Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... et Mme C... B... ont demandé au tribunal administratif de Versailles, à titre principal, d’annuler la décision du 8 janvier 2018 par laquelle le maire de la commune de Palaiseau a rejeté leur recours gracieux tendant à l’abrogation de la délibération du conseil municipal de Palaiseau du 30 juin 2017 décidant le transfert de propriété de la voie du Panorama au sein du domaine public communal, ou à titre subsidiaire, de surseoir à statuer dans l’attente de la décision du juge judiciaire sur leur action en bornage et, en tout état de cause, de mettre à la charge de la commune de Palaiseau le versement de la somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1801773 du 22 décembre 2020, le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande.
Par un arrêt n° 21VE00477 du 13 octobre 2023, la cour administrative d’appel de Versailles, sur appel de M. et Mme B..., a annulé ce jugement et la délibération du 30 juin 2017 en tant qu’elle intègre dans le domaine public communal l’escalier situé le long de la voie du Panorama et une rampe pour véhicules attenante.
Par une décision n° 490096 du 10 mars 2025, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire devant la cour.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés respectivement les 17 février 2021 et 25 avril 2025, M. et Mme B..., représentés par Me Moreau, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs conclusions :
1°) d’annuler le jugement n° 1801773 du 22 décembre 2020 du tribunal administratif de Versailles ;
2°) à titre principal, d’annuler la délibération du conseil municipal de Palaiseau du 30 juin 2017 ;
3°) à titre subsidiaire, d’ordonner une médiation judiciaire ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Palaiseau la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
le jugement attaqué est irrégulier dès lors qu’il n’a pas statué sur le moyen tiré de l’expropriation irrégulière d’une partie de leur propriété par la commune de Palaiseau ;
le maire de la commune de Palaiseau est en situation de compétence liée et ne peut refuser d’inscrire à l’ordre du jour du conseil municipal la question de l’abrogation de la délibération du 30 juin 2017 décidant le transfert de propriété de la voie du Panorama ;
une telle délibération ne pouvait être prise que par le conseil municipal de la commune et non par son maire ;
l’escalier situé le long de la voie du Panorama et la rampe pour véhicules attenante dont ils sont propriétaires ne peuvent être regardés comme constituant une voie privée ouverte à la circulation publique au sens de l’article L. 318-3 du code de l’urbanisme, dès lors qu’ils ne constituent ni une voie, ni un accessoire indispensable à une voie dont ils seraient contigus.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 mars 2022 et 10 juillet 2025, la commune de Palaiseau, représentée par Me de Soto, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B... la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision portant transfert d’office d’une voie privée dans le domaine public communal constitue une décision administrative ni réglementaire, ni individuelle et qui ne crée aucun droit ; par suite, l’administration n’est tenue d’abroger une telle décision que si elle est devenue illégale en raison de circonstances de fait et de droit postérieures à son édiction ;
- les moyens soulevés par M. et Mme B... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Pham, première conseillère,
- les conclusions de Mme Roux, rapporteure publique,
- et les observations de Me de Soto pour la commune de Palaiseau.
Considérant ce qui suit :
M. A... et Mme C... B... sont propriétaires d’un terrain situé au 4, rue de la Vigne de Lozère à Palaiseau, composé de trois parcelles issues d’une division, cadastrées AY472, AY516 et AY517. Ces deux dernières parcelles comprennent, à leur bordure, une partie de la voie privée dénommée voie du Panorama, qui dessert la propriété des époux B... et sur laquelle est implantée un escalier pour les piétons et une rampe pour les véhicules. Par une délibération de son conseil municipal n° 2017-06-07 du 30 juin 2017, la commune de Palaiseau a transféré au sein du domaine public communal cette voie privée du Panorama. M. et Mme B... ont, par un courrier du 9 novembre 2017 adressé à la mairie de Palaiseau, introduit un recours administratif contre cette délibération, en demandant au maire de l’abroger. Le maire de Palaiseau a rejeté cette demande le 8 janvier 2018. Par un jugement n° 1801773 du 22 décembre 2020, le tribunal administratif de Versailles a rejeté la demande des époux B... tendant à l’annulation de la décision du 8 janvier 2018. Par un arrêt n° 21VE00477 du 13 octobre 2023, la cour administrative d’appel de Versailles, sur appel de M. et Mme B..., a annulé ce jugement et la délibération du 30 juin 2017 en tant qu’elle intègre dans le domaine public communal l’escalier situé le long de la voie du Panorama et une rampe pour véhicules attenante. Par une décision n° 490096 du 10 mars 2025, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire devant la cour.
Sur la régularité du jugement attaqué :
M. et Mme B... soutiennent que le moyen tenant à l’irrégularité de la décision attaquée a été écarté sans aucune motivation. Toutefois, les premiers juges ont considéré, au point 8 du jugement attaqué, que ce moyen, qui a été visé, était inopérant, dès lors qu’il tendait à démontrer l’illégalité de la décision de transfert de propriété depuis son adoption, alors que l’administration n’est tenue d’abroger une telle décision que si elle est devenue illégale en raison de circonstances de fait et de droit postérieures à son édiction. Par suite, ils n’avaient pas à rejeter expressément ce moyen qu’ils avaient considéré comme inopérant.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
Aux termes de l’article L. 162-5 du code de la voirie routière : « La propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans des ensembles d'habitations peut être transférée dans le domaine public de la commune sur le territoire de laquelle ces voies sont situées dans les conditions fixées à l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme ». Aux termes de l’article L. 318-3 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « La propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans des ensembles d'habitations peut, après enquête publique ouverte par l'autorité exécutive de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale et réalisée conformément aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration, être transférée d'office sans indemnité dans le domaine public de la commune sur le territoire de laquelle ces voies sont situées. / La décision de l'autorité administrative portant transfert vaut classement dans le domaine public et éteint, par elle-même et à sa date, tous droits réels et personnels existant sur les biens transférés. / Cette décision est prise par délibération du conseil municipal. Si un propriétaire intéressé a fait connaître son opposition, cette décision est prise par arrêté du représentant de l'Etat dans le département, à la demande de la commune (…) ».
