Cour administrative d'appel de Paris — Décision N° CAA75-22PA03392

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B E a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté du 17 janvier 2020 par lequel le ministre de l'économie et des finances lui a imposé une mesure de gel de ses fonds et ressources économiques et a interdit la mise à disposition, directe ou indirecte, et l'utilisation de fonds ou ressources économiques à son bénéfice pour une durée de 6 mois.

Par un jugement n° 2002315/4-3 du 17 juin 2022, le tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du ministre de l'économie et des finances du 17 janvier 2020.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 juillet 2022 et le 26 décembre 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2002315/4-3 du 17 juin 2022 du tribunal administratif de Paris ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. B E devant le tribunal administratif de Paris.

Il soutient que :

- les premiers juges ont commis une erreur de fait et une erreur d'appréciation en retenant que la matérialité des faits ayant fondé l'arrêté attaqué n'était pas établie ; c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le renouvellement de la mesure de gel nécessitait la justification d'éléments nouveaux ou complémentaires alors que le renouvellement d'une telle mesure est uniquement subordonné à ce que les conditions fixées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier continuent d'être réunies ; il est démontré, par les différents documents versés aux débats, que M. B E poursuit des activités contraires aux dispositions de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier justifiant le renouvellement de la mesure de gel ;

- les autres moyens soulevés par le requérant en première instance ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 décembre 2022, M. B E, représenté par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 1er février 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur l'Union européenne ;

- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations Unies du 28 avril 2004 ;

- la décision 2013/255/PESC du Conseil du 31 mai 2013 ;

- la décision d'exécution (PESC) 2017/1754 du Conseil du 25 septembre 2017 ;

- le code monétaire et financier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de Mme Pena, rapporteure publique,

- et les observations de Me Weigel, représentant M. B E.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 17 janvier 2020, pris sur le fondement de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier, le ministre de l'économie et des finances a renouvelé le gel des avoirs possédés, détenus ou contrôlés par M. B E pour une durée de six mois et a interdit pour la même durée que des fonds soient mis de manière directe ou indirecte à sa disposition. M. B E a saisi le tribunal administratif de Paris d'un recours tendant à l'annulation de cet arrêté. Par un jugement du 17 juin 2022, le tribunal administratif de Paris a fait droit à sa demande et a annulé l'arrêté du17 janvier 2020. Le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique relève appel de ce jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif :

2. Aux termes de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier : " Le ministre chargé de l'économie peut décider, pour une durée de six mois, renouvelable, le gel des fonds et ressources économiques : / 1° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actions sanctionnées ou prohibées par les résolutions adoptées dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies ou les actes pris en application de l'article 29 du traité sur l'Union européenne, y participent ou qui sont désignées par ces résolutions ou ces actes. / 2° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes morales ou toute autre entité elles-mêmes détenues ou contrôlées par les personnes mentionnées au 1° ou agissant sciemment pour le compte ou sur instructions de celles-ci ". () ". Si les mesures de gel des fonds et ressources économiques peuvent être renouvelées, il appartient au ministre, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de vérifier que les conditions posées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier sont toujours satisfaites lors de ce renouvellement, sans que ce dernier ne soit subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires par rapport à ceux ayant justifié la précédente mesure de gel.

3. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté renouvelant la mesure de gel des avoirs de M. B E est fondé sur la circonstance que ce dernier contribue, par l'intermédiaire de la société MHD E et Sons Co, à fournir au centre d'études et de recherches syrien (CERS) des milliers de tonnes de métaux et d'alliages divers pouvant être utilisés dans la production de vecteurs balistiques, susceptibles notamment d'emporter des toxiques chimiques de guerre et a recours à des placements financiers en France dont les bénéfices sont utilisés pour soutenir les activités de prolifération en Syrie.

