Cour administrative d'appel de Versailles — Décision N° CAA78-21VE01382

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E C et autres ont demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler l'arrêté du 5 avril 2019 par lequel le maire de la commune de Dourdan, au nom de l'Etat, a mis en demeure Mme D B, M. A C et l'EURL San Marko de cesser immédiatement les travaux entrepris sur les parcelles cadastrées AL 4 et AL 5, situées chemin de Beaurepaire à Dourdan, et de mettre à la charge de la commune de Dourdan une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1904384 du 2 mars 2021, le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande et les conclusions présentées par la commune de Dourdan sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 mai 2021, le 12 juillet 2021, le 23 janvier 2023 et le 1er mars 2023, M. E C, Mme D B, M. A C et l'EURL San Marko, représentés par Me Julié, avocat, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler cet arrêté ;

3°) et de mettre à la charge de la commune de Dourdan une somme de 5 000 euros à leur verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de l'absence de visa, dans l'arrêté attaqué, d'un procès-verbal d'infraction relatif à des travaux en cours d'exécution ;

- les premiers juges n'ont pas répondu au moyen tiré de ce qu'aucun des travaux visés dans les motifs de l'arrêté attaqué n'a été constaté par un procès-verbal d'infraction préalable ;

- le moyen tiré de ce que les premiers juges n'ont pas précisément répondu au moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté attaqué sur la nécessité de prononcer une interdiction générale et absolue est abandonné ;

- les premiers juges n'ont pas clairement exposé quels étaient les travaux concernés par l'arrêté interruptif, à l'instar de l'arrêté attaqué ;

- l'arrêté attaqué a été pris sans le visa d'un procès-verbal préalable portant sur des travaux en cours ;

- il est insuffisamment motivé ;

- le procès-verbal du 30 mars 2019 est nul car ayant été pris en violation de la propriété privée ;

- les premiers juges ont commis une erreur de droit en visant des travaux déjà exécutés et ne pouvant donc plus être interrompus ; seuls les travaux d'exhaussement étaient encore en cours à la date de l'arrêté attaqué ; les actes de défrichement étaient achevés et ne pouvaient donc faire l'objet d'une interruption ;

- les seuls travaux en cours à la date de l'arrêté attaqué n'étaient pas mentionnés dans les procès-verbaux d'infraction visés et ne pouvaient donc, pour cette raison, être interrompus ;

- les premiers juges ont inexactement qualifié juridiquement les faits ou les ont dénaturé en jugeant qu'ils avaient pu se défendre avant l'édiction de l'arrêté attaqué alors qu'ils n'ont jamais été invités à présenter des observations, en méconnaissance de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ; le délai de 48 heures qui leur a été laissé pour se défendre est insuffisant et n'est pas justifié par l'urgence ;

- les premiers juges ont inexactement qualifié juridiquement les faits en jugeant que les droits de la défense ont été respectés préalablement à l'édiction de l'arrêté attaqué alors que le procès-verbal fondant cet arrêté ne leur a pas été notifié ;

- les premiers juges ont commis une erreur de droit en estimant que le préambule de la zone " N " du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Dourdan interdisait les exhaussements de terre entrepris ; le règlement de la zone " N " du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Dourdan n'interdit pas les exhaussements de terre ; les exhaussements de moins de 2 mètres ne sont pas soumis à autorisation préalable au titre du code de l'urbanisme ; les exhaussements de terre de moins de 2 mètres ne portent pas atteinte à la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type 2 ;

- le défrichement était régulier et ne nécessitait pas d'autorisation préalable ;

- la création d'une voie empierrée après décaissement est conforme au N3 du PLU ;

- l'arrêté attaqué est entaché de détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par des observations, enregistrées le 28 octobre 2022 et le 9 février 2023, la commune de Dourdan, représentée par Me Garrigues, avocate, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de l'absence de procédure contradictoire est inopérant dès lors que le maire était en situation de compétence liée pour prendre son arrêté ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Houllier,

- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

- et les observations de Me Julié pour M. C et autres et de Me Heral, substituant Me Garrigues, pour la commune de Dourdan.

Deux notes en délibéré présentées pour M. C et autres ont été enregistrées les 3 et 4 juillet 2023.

Une note en délibéré présentée pour la commune de Dourdan a été enregistrée le 4 juillet 2023.

