Cour administrative d'appel de Paris — Décision N° CAA75-23PA04043

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A H a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler l'arrêté du 15 janvier 2021 par lequel le ministre de l'économie, des finances et de la relance a ordonné une mesure de gel d'avoirs portant sur les fonds et ressources économiques lui appartenant ou détenus par lui.

Par un jugement n° 2110546 du 10 juillet 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 12 septembre 2023 M. A H représenté par la SCP L, avocats au Conseil d'Etat, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2110546 du 10 juillet 2023 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du ministre de l'économie, des finances et de la relance en date du 15 janvier 2021 ordonnant une mesure de gel d'avoirs portant sur ses fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par lui ;

2°) d'annuler cet arrêté ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le requérant soutient que :

- l'arrêté n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il est entaché d'une erreur de droit, dès lors que l'administration ne justifiait d'aucun élément nouveau pour renouveler la mesure de gel de ses avoirs ;

- il est fondé sur des faits matériellement inexacts ou non démontrés, notamment par la note blanche produite ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et porte une atteinte disproportionnée à ses droits.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 juin 2024 le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code monétaire et financier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C ;

- les conclusions de M. E, rapporteur public ;

- et les observations de .

Considérant ce qui suit :

1. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance a pris un arrêté le 15 janvier 2021 portant renouvellement d'une mesure de gel des fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par M. A H pour une durée de six mois, sur le fondement des dispositions des articles L. 562-3 et suivants du code monétaire et financier. Par un jugement n° 2110546 du 10 juillet 2023 dont M. H interjette régulièrement appel, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté précité.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". L'article L. 121-2 du même code dispose que : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / () 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public () ". Enfin, aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique () ".

3. D'une part, les mesures prises sur le fondement de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier, qui n'ont pas de finalité répressive, constituent des mesures de police administrative et poursuivent l'objectif de prévention des atteintes à l'ordre public et des infractions, notamment la commission d'actes de terrorisme, et de préservation de la sécurité et la sûreté publique, nécessaire à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle. Si la mise en œuvre d'une procédure contradictoire avant une mesure initiale de gel des avoirs permettrait à la personne concernée de les transférer dans des lieux insaisissables pour les autorités administratives, priverait de ce fait cette mesure de tout effet utile et serait ainsi de nature à compromettre l'ordre public qu'elle a pour objet de préserver, il en va différemment lors du renouvellement de la mesure initiale qui doit, en principe, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant à la personne intéressée d'être informée de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. D'autre part, les dispositions précitées font obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée.

4. Il ressort des pièces du dossier que le ministre chargé de l'économie a expédié le 4 décembre 2020, à l'adresse indiquée en Syrie par M. A H, un courrier l'informant de son intention de renouveler la mesure de gel de ses avoirs et l'invitant à présenter ses observations, au moyen d'une lettre recommandée internationale avec demande d'avis de réception. Le pli a toutefois été retourné à l'administration par les services de la poste avec la mention " pays non desservi ". Si M. H soutient que l'administration n'aurait pas dû adresser le courrier à destination d'un Etat en situation de guerre, dès lors qu'elle connaissait l'identité de son conseil et qu'elle aurait pu le contacter, il ne ressort pas des pièces du dossier que le mandat donné à ce conseil à l'occasion de procédures juridictionnelles antérieures aurait emporté des conséquences s'agissant des décisions ultérieures, aucun mandat impliquant domiciliation n'ayant été porté à la connaissance de l'administration préalablement à l'introduction de la présente procédure juridictionnelle. Par suite, l'administration n'a pas entaché la procédure contradictoire d'irrégularité en adressant, dans les conditions mentionnées ci-dessus, à M. H un courrier l'informant de son intention de renouveler la mesure de gel de ses avoirs à l'adresse communiquée par l'intéressé lui-même et l'invitant à présenter ses observations. En conséquence, le moyen doit être écarté.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier : " Le ministre chargé de l'économie peut décider, pour une durée de six mois, renouvelable, le gel des fonds et ressources économiques : / 1° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actions sanctionnées ou prohibées par les résolutions adoptées dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies ou les actes pris en application de l'article 29 du traité sur l'Union européenne ou de l'article 75 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, y participent ou qui sont désignées sur le fondement de ces résolutions ou ces actes ; / 2° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes morales ou toute autre entité elles-mêmes détenues ou contrôlées par les personnes mentionnées au 1° ou agissant sciemment pour le compte ou sur instructions de celles-ci ".

