Cour administrative d'appel de Paris — Décision N° CAA75-21PA04660

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'établissement public Port autonome de Paris, aux droits duquel vient l'établissement public Grand port fluvio-maritime de l'axe Seine - Haropa Port, a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la délibération du 20 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Dammarie-les-Lys a approuvé son plan local d'urbanisme.

Par un jugement n° 1905717 du 18 juin 2021, le tribunal administratif de Melun a annulé cette délibération.

Procédure devant la Cour :

I. - Par une requête n° 21PA04660 enregistrée le 13 août 2021 et des mémoires enregistrés les 25 et 26 janvier 2022, la commune de Dammarie-les-Lys, représentée par Me Ghaye, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1905717 du 18 juin 2021 du tribunal administratif de Melun ;

2°) de rejeter la demande présentée par l'établissement public Port autonome de Paris devant le tribunal administratif de Melun ;

3°) de mettre à la charge de l'établissement public Port autonome de Paris la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué n'est pas motivé s'agissant de l'influence qu'aurait exercé la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales sur la délibération contestée et s'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation qui entacherait le classement des parcelles AL 102, 109, 110, 112 et 115 en zone UR ;

- le jugement est entaché d'une erreur de droit, la mention de la délibération contestée indiquant que le conseil municipal s'est réuni " après convocation légale " faisant foi jusqu'à preuve du contraire ; une note de synthèse était jointe au projet de délibération adressé aux membres du conseil municipal avec les convocations ;

- les premiers juges auraient dû faire application de l'article L. 600-9 du code de justice administrative et sursoir à statuer pour permettre une régularisation des vices relevés ;

- le périmètre d'attente d'un projet d'aménagement institué par l'article UR 2.2.2. du règlement du plan local d'urbanisme ne méconnaît pas les dispositions du 5° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense enregistrés le 20 décembre 2021 et le 14 février 2022, l'établissement public Grand port fluvio-maritime de l'axe Seine - Haropa Port, venant aux droits de l'établissement public Port autonome de Paris, représenté par Me Lherminier, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la commune de Dammarie-les-Lys une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

II. - Par une requête n° 21PA05217 enregistrée le 24 septembre 2021 et des mémoires enregistrés les 25 et 26 janvier 2022, la commune de Dammarie-les-Lys, représentée par Me Ghaye, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 811-15 du code de justice administrative, le sursis à l'exécution du jugement n° 1905717 du 18 juin 2021 du tribunal administratif de Melun ;

2°) de mettre à la charge de l'établissement public Port autonome de Paris la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les conditions fixées par l'article R. 811-15 du code de justice administrative sont en l'espèce remplies.

Par des mémoires en défense enregistrés le 20 décembre 2021 et le 14 février 2022, l'établissement public Grand port fluvio-maritime de l'axe Seine - Haropa Port, venant aux droits de l'établissement public Port autonome de Paris, représenté par Me Lherminier, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la commune de Dammarie-les-Lys une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteure publique,

- et les observations de Me Guillou substituant Me Ghaye pour la commune de Dammarie-les-Lys et de Me Roulette substituant Me Lherminier pour Haropa Port.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 20 décembre 2018, le conseil municipal de la commune de Dammarie-les-Lys a approuvé son plan local d'urbanisme. Saisi par l'établissement public Port autonome de Paris, aux droits duquel vient l'établissement public Haropa Port, le tribunal administratif de Melun a, par un jugement du 18 juin 2021, annulé cette délibération. La commune de Dammarie-les-Lys fait appel de ce jugement et demande qu'il soit sursis à son exécution.

2. Les requêtes n° 21PA04660 et n° 21PA05217 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un même arrêt.

Sur la régularité du jugement :

3. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

4. En premier lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. S'il appartient au juge administratif d'écarter, le cas échéant de lui-même, un moyen tiré d'un vice de procédure qui, au regard de ce principe, ne lui paraît pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée, la circonstance que les premiers juges auraient commis une erreur de droit dans leur application de ce principe, en l'écartant par prétérition, n'entache pas d'insuffisance de motivation et par suite d'irrégularité le jugement attaqué.

