Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme C... A... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler l’arrêté du 23 avril 2021 par lequel le maire de Bagnolet a mis fin, à compter du 1er mai 2021, à son activité accessoire de directrice générale adjointe des services.
Par un jugement n° 2108828 du 21 mai 2024, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 juin 2024 et le 23 juillet 2025, Mme A..., représentée par Me Boukheloua, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement ;
2°) d’annuler la décision contestée ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier en ce qu’il n’est pas signé ;
- il est entaché d’une erreur d’appréciation, d’une erreur de fait et d’une erreur de droit ;
- l’arrêté attaqué est entaché d’une insuffisance de motivation ;
- il est entaché d’erreur de droit en ce qu’il est fondé sur l’arrêté du 26 avril 2021, par lequel le directeur du centre communal d’action sociale de Bagnolet a mis fin à son emploi fonctionnel de directrice générale de cet établissement public communal ;
- il est dépourvu de base légale compte tenu de l’illégalité de cet arrêté du 26 avril 2021 sur lequel il est fondé ;
- le tribunal a méconnu la portée des écritures de la commune en y décelant une demande de substitution de motif ;
- l’arrêté attaqué est entaché d’erreur d’appréciation et d’inexactitude matérielle des faits dès lors que la perte de confiance n’est pas établie ;
- il est entaché d’un vice de procédure en l’absence d’entretien préalable et d’absence d’information de l’assemblée délibérante, en méconnaissance de l’article L. 544-1 du code général de la fonction publique.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 juin 2025 et le 3 septembre 2025, la commune de Bagnolet, représentée par Me Bruniere, conclut au rejet de la requête de Mme A... et à ce que soit mise à sa charge une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Lellig ;
- les conclusions de Mme de Phily, rapporteure publique ;
- et les observations de Me Boukheloua pour Mme A... et de Me Bruniere pour la commune de Bagnolet.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A..., recrutée comme agente contractuelle par la commune de Bagnolet le 4 janvier 1999, a été titularisée sur le grade d’animatrice territoriale le 1er juin 2001. Mutée le 1er octobre 2007 au centre communal d’action sociale (CCAS) de Bagnolet pour y exercer les fonctions de directrice, elle a accédé, par la voie de la promotion interne, au grade d’attachée territoriale le 1er mai 2008. Par un arrêté du maire de Bagnolet du 4 août 2017, elle a été recrutée pour exercer les fonctions de directrice générale des services adjointe de la commune pour une durée hebdomadaire de 8,75 heures. Par un arrêté du 23 avril 2021, le maire de Bagnolet a mis fin à cette activité accessoire à compter du 1er mai 2021. Mme A... relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette décision.
Sur la régularité du jugement :
2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ». Il ressort de l’examen de la copie de la minute du jugement attaqué, transmise à la cour en application de l’article R. 741-10 du code de justice administrative, que celle-ci comporte la signature de la présidente de la formation de jugement, du rapporteur et de la greffière d’audience. Ainsi, le moyen tiré de l’absence des signatures requises manque en fait.
3. En deuxième lieu, eu égard à l’office du juge d’appel, qui est appelé à statuer, d’une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d’autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, les requérants ne peuvent utilement soutenir, indépendamment de la discussion du bien-fondé de la solution apportée au litige, que le tribunal administratif aurait entaché son jugement d’erreurs de droit, d’erreurs d’appréciation ou d’erreurs de fait.
4. En troisième lieu, il ressort des écritures en défense de première instance que la commune de Bagnolet indiquait qu’elle ne s’était fondée qu’en partie sur la fin du détachement de Mme A... sur l’emploi fonctionnel qu’elle occupait pour justifier l’arrêté contesté, mais que l’intérêt du service commandait une telle décision en raison des graves dysfonctionnements dans le secteur qui lui avait été confié et d’une perte de confiance en raison du management de Mme A... et de sa contradiction avec les orientations politiques de la commune. Par suite, en considérant que ces motifs étaient de nature à justifier légalement la décision, les premiers juges n’ont pas procédé d’office à une substitution de motifs, alors même que celle-ci n’était pas explicitement demandée.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
5. En premier lieu, l’arrêté contesté vise les textes dont il est fait application et mentionne que la décision de mettre fin aux fonctions de Mme A... en qualité de directrice générale adjointe des services est consécutive à la décharge de ses fonctions en qualité de directrice du CCAS à compter du 1er mai 2021. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation, qui s’apprécie indépendamment de son bien-fondé, doit être écarté.
6. En deuxième lieu, aux termes de l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, désormais codifié à l’article L. 544-1 du code général de la fonction publique, il ne peut être mis fin aux fonctions des agents occupant un des emplois fonctionnels mentionnés par cet article, lesquels recouvrent l’emploi de directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants, « qu'après un délai de six mois suivant soit leur nomination dans l'emploi, soit la désignation de l'autorité territoriale. La fin des fonctions (…) est précédée d'un entretien de l'autorité territoriale avec les intéressés et fait l'objet d'une information de l'assemblée délibérante et du Centre national de la fonction publique territoriale ou du centre de gestion ; la fin des fonctions de ces agents prend effet le premier jour du troisième mois suivant l'information de l'assemblée délibérante (…) ».
