Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme A... C... a demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler l’arrêté du 14 octobre 2023 par lequel le ministre de l’intérieur a prononcé son expulsion du territoire français et lui a retiré son visa de court séjour.
Par un jugement n° 2329132 du 21 juillet 2025, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 23 septembre 2025, Mme C..., représentée par Me O..., demande à la Cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Paris du 21 juillet 2025 en ce qu’il a rejeté sa demande ;
2°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du ministre de l’intérieur du 14 octobre 2023 ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté attaqué est entaché d’incompétence ;
- l’ampliation qui lui a été notifiée ne comportait pas les mentions exigées au premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;
- le ministre de l’intérieur n’est pas fondé à invoquer l’article L. 773-9 du code de justice administrative et le deuxième alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, alors que l’arrêté attaqué ne repose pas sur des motifs liés à la prévention d'actes de terrorisme ;
- cet arrêté est entaché d’erreurs de fait sur sa qualité de cadre du « Front populaire de libération de la Palestine » (FPLP), sur les activités de cette organisation et sur ses propres activités sur le territoire français ;
- il a, en l’absence d’urgence absolue, été pris irrégulièrement au regard de l’article L. 632-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
- il a, en l’absence de menace grave pour l’ordre public, été pris en violation de l’article L. 631-1 de ce code.
Par un mémoire en défense, enregistré le 12 décembre 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Un mémoire a été présenté par le ministre de l’intérieur le 18 décembre 2025, et n’a, en application des articles L. 773-9 et R. 412-2-1 du code de justice administrative, pas été soumis au contradictoire.
Par une intervention, enregistrée le 3 janvier 2026, présentée à l’appui de la requête, l’association France Palestine Solidarité, représentée par Me M…, demande à la Cour :
1°) d’annuler l’article 2 du jugement du tribunal administratif de Paris du 21 juillet 2025, rejetant la demande de Mme C... ;
2°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du ministre de l’intérieur du 14 octobre 2023.
Elle soutient que :
- son intervention est recevable ;
- l'arrêté attaqué est entaché d’incompétence ;
- l’ampliation qui a été notifiée à Mme C..., ne comportait pas les mentions exigées au premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;
- le ministre de l’intérieur n’est pas fondé à invoquer le deuxième alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, alors que l’arrêté attaqué ne repose pas sur des motifs liés à la prévention d'actes de terrorisme ;
- cet arrêté a, en l’absence d’urgence absolue, été pris irrégulièrement au regard de l’article L. 632-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
- il a, en l’absence de menace grave pour l’ordre public, été pris en violation de l’article L. 631-1 de ce code.
Par une ordonnance du 17 décembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 5 janvier 2026.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE) n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001 concernant l'adoption de mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ;
- le règlement d’exécution (UE) 2023/1505 du Conseil du 20 juillet 2023 mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) 2023/420 ;
- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- les conclusions de Mme D..., rapporteure publique,
- et les observations de Me M…, pour l’association France Palestine Solidarité.
Une note en délibéré, enregistrée le 17 février 2026, a été présentée pour Mme C....
Considérant ce qui suit :
Mme C..., née le 22 juillet 1951 à Abasan Alakubura (territoires palestiniens), est entrée en France au mois de septembre 2023 munie d’un visa de court séjour d’une durée de cinquante jours expirant le 24 novembre 2023, délivré le 7 août 2023 par le consul général de France à Jérusalem, afin de tenir un cycle de conférences sur le thème « colonisation et apartheid israélien » dans plusieurs villes françaises et de participer à plusieurs évènements. Par un arrêté du 14 octobre 2023, le ministre de l’intérieur a prononcé son expulsion du territoire national en urgence absolue, pour menace grave à l’ordre public, et a procédé au retrait de son visa de court séjour. Mme C... fait appel du jugement du 21 juillet 2025 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté.