Considérant ce qui suit :

1. M. E C et Mme D B sont propriétaires, respectivement, des parcelles cadastrées AL 4 et AL 5, situées chemin de Beaurepaire à Dourdan et classées en zone naturelle " N " du plan local d'urbanisme de cette commune. Deux procès-verbaux d'infraction au code de l'environnement, au code de l'urbanisme et au plan local d'urbanisme de la commune de Dourdan ont été dressés, le 6 juillet 2016 et le 29 novembre 2017, en raison de divers travaux et du stockage et de l'abattage d'arbres sur les parcelles en cause. L'officier de police judiciaire de la gendarmerie départementale d'Etampes a dressé un procès-verbal de constat de poursuite des travaux le 30 mars 2019. Par un arrêté du 5 avril 2019, le maire de Dourdan a, au nom de l'Etat, mis en demeure Mme D B, M. A C et l'EURL San Marko de cesser immédiatement les travaux entrepris sur ces parcelles. M. E C, Mme D B, M. A C et l'EURL San Marko demandent à la cour d'annuler le jugement n° 1904384 du 2 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, si les requérants soutiennent que le jugement attaqué a omis de répondre au moyen tiré de l'absence de visa, dans l'arrêté attaqué, d'un procès-verbal portant sur des travaux en cours d'exécution, il ressort du point 10 du jugement attaqué que les premiers juges, qui ont fait une juste appréciation de la portée de ce moyen, ont répondu au moyen tiré de l'absence de procès-verbal.

3. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des points 10 à 12 du jugement attaqué que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments des parties, ont répondu au moyen tiré de ce que les travaux visés dans les motifs de l'arrêté attaqué n'auraient pas été constatés préalablement par un procès-verbal.

4. En troisième lieu, il ressort des points 2 et 12 du jugement attaqué que les premiers juges ont précisément répondu au moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté attaqué et ont précisé les travaux concernés par cet arrêté.

5. En dernier lieu, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Les requérants ne peuvent donc utilement se prévaloir des erreurs de droit et des dénaturations des faits qu'auraient commises les premiers juges pour demander l'annulation du jugement attaqué.

Sur la légalité de l'arrêté attaqué :

En ce qui concerne la motivation :

6. L'arrêté attaqué vise les dispositions applicables du code de l'urbanisme, les deux procès-verbaux d'infraction établis les 6 juillet 2016 et 29 novembre 2017 ainsi que le rapport et l'inspection de la direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE) et indique que des travaux de défrichement et des travaux d'exhaussement ont été réalisés sans autorisation préalable et se poursuivent en violation du règlement de la zone N du plan local d'urbanisme de la commune de Dourdan. La circonstance que, s'agissant des travaux de défrichement, l'arrêté attaqué ne mentionne que " les parcelles AL 4 " sans viser la parcelle cadastrée AL 5 doit, compte tenu des autres éléments mentionnés, être regardée comme constituant une simple erreur de plume. Ce faisant, l'arrêté attaqué, qui énonce les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et désigne avec suffisamment de précision les travaux concernés par l'interruption ainsi que leur localisation, est suffisamment motivé.

En ce qui concerne la procédure contradictoire :

7. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Par dérogation à cet article, l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration prévoit : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; () ".

8. Il résulte de ces dispositions et de celles de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme que la décision par laquelle le maire ordonne l'interruption des travaux au motif qu'ils ne sont pas menés en conformité avec une autorisation de construire, qui est au nombre des mesures de police qui doivent être motivées, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. Le respect de cette formalité implique que l'intéressé ait été averti de la mesure que l'administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde, et qu'il bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations. La situation d'urgence permettant à l'administration de se dispenser de cette procédure contradictoire s'apprécie tant au regard des conséquences dommageables des travaux litigieux que de la nécessité de les interrompre rapidement en raison de la brièveté de leur exécution.

9. D'une part, il ressort des pièces du dossier que Mme D B, M. A C et l'EURL San Marko ont été informés, par courrier du 2 avril 2019, de l'intention du maire d'édicter un arrêté interruptif de travaux et ont été invités, par ce même courrier, à présenter des observations dans un délai de 48 heures. En leur absence, ces courriers ont été déposés dans leurs boîtes aux lettres par un agent municipal, ainsi qu'il ressort des attestations établies par ce dernier dont le caractère probant n'est pas contredit par les allégations générales des requérants.

10. D'autre part, s'il ne ressort pas des pièces du dossier que M. E C, propriétaire de la parcelle cadastrée AL 4, ait été destinataire de ce courrier, ce dernier a été notifié à son père, M. A C, qui était son représentant légal dès lors que M. E C était encore mineur à cette date.

