire engagée à l'encontre des fonctionnaires relevant de la loi du 13 juillet 1983 précitée, des militaires et des salariés de droit privé et nonobstant la réponse du ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique apportée à une question du sénateur M. D, du 31 janvier 2013, aucun principe général du droit n'enferme dans un délai déterminé l'exercice de l'action disciplinaire à l'égard des praticiens hospitaliers. Ainsi, le moyen tiré de ce que les faits reprochés antérieurs au 24 avril 2014 sont prescrits et ne pouvaient, dès lors, pas être sanctionnés, doit être écarté.

16. En deuxième lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier, et en particulier du rapport interne établi le 31 décembre 2015 par une cadre du pôle médecine, et du rapport de l'agence régionale du santé, qui fait état des témoignages concordants de plusieurs patients et membres du personnel médical ayant assisté à la scène, que M. B a, le 28 décembre 2015, agressé physiquement et verbalement la fille d'un de ses patients, après que celle-ci a sollicité avec insistance le transfert de son père vers le centre de cardiologie du Nord à Saint-Denis où il était suivi depuis de nombreuses années. Si M. B soutient que c'est en réalité Mme C qui l'a agressé et conteste, en particulier, les témoignages de patients eu égard à leur état de santé et aux conditions dans lesquelles ces témoignages ont été recueillis, il n'apporte pas d'élément précis de nature à mettre en cause leurs déclarations, qui ne comportent pas d'ambigüité. Si le témoignage écrit d'un patient est daté de six mois après les faits, il ne constitue que la confirmation des propos qui avaient auparavant été recueillis dans le cadre de l'enquête interne menée juste après la survenance des faits. M. B ne peut par ailleurs pas utilement se prévaloir, à l'appui de ses affirmations, du silence du patient dont il a agressé la fille, qui n'a pas été témoin direct des faits. Ni les témoignages produits par M. B et attestant de ses qualités professionnelles et de l'absence de relations conflictuelles, qui émanent de médecins, pour l'essentiel, ainsi que d'infirmières et de surveillantes, qui n'ont pour la quasi-totalité d'entre eux pas travaillé avec lui ou alors avant 2013 au plus tard, ni la circonstance que la personne agressée aurait fait dans ses déclarations de main courante et dans sa lettre au centre hospitalier du 22 janvier 2016, une erreur sur le lieu où s'étaient déroulé les faits dénoncés, et que le compte-rendu établi par le psychologue qu'elle a vu le 29 décembre 2015 ne fait pas état de violences physiques, ne suffisent à remettre en cause la matérialité des faits, qui est établie.

17. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment du relevé établi par la direction des ressources humaines du centre hospitalier le 4 mars 2014 que, depuis 2008, de nombreux incidents sont survenus, qui attestent des difficultés relationnelles et communicationnelles de M. B avec les membres du personnel médical et paramédical de l'établissement hospitalier, en particulier de sexe féminin, victimes d'agressions verbales et de propos désobligeants, voire humiliants, ainsi que de relations non-confraternelles et, en outre, de relations difficiles avec certains patients, ayant conduit certains d'entre eux à porter plainte. S'il conteste la réalité de ces incidents ou leur nature, M. B n'apporte aucun élément sérieux à l'appui de ses allégations, alors que les signalement ainsi relevés sont étayés par des courriers et témoignages précis, notamment celui d'une cadre de pôle, qui a confirmé par le dépôt d'une déclaration de main courante le 8 septembre 2011 auprès des services de police avoir été victime de propos humiliants et d'injures de la part de M. B, celui d'un médecin qui dénonce une agression verbale en public en décembre 2011, celui de la directrice des ressources humaines, au sujet d'un entretien houleux avec la famille d'une patiente et d'une agression verbale à l'égard d'un agent du service, ou encore celui d'une infirmière, adressé au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail le 15 février 2016, qui indique avoir été victime de propos blessants et insultants proférés à son encontre en janvier 2014 par M. B, et qui sont à l'origine de son arrêt de travail d'un mois et demi. De plus, il n'est pas contesté que le directeur du centre hospitalier Léon Binet a reçu lui-même, à plusieurs reprises, M. B en entretien, à la suite d'altercations avec des cadres ou un confrère.

18. Ces faits, qui constituent des manquements aux devoirs déontologiques tels que prévus aux articles R. 4127-56 et R. 4127-68 de code de santé publique, et dont les dispositions ont été rappelées au point 12, sont de nature à justifier une sanction disciplinaire.

19. Eu égard à la nature et de la gravité des faits survenus le 28 décembre 2015, qui font suite à de nombreux incidents démontrant, ainsi qu'il vient d'être dit au point 17, un comportement caractérisé par des propos humiliants et injurieux à l'encontre du personnel de l'établissement et une attitude peu respectueuse à l'égard des patients et de leur famille, alors même que la personne agressée par le docteur B, en colère ainsi que les témoins s'accordent à le dire, aurait eu elle-même un geste agressif à l'encontre de celui-ci, et que plusieurs des confrères de ce dernier ont loué son professionnalisme, et en dépit de son ancienneté en qualité de praticien hospitalier et de l'absence d'antécédents disciplinaires ou de poursuites pénales, M. B n'est pas fondé à soutenir qu'en lui infligeant la sanction de la révocation, la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, qui n'était pas tenue de suivre l'avis du conseil de discipline et qui a suffisamment motivé sa décision à cet égard, aurait entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.

20. En dernier lieu, en se bornant à faire état de la durée de l'exercice de ses fonctions au sein du centre hospitalier Léon Binet, des fonctions de chef du service de cardiologie qu'il a assurées au cours de l'année 2010 et de son élection en octobre 2015, en qualité de président de la commission médicale d'établissement, et eu égard à tout ce qui précède, M. B n'établit pas que la directrice générale du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a cherché à nuire à sa réputation et à sa carrière. Ainsi, le détournement de pouvoir allégué doit être écarté.

Sur les conclusions aux fins de déclaration de droits :

21. En l'absence de toute faute commise par le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, les conclusions tendant à ce que la Cour dise que la responsabilité du centre est engagée doivent, en tout état de cause, être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, qui n'a pas la qualité de partie perdante pour l'essentiel, verse à M. B une somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

23. Par ailleurs, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. B le versement au centre hospitalier Léon Binet d'une somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier Léon Binet au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B, au Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et au centre hospitalier Léon Binet de Provins.

Délibéré après l'audience du 8 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Vinot, présidente de chambre,

- Mme Vrignon-Villalba, présidente assesseure,

- M. Aggiouri, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour, le 30 septembre 2022.

La rapporteure,

C. ELa présidente,

H. VINOT

La greffière,

F. DUBUY-THIAM

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.