Sur l’intervention de l’association France Palestine Solidarité :
L’association France Palestine Solidarité justifie suffisamment, par son objet statutaire, de son intérêt à intervenir au soutien de la requête de Mme C.... Il y a donc lieu d’admettre son intervention.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En premier lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, dans sa rédaction applicable à la décision contestée : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / Toutefois, les décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d'actes de terrorisme sont prises dans des conditions qui préservent l'anonymat de leur signataire. Seule une ampliation de cette décision peut être notifiée à la personne concernée ou communiquée à des tiers, l'original signé, qui seul fait apparaître les nom, prénom et qualité du signataire, étant conservé par l'administration. »
Il ressort des motifs de l’arrêté attaqué qu’il a été pris eu égard à la qualité de cadre du « Front populaire de libération de la Palestine » (FPLP) de Mme C..., qu’il relève que « cette organisation est inscrite sur la liste de l'Union européenne des entités faisant l'objet de mesures restrictives spécifiques dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et a commis de nombreux attentats contre des civils israéliens depuis sa fondation en 1967 », et qu’il s’attache au contexte résultant de l’attaque de grande ampleur menée par le Hamas sur le territoire israélien le 7 octobre 2023, ainsi qu’à la prégnance de la menace terroriste en France qu’il qualifie d’« extrêmement élevée » eu égard à l’appel du Hamas à une « journée de colère » le 13 octobre 2023, et à l’attaque terroriste commise le même jour au lycée Gambetta d'Arras, au cours de laquelle un professeur a été assassiné, et d'autres personnels grièvement blessés. Cet arrêté doit ainsi être regardé comme ayant été pris pour des motifs en lien avec la prévention d’actes de terrorisme. Par suite, il est au nombre des décisions qui, en application des dispositions citées ci-dessus, ne peuvent faire l’objet d’une notification que sous la forme d’une ampliation anonymisée. Le moyen tiré de son irrégularité au regard du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration doit, dès lors, être écarté.
En deuxième lieu, l’article L. 773-9 du code de justice administrative dispose que : « Les exigences de la contradiction mentionnées à l'article L. 5 sont adaptées à celles de la protection de la sécurité des auteurs des décisions mentionnées au second alinéa de l'article L. 212 1 du code des relations entre le public et l'administration. / Lorsque dans le cadre d'un recours contre l'une de ces décisions, le moyen tiré de la méconnaissance des formalités prescrites par le même article L. 212-1 ou de l'incompétence de l'auteur de l'acte est invoqué par le requérant ou si le juge entend relever d'office ce dernier moyen, l'original de la décision ainsi que la justification de la compétence du signataire sont communiqués par l'administration à la juridiction qui statue sans soumettre les éléments qui lui ont été communiqués au débat contradictoire ni indiquer l'identité du signataire dans sa décision. »
Le ministre de l’intérieur a produit devant la Cour, dans les conditions prévues par ces dispositions, l’original de l’arrêté attaqué qui comporte la signature de son auteur, lequel disposait d’une délégation régulièrement attribuée par le ministre de l’intérieur. Le moyen tiré de l’incompétence du signataire de cet arrêté doit donc être écarté.
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 631-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « L'autorité administrative peut décider d'expulser un étranger lorsque sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, sous réserve des conditions propres aux étrangers mentionnés aux articles L. 631-2 et L. 631-3. » Aux termes de l’article L. 632-1 du même code : « L'expulsion ne peut être édictée que dans les conditions suivantes : / 1° L'étranger est préalablement avisé dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ; / 2° L'étranger est convoqué pour être entendu par une commission qui se réunit à la demande de l'autorité administrative et qui est composée : / a) du président du tribunal judiciaire du chef-lieu du département, ou d'un juge délégué par lui, président ; / b) d'un magistrat désigné par l'assemblée générale du tribunal judiciaire du chef-lieu du département ; / c) d'un conseiller de tribunal administratif. / Le présent article ne s'applique pas en cas d'urgence absolue. »
Aux termes de l’article 2, paragraphe 3, du règlement du Conseil du 27 décembre 2001 concernant l'adoption de mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, les personnes morales, groupes ou entités inscrits sur la liste des personnes, groupes et entités auxquels le règlement s'applique sont ceux « commettant ou tentant de commettre un acte de terrorisme, participant à un tel acte ou facilitant sa réalisation », ceux « détenus ou contrôlés par une ou plusieurs [de ces] personnes […] morales, groupes ou entités » ou ceux « agissant pour le compte ou sous les ordres d'une ou de plusieurs [de ces] personnes […] morales, groupes ou entités ». Le FPLP est inscrit sur cette liste, en vertu du règlement d’exécution du Conseil du 20 juillet 2023 mettant en œuvre ces dispositions. Il ressort en outre des éléments produits par le ministre de l’intérieur que le FPLP a commis, depuis 2002, une quinzaine d’attentats contre des civils israéliens, faisant de nombreuses victimes, et que, contrairement à ses affirmations, Mme C... est non seulement demeurée membre du FPLP, mais est une « dirigeante du mouvement », ainsi que la présente, notamment, le site internet en arabe de cette organisation. Dans ces conditions, Mme C... n’est pas fondée à soutenir que le ministre de l’intérieur aurait commis une erreur de fait sur la nature du FPLP ou sur sa qualité de cadre de cette organisation.