11. Enfin, les requérants soutiennent que le délai de 48 heures qui leur a été laissé était insuffisant et n'était pas justifié par une situation d'urgence. Toutefois, les parcelles cadastrées AL 4 et AL 5, classées en zone naturelle du plan local d'urbanisme de la commune de Dourdan lors de la révision de ce document approuvée le 22 novembre 2013, ont été entièrement déboisées par les requérants avant de faire l'objet de plusieurs travaux de décaissement et d'exhaussement, ce qui a conduit à modifier le profil et la topographie de ces parcelles. Les intéressés ont également fait réaliser une voie sur le terrain et y ont entreposé une importante quantité de matériaux de construction, de véhicules et d'autres déchets. Ces travaux, qui ont débuté au plus tard en juillet 2016, se sont poursuivis malgré plusieurs procès-verbaux d'infraction dressés le 6 juillet 2016 et le 29 novembre 2017. En outre, un panneau apposé à l'entrée du terrain fait état de l'installation de l'EURL San Marko pour une activité " Achat et Vente de terres et de bois / Bois de chauffage / Sciage et façonnage de grume / Gestion et nettoyage de parcelles forestières / Différentes terres végétales et amendées / Tous type d'agrégats / Gravats stabilisables " alors qu'en outre un contrat de bail a été conclu en 2013 entre l'EURL San Marko, d'une part, et Mme D B et M. E C, d'autre part, pour l'utilisation de ces parcelles pour un usage de " dépôt de toute nature, bois, terres, minéraux, gravats, métaux etc stationnement de véhicules de tous type, de machine-outil et d'engin de manutention et activité de loisir à l'exclusion de toute autre activité ". Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu'un contrat de location de ces parcelles a été conclu en janvier 2019 avec une société de pompes funèbres en vue d'y déposer des terres en transit. Dans ces conditions, eu égard à la nature des travaux entrepris, qui modifient de manière pérenne le profil des parcelles en cause, et à la persistance de ces travaux malgré les procès-verbaux d'infraction dressés dès 2016 et 2017, le délai de 48 heures laissé aux intéressés pour présenter des observations, quelques jours après la visite d'un officier de police judiciaire ayant constaté des travaux en cours, était, en l'espèce et compte tenu de l'urgence à mettre un terme à la reconfiguration en cours de la parcelle, suffisant.

En ce qui concerne la légalité interne :

12. En vertu de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. () / Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. () ". Selon l'article L. 480-2 du même code : " () / Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. Pour les infractions aux prescriptions établies en application des articles L. 522-1 à L. 522-4 du code du patrimoine, le représentant de l'Etat dans la région ou le ministre chargé de la culture peut, dans les mêmes conditions, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux ou des fouilles. () ".

13. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que deux procès-verbaux d'infraction, que le maire n'était pas tenu de communiquer aux intéressés contrairement à ce qu'ils soutiennent, ont été établis par l'adjoint au maire de la commune de Dourdan le 6 juillet 2016 et le 29 novembre 2017. Le premier procès-verbal constate la réalisation " d'affouillements, exhaussements qui excèdent 2m " sans autorisation en méconnaissance de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme, ainsi qu'un déboisement important en méconnaissance du règlement de la zone " N " du plan local d'urbanisme de la commune de Dourdan. Le second procès-verbal constate la persistance des travaux précédemment constatés, notamment le déboisement de la parcelle, et relève l'atteinte à la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type 2. Par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les travaux de défrichement et d'exhaussements concernés par l'arrêté attaqué ont été constatés au préalable par deux procès-verbaux d'infraction dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire celles-ci n'étant d'ailleurs pas contestées par les requérants. Si le procès-verbal du 30 mars 2019 dressé par un officier de police judiciaire de la gendarmerie départementale d'Etampes ne saurait être regardé comme un procès-verbal d'infraction au sens de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'il se borne à constater la poursuite des travaux sans déterminer l'existence d'une infraction, il ressort des termes mêmes de l'arrêté attaqué qu'il n'a pas été pris au visa de ce procès-verbal, dont la régularité ne peut au demeurant être contestée que devant le juge judiciaire.