6. Il ressort des pièces du dossier que pour prendre la décision contestée de renouvellement de gel d'avoirs, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique a pris en considération les éléments mentionnés dans une note blanche précise et circonstanciée des services de renseignement. Aucune disposition législative, ni aucun principe ne s'oppose à ce que les faits relatés par les " notes blanches " produites par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, qui a été versée aux débats et soumise aux échanges contradictoires, soient susceptibles d'être pris en considération par le juge administratif. Il ressort de ces éléments qui ont été repris dans les motifs de l'arrêté attaqué que le groupe commercial et familial syrien H, composé notamment des sociétés N, M, et P, spécialisées dans l'importation d'aciers et d'alliages d'aluminium, commande très régulièrement auprès de nombreux fournisseurs étrangers principalement chinois mais aussi égyptiens et turcs plusieurs milliers de tonnes de métaux et d'alliages divers, et notamment d'aluminium, pour le compte du Centre d'études et de recherches syrien (CERS), pouvant être utilisés dans la production de missiles, de propulseurs et de lanceurs. La note fait ainsi état de l'expédition d'un chargement de 53 tonnes d'aluminium conditionné sous forme de lingots de haute pureté, commandé par la société N au fournisseur égyptien Egyptalum et destiné au CERS en charge du développement et de la production de vecteurs balistiques, en définitive bloqué au Liban en février 2017. Elle fait également mention de démarches du groupe en septembre 2017 pour acquérir 17 000 tonnes de métaux et d'aluminium de qualité aéronautique (aluminium 2024, aluminium 7075-T6 et acier 25CRMo4) utilisés pour la production de missiles Fateh-110 et les moteurs de roquettes à propulsion solide. Elle précise que la société P, contrôlée par le requérant et sa famille, qui dispose d'une adresse au Liban, est chargée de faciliter les activités des sociétés N et M en permettant la réception au Liban de marchandises avant leur acheminement vers la Syrie en sa qualité de consignataire destinataire des commandes, dont certaines ont pu être bloquées ou saisies par les autorités turques et roumaines. Selon la note, les gérants de la société, MM. F T et A H ont fait transiter les fonds issus de l'activité du groupe par seize comptes bancaires détenus dans les livres de la banque Société Bancaire Arabe à Paris, objet des mesures de gel d'avoirs en cause. La note indique également que M. F T H est en relations avec un responsable du dédouanement du département des achats du CERS, nommément cité, ou le responsable du comité des achats compétent du CERS, et que M. A H, requérant, entretient des relations avec le département des achats du CERS ou l'Institut 4000 du Centre. La note précise aussi que les activités des sociétés du groupe H se poursuivent depuis l'adoption des premières mesures de gel d'avoirs instituées en janvier 2018. De même, il apparait qu'en juillet 2020, un gouvernement d'un Etat membre de l'Union européenne a imposé une mesure " attrape-tout " (" catch all ") à des exportations d'une société de production métal vers une société syrienne tierce, motif pris de l'exportation de 50 tonnes de plaques de métal au profit du groupe H en 2018 et que cette tierce société appartient à une famille amie et associée de la famille H. En outre, sur la base de ces données de faits, la note indique " qu'il est extrêmement probable que la tentative d'acquisition de ces exportations de métaux par la société ait été réalisée pour le compte H à destination du CERS ". Enfin, la note blanche indique que, depuis juillet 2020, aucune information n'indique que la société P et le groupe H aient cessé leurs activités au profit du CERS.

7. D'une part, M. A H fait valoir que les mesures de gel d'avoirs ne peuvent être reconduites qu'à la condition d'établir avant chaque renouvellement que les circonstances qui ont conduit à la décision initiale sont toujours satisfaites. Il soutient qu'en l'espèce, l'administration ne dispose d'aucun élément nouveau par rapport à la première note blanche datant de 2017 justifiant la nécessité du renouvellement de la mesure de gel et que l'arrêté litigieux repose sur une base factuelle insuffisante et hypothétique. Il fait valoir également que l'administration ne saurait se limiter à l'exploitation d'une seule " note blanche ".