4. Pour annuler cet arrêté, les premiers juges ont relevé que le renouvellement de la mesure de gel des avoirs était fondé sur des faits dont la matérialité n'était pas établie au-delà de l'année 2018 et que M. B E ne pouvait dès lors être regardé, en l'état du dossier, comme continuant de commettre, tentant de commettre, facilitant ou finançant des actions sanctionnées ou prohibées au sens des dispositions de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier. Toutefois, l'écoulement du temps est par lui-même sans incidence sur les motifs qui peuvent légalement fonder le prononcé d'une mesure de gel dès lors qu'ils sont au nombre de ceux pouvant la justifier et demeurent valables pour son renouvellement. A cet égard, il ressort de la note blanche versée au débat contradictoire que depuis l'année 2016, la société MHD E et Sons Co, spécialisée dans l'importation d'aciers et d'alliages d'aluminium et dont M. D G E et M. B E sont les dirigeants, commande très régulièrement auprès de nombreux fournisseurs étrangers, principalement chinois mais aussi égyptiens et turcs, plusieurs de milliers de tonnes de métaux et d'alliages divers, tels que de l'aluminium, pouvant être utilisés dans la production de missiles, de propulseurs et de lanceurs. Cette activité est notamment menée en vue de fournir le CERS, organisme d'état syrien ayant fait l'objet de mesures de gel et d'interdiction de mise à disposition de fonds depuis 2011. Sur ce point, la note blanche mentionne de façon précise les différentes commandes effectuées par la société MHD G E et Sons Co pour le compte du CERS. Il est ainsi fait état de l'expédition d'un chargement de 53 tonnes d'aluminium commandées au fournisseur égyptien Egyptalum et destiné à l'Institut 4000 du CERS chargé du développement et de la production de vecteurs balistiques, lequel a été intercepté par les autorités libanaises en février 2017. Il est également mentionné des démarches engagées en septembre 2017 en vue d'acquérir 17 000 tonnes de métaux et d'aluminiums de qualité aéronautique (aluminium 2024, aluminium

7075-T6 et acier 25CRMo4) utilisés pour la production de missiles Fateh-110 et de moteurs de roquettes à propulsion solide. La note blanche précise en outre que les sociétés MHD G E et Sons Co et MKH Import et Export ont utilisé la société Steelor Company, dirigée par M. B E et disposant d'une adresse au Liban, comme destinataire de ces commandes et que deux cargaisons de métaux devant être livrées en Syrie par l'intermédiaire de ladite société ont été interceptées en 2017 par les autorités turques et roumaines. Par ailleurs, il est indiqué que des fonds issus de l'activité du groupe E, et appartenant notamment à M. B E, ont transité par seize comptes bancaires détenus dans les livres de la banque Société Bancaire Arabe à Paris pour un montant de près de 9 millions d'euros. Enfin, la note relève que malgré les premières mesures de gel initiées en janvier 2018, " M. D G E aurait rencontré des membres de l'Institut 4000 du CERS afin de trouver de nouvelles voies d'approvisionnement " et que " Chadi E continue d'entretenir des échanges avec l'Institut 2000 et le département des acquisitions du CERS ".

5. A l'appui de cette note blanche, le ministre chargé de l'économie se prévaut, pour la première fois en appel, d'éléments factuels déclassifiés confirmant le maintien des relations entre le groupe E et des acteurs connus des réseaux de prolifération syriens ainsi que la volonté de poursuivre les activités commerciales pour le compte du CERS. A ce titre, il est précisé que depuis 2019, M. D G E, en sa qualité de dirigeant de la société MHD G E et Sons Co, poursuit les échanges avec deux personnes nommément désignées, dont l'une est connue pour son rôle d'intermédiaire du CERS dans la fourniture de matériels électriques et électroniques en Syrie. Il est également indiqué que

M. A E, fils de M. D F E, poursuit, depuis 2018, des négociations commerciales auprès d'une société indienne spécialisée dans la production d'inox de haute qualité, en masquant le destinataire final des commandes.