5. En deuxième lieu, en estimant, après avoir relevé que la commune de Dammarie-les-Lys devait être regardée comme ayant acquiescé aux faits exposés dans la requête et qui n'étaient pas contredits par l'instruction, que le classement des parcelles AL 102, AL 109, AL 110, AL 112 et AL 115 en zone UR, dédiée au renouvellement urbain, était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'un tel classement s'opposait, de fait, à l'affectation à l'activité portuaire de ces parcelles, alors qu'elle avaient été incorporées au domaine public fluvial géré par le Port autonome de Paris par arrêté du ministre de l'Equipement daté du 29 août 1994, les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement.

6. En dernier lieu, si la commune requérante soutient que le tribunal administratif a entaché son jugement d'erreurs de droit en jugeant que la convocation des conseillers municipaux avait été irrégulière et en ne faisant pas application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, de telles erreurs affecteraient, en tout état de cause, non la régularité du jugement mais son bien-fondé, dont il appartient au juge d'appel de connaitre dans le cadre de l'effet dévolutif.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales :

7. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc () ".

8. D'une part, un requérant qui soutient que les délais légaux d'envoi des convocations à un conseil municipal n'ont pas été respectés alors que, selon les mentions du registre des délibérations du conseil municipal, ces délais auraient été respectés doit apporter des éléments circonstanciés au soutien de son moyen. En l'absence de tels éléments, ses allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve du contraire.

9. D'autre part, il résulte des dispositions précitées que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

10. Il ressort des pièces versées au dossier en appel par la commune de Dammarie-les-Lys, que les convocations à la séance du conseil municipal du 20 décembre 2018, au cours de laquelle a été approuvée la délibération en litige, ont été adressées aux conseillers municipaux le 14 décembre 2018. Il en ressort également qu'étaient jointes à ces convocations une " note " et une clé USB comportant notamment une version électronique d'un dossier relatif à l'approbation du plan local d'urbanisme. Il ressort enfin de l'intitulé des 8 sous-dossiers composant ce dossier que les conseillers municipaux ont eu à disposition les documents constituant le plan local d'urbanisme, ainsi que la synthèse des avis des personnes publiques associées et le rapport du commissaire enquêteur à l'issue de l'enquête publique. Ils ont donc disposé d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Au surplus, la commune de Dammarie-les-Lys produit, à l'appui d'un mémoire en réplique, un rapport de synthèse et un projet de délibération en indiquant qu'ils étaient également joints aux convocations. Dans ces conditions, et dès lors que Haropa Port n'apporte à l'appui de son moyen aucun élément précis et circonstancié qui permettrait de douter de la réalité de l'envoi des convocations aux élus et de la transmission des éléments d'information susmentionnés, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation et de l'information des conseillers municipaux doit être écarté.

En ce qui concerne le périmètre d'attente d'un projet d'aménagement du clos Saint Louis :

11. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / () 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d'une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d'interdire les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes ".

12. Il ressort des pièces du dossier que la délibération en litige a prévu la création d'un périmètre d'attente de projet d'aménagement dit du Clos Saint Louis, incluant les parcelles dont Haropa Port est propriétaire.

13. En premier lieu, aux termes de l'article UR 2.2 du règlement du plan local d'urbanisme : " Dans les secteurs repérés au plan de zonage en tant que périmètre d'attente de projet d'aménagement, en application de l'article L. 151-41 5° du code de l'urbanisme, sont interdites toutes les occupations et utilisation du sol à l'exception : / de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection, et de l'extension des constructions existantes, dans la limite de 50 m² de surface de plancher ; / de la réalisation de constructions et installations nécessaires au service public et/ou d'intérêt collectif ; / de l'extension des constructions et installations nécessaires au service public et/ou d'intérêt collectif existantes dans la limite de 200 m² de surface de plancher ".