14. En deuxième lieu, les requérants font valoir que seuls les travaux d'exhaussements étaient encore en cours à la date de l'arrêté attaqué, les travaux de défrichement ayant été achevés en 2014 et ne pouvant donc plus faire l'objet d'un arrêté interruptif. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les travaux de défrichement entrepris, constatés par le procès-verbal du 6 juillet 2016, constituent le préalable au réaménagement de la parcelle auquel les travaux d'exhaussements contribuent. Ainsi, s'il n'est pas contesté, dans le cadre de la présente instance, qu'à la date de l'édiction de l'arrêté interruptif de travaux contesté les travaux de défrichement étaient achevés, ils ont contribué à la réalisation des autres travaux toujours en cours à cette date. Par suite, le maire de Dourdan a légalement pu ordonner l'interruption des travaux sur le fondement des dispositions de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme.

15. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. () ". Selon l'article L. 610-1 de ce code : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme. () ".

16. En outre, il résulte du préambule de la zone " N " du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Dourdan que cette zone couvre " les forêts de Dourdan et de l'Ouye et les espaces naturels qui doivent être préservés en raison de leur richesse écologique ou en raison de la qualité des sites et des paysages naturels " et est " destinée à demeurer dans son état naturel et à ne pas recevoir de nouvelles constructions ". Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositions, qui sont suffisamment précises et impératives, revêtent un caractère réglementaire. Enfin, il ressort de l'article N1 du règlement de cette zone que " toute construction est interdite, hormis les constructions autorisées sous conditions fixées à l'article N2 " lequel n'autorise que " les constructions et installations nécessaires au service public ou d'intérêt collectif lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à l'économie générale de l'exploitation agricole, à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ".

17. D'une part, il résulte des dispositions précitées du règlement de la zone " N " du plan local d'urbanisme de la commune de Dourdan que toutes les constructions sont interdites dans cette zone sauf celles susceptibles d'être autorisées par l'article N2 au nombre desquelles ne figurent pas les exhaussements alors que le préambule de cette zone indique expressément que les parcelles classées en zone naturelle ont vocation à demeurer dans leur état naturel. Par suite, ces travaux étaient, à la date de l'arrêté attaqué, déjà interdits par le plan local d'urbanisme et pouvaient ainsi faire l'objet d'un arrêté interruptif sur le fondement de l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme. En outre, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces travaux aient été justifiés par une simple volonté d'entretien ou de valorisation de la parcelle dès lors, ainsi que cela a été exposé au point 11, qu'il est prévu l'implantation d'une entreprise de dépôt et de stationnement et que les parcelles ont été en partie louées à une entreprise de pompes funèbres. Dans ces circonstances, sans qu'il ne soit besoin de rechercher si l'exhaussement présentait une hauteur supérieure à 2 mètres et devaient donc être autorisé au titre du code de l'urbanisme, ce motif n'étant au demeurant pas opposé par l'arrêté attaqué, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que le maire de Dourdan a estimé que ces travaux avaient été entrepris en méconnaissance du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Dourdan.

18. D'autre part, aux termes de l'article N3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Dourdan : " Pour être constructible, tout terrain doit être desservi par une voie en bon état de viabilité et dont les caractéristiques doivent correspondre aux règles minimales de desserte, de sécurité et de défense contre l'incendie. () / Ces voies doivent notamment permettre une desserte automobile à moins de 50 mètres de toute occupation du sol autorisée. / Est interdite l'ouverture de toute voie privée non destinée à desservir une installation existante ou autorisée ".

19. Si les requérants soutiennent que la création d'une voie empierrée sur les parcelles en cause est conforme à ces dispositions, il résulte de celles-ci qu'elles ne visent que les voies de desserte du terrain et ne concernent pas les voies internes qui sont soumises au respect des dispositions des articles N1 et N2 précitées.

20. Enfin, la circonstance que le défrichement des parcelles en cause n'était pas soumis à autorisation préalable et que les travaux d'exhaussement ne portent pas atteinte à la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type 2 ne sont pas, compte tenu de ce qui précède, de nature à entacher d'illégalité l'arrêté attaqué dès lors que le maire aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur la méconnaissance du plan local d'urbanisme.

21. En dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté attaqué serait entaché de détournement de pouvoir.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. C et autres est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. E C, à Mme D B, à M. A C, à l'EURL San Marko et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée à la commune de Dourdan.

Délibéré après l'audience du 29 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Even, président,

Mme Bonfils, première conseillère,

Mme Houllier, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juillet 2023.

La rapporteure,

S. HOULLIERLe président,

B. EVENLa greffière,

F. PETIT-GALLAND

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,