8. Si les mesures de gel des fonds et ressources économiques peuvent être renouvelées, il appartient au ministre, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de vérifier que les conditions posées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier sont toujours satisfaites lors de ce renouvellement, sans que ce dernier ne soit subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires par rapport à ceux ayant justifié la précédente mesure de gel. Il ne résulte d'aucune disposition légale que l'administration serait tenue de fonder sa décision sur une pluralité de sources d'information. Par suite, alors qu'aucun élément du dossier ne fait apparaître que les activités retenues au soutien des premières mesures de gel d'avoirs visant des membres du groupe informel H ne se seraient pas poursuivies au cours de la période précédant l'édiction de l'arrêté litigieux, le moyen tiré de l'erreur de droit dont ce dernier serait entaché doit être écarté.

9. D'autre part, pour contester les indications précises et circonstanciées figurant dans cette note, si le requérant fait valoir que l'objet de la société Q, qu'il dirige, est le commerce de métaux, il ne dément pas sérieusement les mentions de la note précisant que les métaux et alliages spéciaux étaient destinés au CERS. De même, les affirmations de M. A H selon lesquelles les aciers spéciaux et l'aluminium pur peuvent être utilisés pour la fabrication d'appareils électroménagers et de climatiseurs ne contredisent pas sérieusement la réalité des commandes passées par l'institut du CERS en charge du développement et de la production de vecteurs balistiques. Si le requérant soutient également que la société M n'est pas une société mais la dénomination commerciale de l'entreprise personnelle de M. F R H, et que Mme S H n'est pas associée consignataire mais associée commanditaire de la société O et qu'elle ne réside pas au Liban mais en Grèce où elle est mariée à un ressortissant grec, ces circonstances ne remettent pas en cause la précision et la pertinence des éléments contenus dans la note des services de renseignements, s'agissant du requérant. En outre, la circonstance que les comptes français de la société P auraient été soit débiteurs soit peu actifs n'infirme pas la réalité des mouvements de fonds à la date de l'arrêté attaqué, les documents bancaires versés au dossier étant datés du 31 décembre 2017 et du 29 mars ou du 30 avril 2019. De plus, l'administration produit en défense, sans être contredite, des extraits d'un rapport " OpenFacto " établi en 2021, consacré aux réseaux de financement des armes chimiques, mentionnant les liens entre le groupe H et le CERS, lequel représente 10 % de ses ventes, et faisant état des mesures de gel d'avoirs prises en France. Par suite, eu égard à la nature et aux spécifications des matériaux achetés, à la qualité de leur acquéreur, le CERS, et aux relations entretenues avec ce dernier par la société P, dont le requérant ne justifie au demeurant pas de la dissolution, M. A H, qui ne conteste pas les liens d'affaire qu'il entretient avec des responsables du CERS, ne remet pas en cause les assertions contenues dans la " note blanche ", aucune erreur de fait ou d'appréciation n'étant établie. A cet égard, l'emploi du conditionnel dans la note ne peut être regardé comme traduisant une utilisation seulement potentielle des matériaux achetés et fournis par les sociétés du groupe H, mais doit être regardé comme traduisant le caractère d'éléments de production des achats en cause, en vue d'une utilisation par le CERS, organisme d'Etat syrien ayant fait l'objet de mesures de gel et d'interdiction de mise à disposition de fonds au niveau européen depuis 2011, et en méconnaissance du point 2 de la résolution 1540 (2004) du conseil de sécurité des Nations-Unies prévoyant l'interdiction de la fourniture et du financement d'armes chimiques par des acteurs non-étatiques. Par suite, les moyens tirés de l'erreur de fait, de l'erreur d'appréciation et de la disproportion de l'arrêté attaqué doivent être écartés.

10. Il résulte de tout ce qui précède que le requérant, qui doit être regardé comme s'étant livré à des actions de financement d'actes de terrorisme relevant du champ d'application de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier, n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A H est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A H et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

Délibéré après l'audience du 13 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

- M. D, président,

- M. B, président assesseur,

- Mme C, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour, le 11 octobre 2024.

La rapporteure,

I

Le président,

J

La greffière,

G

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.