6. Pour contester ces faits, M. B E soutient que le ministre chargé de l'économie ne fait état d'aucun élément nouveau survenu depuis 2018 et que les faits évoqués, datant pour l'essentiel de 2017 et 2018, ne sauraient suffire à établir que les activités qui leur sont reprochées perduraient à la date de la mesure de renouvellement. Toutefois, et ainsi qu'il a été dit précédemment, le renouvellement d'une mesure de gel n'est pas subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires la justifiant par rapport à la précédente mesure de gel et la circonstance que les principaux éléments factuels allégués datent de 2017 et 2018 ne suffit pas à priver leur invocation de pertinence. En outre, si M. B E soutient que les métaux importés par le groupe sont constitués de barres d'aluminium dont la production est extrêmement courante dans la fabrication d'appareils électro-ménagers ou de distributeurs, il ne conteste pas la réalité des commandes effectuées pour le compte du CERS, ni ne précise les raisons pour lesquelles ces commandes ont été interceptées par des pays tiers. Il ne conteste pas davantage que les membres de la famille E maintiennent des relations avec des entreprises étrangères détentrices de métaux de haute qualité ainsi que des liens avec des acteurs connus des réseaux de prolifération syriens, nommément désignés dans les éléments déclassifiés produits pour la première fois en appel. Enfin, la circonstance que les relevés des comptes bancaires fournis par la banque Société Bancaire Arabe établissent que les comptes gelés sont débiteurs ou inactifs n'infirme pas la réalité de mouvements de fonds constatés. Dans ces conditions, les éléments factuels précis et circonstanciés invoqués par le ministre, dont aucun des arguments de l'intéressé ne remet en cause la pertinence, la gravité et le sérieux, permettaient de considérer que M. B E continuait de commettre, de tenter de commettre, de faciliter ou de financer des actions sanctionnées ou prohibées au sens des dispositions de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier. Par suite, le ministre chargé de l'économie pouvait valablement considérer, à la date où la mesure de renouvellement a été prise, que les conditions posées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier étaient toujours satisfaites. Dès lors, c'est tort que le tribunal administratif de Paris s'est fondé sur ce motif pour annuler l'arrêté du

17 janvier 2020.

7. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par M. B E devant le tribunal administratif à l'encontre de l'arrêté attaqué.

Sur les autres moyens invoqués par M. B E :

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.

A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".

9. L'ampliation de l'arrêté attaqué vise l'article L. 562-3 du code monétaire et financier, ainsi que la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations Unies et la décision 2013/255/PESC du Conseil du 31 mai 2013 concernant des mesures restrictives à l'encontre de la Syrie, adoptée sur le fondement de l'article 29 du traité sur l'Union européenne. Cette ampliation précise que le CERS fait l'objet de mesures de gel de ses fonds et ressources économiques en vertu d'une décision d'exécution (PESC) 2017/1754 du Conseil du

25 septembre 2017 l'inscrivant sur la liste de l'annexe I de la décision 2013/255/PESC du 31 mai 2013 en raison de son " soutien à l'armée syrienne pour l'acquisition de matériel utilisé directement pour la surveillance et la répression des manifestants. Opérant dans le secteur de la prolifération des armes chimiques, il s'agit de l'entité publique chargée du développement et de la production [d'armes] non-conventionnelles, y compris d'armes chimiques, ainsi que de vecteurs balistiques " et qu'au cours de ces dernières années, la société MHD G E et Sons Co dirigée notamment par M. B E a fourni, en lien avec la société MKH Import et Export, au CERS des dizaines de milliers de tonnes de métaux et d'alliages divers pouvant être utilisés dans la production de vecteurs balistiques, notamment d'armes chimiques. L'ampliation de l'arrêté attaqué indique également que M. B E a eu recours à des placements financiers en France en vue de faire fructifier ses bénéfices et développer les activités de cet organisme. Enfin, il est précisé que des liens persistent avec le CERS et que l'intéressé poursuit les activités ayant motivé les précédentes mesures de gel de ses avoirs. Par suite, l'arrêté litigieux, qui comporte l'énoncé des considérations de fait et de droit qui en constituent le fondement, est suffisamment motivé.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas

applicables : / () 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public () ". L'article L. 122-1 du même code dispose que : " Les décisions mentionnées à l'article

L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. () ". Enfin, aux termes de l'article L. 122-2 de ce code : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ".

11. Les mesures prises sur le fondement de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier, qui n'ont pas de finalité répressive, constituent des mesures de police administrative et poursuivent l'objectif de prévention des atteintes à l'ordre public et des infractions, notamment la commission d'actes de terrorisme, et de préservation de la sécurité et la sûreté publique, nécessaire à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle. Si la mise en œuvre d'une procédure contradictoire avant une mesure initiale de gel des avoirs permettrait à la personne concernée de les transférer dans des lieux insaisissables pour les autorités administratives, priverait de ce fait cette mesure de tout effet utile et serait ainsi de nature à compromettre l'ordre public qu'elle a pour objet de préserver, il en va différemment lors du renouvellement de la mesure initiale qui doit, en principe, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant à la personne intéressée d'être informée de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations.