14. Contrairement à ce que soutient Haropa Port, les dispositions précitées de l'article UR 2.2, en interdisant toute construction sous réserve d'exceptions, peuvent être regardée comme fixant un seuil à la servitude d'inconstructibilité instituée en application du 5° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme. Toutefois, en limitant à 50 m2 de surface de plancher la possibilité de réaliser non seulement des travaux d'extension des constructions existantes au sein du périmètre d'attente de projet d'aménagement global en cause mais également les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination ou la réfection des constructions existantes, l'article UR 2.2 du règlement du plan local de la commune de Dammarie-les-Lys n'est pas conforme aux dispositions précitées du 5° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme. De même, il les méconnaît en dispensant totalement, sans justification particulière, les constructions et installations nécessaires au service public et/ou d'intérêt collectif de l'interdiction posée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du 5° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme doit être accueilli.

15. En second lieu, aux termes de l'article R. 151-32 du code de l'urbanisme : " Dans les zones U et AU, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu les secteurs délimités en application du 5° de l'article L. 151-41 en précisant à partir de quelle surface les constructions ou installations sont interdites et la date à laquelle la servitude sera levée ".

16. Ainsi que le soutient Haropa Port, les documents graphiques du plan local d'urbanisme litigieux ne comportent ni l'indication de la date à laquelle la servitude de constructibilité limitée affectant le secteur du Clos Saint Louis sera levée, ni celle de la surface à partir de laquelle les constructions ou installations sont interdites. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-12 du code de l'urbanisme doit également être accueilli.

En ce qui concerne le classement en zone UR des parcelles appartenant à Haropa Port :

17. Les parcelles AL 102, AL 109, AL 110, AL 112 et AL 115 dont Haropa Port est propriétaire ont été classées en zone UR du plan local d'urbanisme de la commune de Dammarie-les-Lys, correspondant à une zone urbaine dédiée au renouvellement urbain. Les articles UR 1.2.1 et UR 2 du règlement applicable dans cette zone interdisent notamment " les dépôts et autres stockages de quelque nature que ce soit, dès lors qu'ils sont incompatibles avec le caractère de la zone " et la création d'installations classées pour la protection de l'environnement qui ne soient pas " compatibles par leur fonctionnement avec le caractère à dominante résidentielle de la zone ". En outre, l'article UR 2.2 dudit règlement rappelle les servitudes liées au classement de ces parcelles dans le périmètre d'attente d'un projet d'aménagement du clos Saint Louis. L'établissement Haropa Port fait valoir que ce classement est incompatible avec l'affectation de ses parcelles à la création d'une zone portuaire d'intérêt public.

18. Si l'appartenance de terrains au domaine public ne constitue pas en soi un obstacle à ce qu'ils fassent l'objet de prévisions et de prescriptions édictées par un document d'urbanisme, un plan local d'urbanisme ne peut sans erreur manifeste d'appréciation soumettre des terrains inclus dans le domaine public à des prescriptions incompatibles avec l'affectation qui leur est effectivement donnée.

19. En l'espèce, si les parcelles en cause, acquises par le Port autonome de Paris aux droits duquel vient Haropa Port, ont été incorporées au domaine public fluvial dont il assure la gestion par une décision du ministre de l'équipement, du transport et du tourisme du 29 août 1994 au visa d'une " délibération du conseil d'administration de Port autonome de Paris en date du 13 décembre 1991 relative à la création d'une zone portuaire à DLL ", il ressort des pièces du dossier que ces parcelles sont demeurées à l'état de friche et Haropa Port ne se prévaut d'aucun acte administratif, contrat conclus ou travaux engagés depuis. Dans ces conditions, elles doivent être regardées comme n'ayant aucune affectation effective à laquelle le classement en zone UR serait susceptible de faire obstacle.