En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier qu’aucun trouble matériel à l’ordre public n’a été constaté à l’occasion des interventions publiques de Mme C... sur le sol français. En outre, le seul usage du slogan « Palestine vaincra » ou du terme « apartheid », la demande de libération de Georges Ibrahim Abdallah ou l’appel à la protection des populations civiles contre les bombardements israéliens sur Gaza ne sauraient être à eux seuls assimilés à un soutien au Hamas, à des propos antisémites ou à des agissements de provocation publique à la discrimination, à la haine ou à la violence contre un groupe de personnes en raison de son appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion. Il ressort toutefois des éléments produits par le ministre de l’intérieur que, ainsi que le relève l’arrêté contesté, sans erreur de fait, Mme C... a, en dépit de l’interdiction, par le préfet de la Moselle, de la conférence qu’elle devait tenir à Metz le 10 octobre 2023, pris publiquement la parole dans un parc situé à quelques centaines de mètres de la salle initialement prévue. Il ressort aussi de ces éléments que les hostilités dont le Proche-Orient était le théâtre, à la suite des attaques commises par des membres du Hamas sur le territoire israélien le 7 octobre 2023, étaient à l’origine d’un regain de tensions sur le territoire français, qui s’était notamment traduit par une forte recrudescence des actes à caractère antisémite. Dans ces conditions, la présence sur le sol français, en vue de s’exprimer sur le conflit israélo-palestinien, notamment lors de nouvelles conférences, largement médiatisées, prévues à Montauban, Pau, La-Roche-sur-Yon, Paris et Evry, entre le 18 octobre et le 10 novembre 2023, d’une dirigeante d’une organisation de la nature rappelée au point 8 ayant revendiqué des attentats contre des civils israéliens, était susceptible de susciter de manière immédiate de graves troubles à l’ordre public. Ainsi, et alors même qu’un visa lui avait été accordé au mois d’août, Mme C... n’est pas fondée à soutenir que le ministre de l’intérieur se serait livré à une inexacte application des dispositions citées ci-dessus des articles L. 631-1 et L. 632-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile en décidant son expulsion en urgence absolue.
En dernier lieu, Mme C... ne saurait utilement faire valoir que, dans le cadre de la procédure de référé-liberté engagée à l’encontre de l’arrêté d’expulsion, le ministre de l’intérieur s’était prévalu de l’absence d’urgence au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, en l’absence de possibilité d’exécution de l’expulsion, la décision fixant le pays de renvoi n'ayant pas encore été prise.
Il résulte de ce qui précède que Mme C... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : L’intervention de l’association France Palestine Solidarité est admise.
Article 2 : La requête de Mme C... est rejetée.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... C..., à l’association France Palestine Solidarité et au ministre de l’intérieur.
Délibéré après l’audience du 29 janvier 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme R..., présidente de la Cour,
- Mme E…, présidente de chambre,
- M. A..., président-assesseur.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 20 février 2026.
Le rapporteur,
P. A.La présidente,
H. R.
La greffière,
S. F.
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.