7. D’une part, il résulte de ces dispositions que l’entretien préalable à la fin de détachement d’un agent sur un emploi fonctionnel, prévu pour lui permettre de présenter ses observations à l’autorité territoriale, doit être mené, compte tenu de la nature particulière de ses fonctions exercées auprès du chef de l’exécutif territorial, directement par cette seule autorité et non par un agent des services. Cet entretien constitue pour l’agent concerné une garantie dont la privation entache d’illégalité la décision mettant fin au détachement sur l’emploi fonctionnel.
8. En l’espèce, il est constant que si Mme A... a bénéficié d’un entretien préalable à la fin de son détachement sur l’emploi de directrice du CCAS, elle n’a bénéficié d’aucun entretien préalable à la fin de son détachement sur l’emploi de directrice générale adjointe des services de la commune en charge des solidarités. Toutefois, compte tenu de ce que cet entretien aurait été mené par la même personne, que la décision entreprise reposait sur des considérations identiques et que les fonctions dont il était question étaient particulièrement liées à celles exercées par Mme A... à titre principal en qualité de directrice du CCAS, le vice de procédure ne peut être regardé, dans les circonstances de l’espèce, comme ayant privé l’intéressée d’une garantie. Dans ces conditions, et dès lors qu’il ressort des pièces du dossier qu’il n’a pas été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise, il n’entache pas d’illégalité la décision mettant fin à ses fonctions sur l’emploi fonctionnel de directrice générale adjointe des services.
9. D’autre part, il résulte des dispositions précédemment citées de l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 que la cessation de fonctions peut être décidée par l’autorité territoriale avant que l’assemblée délibérante n’en soit informée mais que sa prise d’effet ne peut intervenir que le premier jour du troisième mois suivant l’information de cette assemblée. En l’espèce, il est constant qu’à la date de l’arrêté du maire de Bagnolet, le 23 avril 2021, la fin des fonctions de Mme A... en sa qualité de directrice générale adjointe des services de la commune en charge des solidarités n’avait pas fait l’objet d’une information du conseil municipal de Bagnolet. Par ailleurs, l’information du conseil d’administration du CCAS de la décision de mettre fin aux fonctions de Mme A..., en sa qualité de directrice générale, ne saurait valoir information du conseil municipal de la décision en litige, compte tenu notamment de la composition différente de ces deux organes délibérants. Sa prise d’effet ne pouvait donc, sans que l’intéressée soit privée d’une garantie, intervenir dès le 1er mai 2021. Cette dernière est dès lors fondée à soutenir que l’arrêté contesté est illégal en tant qu’il prévoit une prise d’effet antérieure au premier jour du troisième mois suivant l’information du conseil municipal de Bagnolet.
10. En troisième lieu, il peut être mis fin au détachement des agents occupant les emplois fonctionnels mentionnés à l’article 53 précité pour des motifs tirés de l’intérêt du service. Eu égard à l’importance du rôle des titulaires de ces emplois et à la nature particulière des responsabilités qui leur incombent, le fait pour le directeur général adjoint des services d’une commune de s’être trouvé placé dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part de l’autorité territoriale de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu’il soit, pour ce motif, déchargé de ses fonctions.
11. En l’espèce, ainsi qu’il a été exposé au point 4 du présent arrêt, la commune de Bagnolet doit être regardée comme ayant sollicité une substitution de motifs en invoquant notamment des dysfonctionnements dans le secteur qui avait été confié à Mme A... et une perte de confiance en raison de ses pratiques managériales en contradiction avec les orientations politiques de la ville.
12. D’une part, la décision contestée mettant fin aux fonctions de Mme A... en tant que directrice générale adjointe des services ne trouve pas sa base légale dans la décision du 26 avril 2021 mettant fin à son détachement sur l’emploi fonctionnel de directrice générale du CCAS. Par suite, Mme A... ne saurait utilement exciper de l’illégalité de cette décision au soutien de ses conclusions à fin d’annulation.
13. D’autre part, il ressort des pièces du dossier qu’une demande de protection fonctionnelle a été déposée par un agent placé sous l’autorité hiérarchique de Mme A... en raison d’un harcèlement de sa part ainsi qu’un courriel circonstancié de cet agent détaillant les propos tenus à son égard. Par ailleurs, un échange de mails versé au dossier témoigne des difficultés relationnelles de Mme A... avec M. B..., proche collaborateur du maire, ainsi que du soutien apporté à M. B... par ce dernier. La circonstance que Mme A... ait toujours bénéficié d’évaluations professionnelles favorables est par elle-même sans incidence sur la détérioration de ses relations avec le maire, lequel ne lui accordait plus, dans ce contexte, la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions. Par suite, les moyens tirés de l’inexactitude matérielle des faits et de l’erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés.
14. Il résulte de ce qui précède que Mme A... est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 23 avril 2021 en tant qu’il prend effet antérieurement au premier jour du troisième mois suivant l’information du conseil municipal de Bagnolet.
15. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par les parties sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : L’arrêté du 23 avril 2021 par lequel le maire de Bagnolet a mis fin aux fonctions de directrice générale adjointe des services en charge des solidarités de Mme A... est annulé en tant qu’il prévoit une prise d’effet antérieure au premier jour du troisième mois suivant l’information du conseil municipal de Bagnolet.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A... est rejeté.
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Bagnolet sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... A... et à la commune de Bagnolet.
Délibéré après l’audience du 27 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Barthez, président de chambre,
- Mme Milon, présidente assesseure,
- Mme Lellig, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.
La rapporteure,
W. LELLIG
Le président,
A. BARTHEZ
La greffière,
E. MOUCHON
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.