20. Par ailleurs, si Haropa Port fait valoir que la vocation résidentielle donnée à la zone par le plan local d'urbanisme est incompatible avec le développement de l'activité portuaire, le règlement du plan local d'urbanisme ne saurait avoir pour effet de contraindre Haropa Port à donner aux terrains jusqu'alors sans affectation précise compris dans son périmètre une destination autre que l'activité portuaire. Dans le cas où les prévisions du plan local d'urbanisme rendraient impossible l'affectation ultérieure que seul Haropa Port peut décider, de ces terrains à l'activité portuaire, il appartiendrait, le cas échéant, au préfet, dans les conditions prévues aux articles R. 102-1 et L. 153-49 du code de l'urbanisme, de porter à la connaissance du maire les projets d'intérêt général, au sens de l'article L. 102-1 du même code, dont la mise en œuvre exige la mise en conformité du plan local d'urbanisme.

En ce qui concerne la compatibilité avec le schéma directeur de la région Ile-de-France :

21. Aux termes de l'article L. 123-3 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles avec le schéma directeur de la région d'Ile-de-France. ". Pour apprécier la compatibilité du plan local d'urbanisme avec le schéma directeur de la région Ile-de-France, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire pertinent pour prendre en compte les prescriptions du schéma directeur de la région, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

22. Il résulte des orientations réglementaires du schéma directeur de la région Ile-de-France portant planification et organisation de l'espace régional à l'horizon 2030, adopté par délibération du conseil régional d'Ile-de-France en date du 18 octobre 2013 et approuvé par décret n° 2013-1241 du 27 décembre 2013, que " les terrains d'emprise affectés à la logistique (ports, infrastructures ferroviaires, sites multimodaux) doivent être conservés à ces usages ".

23. Si Haropa Port fait valoir que le zonage UR retenu pour les parcelles dont il est propriétaire est en contradiction avec cette orientation, il résulte de ce qui a été exposé ci-dessus que ces parcelles ne correspondent pas à un port urbain actuel. En outre, ainsi que le fait valoir la commune de Dammarie-les-Lys, ces parcelles appartiennent à une zone identifiée dans le schéma directeur de la région Ile-de-France comme étant à fort potentiel de densification. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité de leur classement en zone UR avec ce schéma ne peut qu'être écarté.

Sur la mise en œuvre de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :

24. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre () un plan local d'urbanisme () estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration () de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour () les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue () à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier (). / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations () ".

25. Les vices relevés aux points 14 et 16 ci-dessus relèvent d'une illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure et sont susceptibles d'être régularisés par une modification du règlement du plan local d'urbanisme. Les dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme citées au point précédent sont donc applicables en l'espèce. En conséquence, il y a lieu pour la Cour de surseoir à statuer sur les conclusions de la requête de la commune de Dammarie-les-Lys, tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas statué par le présent arrêt étant réservés jusqu'en fin d'instance, pendant un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, afin de permettre à la commune de procéder à la régularisation de l'illégalité, résultant des vices susmentionnés, qui affecte la délibération litigieuse.

D É C I D E :

Article 1er : Il est sursis à statuer sur les conclusions de la requête n° 21PA04660 de la commune de Dammarie-les-Lys pendant un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, afin de permettre à la commune de procéder à la régularisation de l'illégalité, résultant des vices relevés aux points 14 et 16 des motifs du présent arrêt.

Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Dammarie-les-Lys et à l'établissement public Grand port fluvio-maritime de l'axe Seine - Haropa Port.

Copie en sera adressée au préfet du Val-de-Marne.

Délibéré après l'audience du 19 mai 2022, à laquelle siégeaient :

- M. Lapouzade, président de chambre,

- M. Diémert, président-assesseur,

- M. Doré, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 juin 2022.

Le rapporteur,

F. ALe président,

J. LAPOUZADE

La greffière,

Y. HERBER

La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

N°s 21PA04660, 21PA05217