12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le ministre chargé de l'économie a expédié le 4 décembre 2019, à l'adresse indiquée par M. B E située en Syrie, un courrier l'informant de son intention de renouveler la mesure de gel de ses avoirs et l'invitant à présenter ses observations, au moyen d'une lettre recommandée internationale avec demande d'avis de réception. Le pli a toutefois été retourné à l'administration par les services de la poste avec la mention " pays non desservi ". Si M. B E soutient que ce courrier aurait dû être adressé à son conseil dès lors qu'il avait élu domicile auprès de lui pour les besoins de la procédure, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'intéressé aurait informé l'administration du mandat donné à son conseil, ni de son élection de domicile auprès de ce dernier pour les besoins de la procédure administrative préalable au contentieux. Il n'est pas davantage établi que son conseil aurait informé l'administration de cette élection de domicile à son cabinet pour les besoins de la procédure administrative. Dès lors, le ministre a accompli les diligences qui lui incombaient et l'absence de notification du courrier informant l'intéressé de la mesure envisagée constitue, dans les circonstances de l'espèce, une formalité impossible. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire, faute pour M. B E d'avoir pu présenter ses observations, ne peut qu'être écarté.

13. D'autre part, les dispositions précitées de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration réservent aux seules décisions qui ont la nature de sanction l'obligation préalable de communication du dossier. Par suite, et dès lors que la mesure en litige constitue une mesure de police, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire, faute pour l'intéressé d'avoir eu communication de son dossier, ne peut qu'être écarté.

14. En troisième lieu, si aux termes de l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l'Union. / Ce droit comporte notamment : / - le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ; () ", il résulte de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne que cet article s'adresse non pas aux Etats membres mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l'Union. Par suite, le moyen tiré de leur violation par une autorité d'un Etat membre est inopérant. A supposer que la méconnaissance du principe général du droit d'être entendu, principe général du droit de l'Union de l'Union européenne ait été soulevée, ce moyen doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 12 du présent arrêt.

15. En quatrième lieu, la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations Unies du 28 avril 2004, qui n'est pas d'application directe, confère aux Etats membres de cette organisation un large pouvoir d'appréciation pour adopter et appliquer conformément à leurs procédures internes une législation appropriée et efficace pour prévenir notamment la mise au point d'armes chimiques et des vecteurs susceptibles de les transporter par des acteurs non étatiques. Si cette résolution permet notamment aux Etats de prendre des mesures à l'encontre des acteurs non-étatiques qui participent en tant que complices à la fabrication et à la mise au point de telles armes et de leurs vecteurs, M. B E est fondé à soutenir qu'elle ne constitue pas, en l'espèce, la référence appropriée pour les sanctionner en raison de l'assistance qu'il a apportée au CERS, acteur étatique, notamment en lui livrant les métaux nécessaires à la fabrication de vecteurs d'armes prohibées par le droit international. Toutefois, l'arrêté attaqué est également fondé sur la circonstance que l'intéressé a facilité des actions sanctionnées ou prohibées par des actes pris en application de l'article 29 du traité sur l'Union européenne, et en particulier par la décision 2013/255/PESC du Conseil du 31 mai 2013, en portant assistance au CERS, lequel fait l'objet de mesures de gel de ses fonds et ressources économiques en vertu d'une décision d'exécution (PESC) 2017/1754 du Conseil du 25 septembre 2017 l'inscrivant sur la liste de l'annexe I de la décision 2013/255/PESC du 31 mai 2013. Par suite, le moyen tiré du défaut de base légale de l'arrêté attaqué doit être écarté.

16. En dernier lieu, il résulte des motifs exposés aux points 4 à 6 du présent arrêt que la mesure de renouvellement de gel litigieuse n'est pas entachée d'une erreur d'appréciation.

17. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre chargé de l'économie est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du 17 janvier 2020.

Sur les frais liés à l'instance :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés par M. B E et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2002315/4-3 du 17 juin 2022 du tribunal administratif de Paris est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. B E devant le tribunal administratif de Paris est rejetée.

Article 3 : Les conclusions présentées par M. B E au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à M. B E.

Délibéré après l'audience du 14 avril 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Ivan Luben, président de chambre,

- Mme Gaëlle Mornet, première conseillère,

- Mme Gaëlle Dégardin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2023.

La rapporteure,

G. CLe président,

I. LUBENLa greffière,

N. DAHMANI

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.