En ce qui concerne l’identification de la décision administrative contestée :
Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.
Par un courrier du 9 novembre 2017 adressé à la mairie de Palaiseau, M. et Mme B... ont introduit un recours gracieux contre la délibération du 30 juin 2017 du conseil municipal de cette commune portant transfert au sein du domaine public communal de la voie privée du Panorama sur le fondement de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme, en demandant au maire de l’abroger. Le maire de Palaiseau a rejeté cette demande le 8 janvier 2018. La demande de M. et Mme B... et leur requête d’appel doivent être interprétées comme tendant à l’annulation, non pas de la décision du 8 janvier 2018 du maire de Palaiseau, mais de la délibération du 30 juin 2017. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette dernière décision leur aurait été notifiée alors que le délai de recours contentieux contre une telle décision ne pouvait courir, pour les propriétaires intéressés, qu'à compter de la date à laquelle celle-ci leur a été notifiée avec la mention des voies de recours, peu important que cette décision ait été par ailleurs publiée ou affichée. Leur recours est donc recevable.
En ce qui concerne les moyens soulevés par M. et Mme B... :
En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-9 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut réunir le conseil municipal chaque fois qu'il le juge utile ». Aux termes de l’article L. 2121-10 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ».
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger une délibération portant transfert d’une voie privée au sein du domaine public communal sur le fondement de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme, c’est au maire qu’il revient d’inscrire cette question à l’ordre du jour d’une réunion du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l’abrogation d’une telle décision. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l’abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l’hypothèse inverse, en effet, il est tenu d’inscrire la question à l’ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l’abrogation des dispositions illégales. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence doit être écarté.
En deuxième lieu, le transfert des voies privées dans le domaine public communal prévu par les dispositions précitées de l’article L. 318-3 du code de l’urbanisme est subordonné à l’ouverture de ces voies à la circulation publique, laquelle traduit la volonté de leurs propriétaires d’accepter l’usage public de leur bien et de renoncer à son usage purement privé.
Par ailleurs, le propriétaire d'une voie privée ouverte à la circulation est en droit d'en interdire à tout moment l'usage au public. Par suite, l'administration ne peut transférer d'office des voies privées dans le domaine public communal si les propriétaires de ces voies ont décidé de ne plus les ouvrir à la circulation publique et en ont régulièrement informé l'autorité compétente avant que l'arrêté de transfert ne soit pris, quand bien même cette décision serait postérieure à l'engagement de la procédure de transfert.
D’une part, M. et Mme B... soutiennent que l’escalier situé le long de la voie du Panorama et la rampe pour véhicules attenante dont ils sont propriétaires ne peuvent être regardés comme constituant une voie privée ouverte à la circulation publique au sens de l’article L. 318-3 du code de l’urbanisme, dès lors qu’ils ne constituent ni une voie, ni un accessoire indispensable à une voie dont ils seraient contigus. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que cet escalier et la rampe pour véhicule attenante font partie intégrante de cette voie et assurent l’accès à sa partie située plus en amont.
D’autre part, les requérant font valoir qu’ils avaient manifesté leur volonté de fermer à la circulation publique leur propriété, dès lors qu’ils avaient déposé en 2015 une déclaration préalable en vue de la clôturer, à laquelle la commune s’était opposée. Toutefois, l’article 1er du cahier des charges du lotissement de « La Butte de Rheims et les Rochers de Lozère », dont fait partie la voie du Panorama et la propriété des époux B..., stipule que « les voies et espaces libres ouverts et à ouvrir, sont destinés à être incorporés à la voirie communale » et que « le sol des voies et espaces libres sera la propriété du Syndicat, mais le Syndicat sera tenu de faire remise de tous ses droits à la Commune à la première réquisition et sans qu’aucun des acquéreurs ait le droit de s’y opposer ». L’article 2 de ce même cahier indique que : « Le sol des rues et places demeurera affecté perpétuellement à la circulation publique. Tous les acquéreurs de lots ou leurs représentants auront sur ces rues les droits du jour, vue et issue, comme sur une voie publique régulièrement classée. Ils auront les mêmes droits de circulation sans distinction que leurs lots aient ou non accès sur l’une de ces voies ». Par suite, indépendamment même de toute éventuelle opposition à cet usage, les propriétaires au sein du lotissement doivent être regardés comme ayant consenti à l’usage public de ces chemins. Ceux-ci constituaient dès lors des voies ouvertes à la circulation publique, susceptibles d’être transférées en application de l’article L. 318-3 du code de l’urbanisme.
Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’ordonner une médiation judiciaire ni de se prononcer sur le moyen en défense tiré de ce que les époux B... ne peuvent solliciter l’abrogation d’un acte non réglementaire et non créateur de droits, que M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Palaiseau, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. et Mme B... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. et Mme B... une somme de 1 000 euros à verser à la commune de Palaiseau sur le fondement des mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. et Mme B... est rejetée.
Article 2 : M. et Mme B... verseront à la commune de Palaiseau une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... et Mme C... B... et à la commune de Palaiseau.
Délibéré après l’audience du 6 janvier 2026, à laquelle siégeaient :
M. Pilven, président,
Mme Pham, première conseillère,
M. Clot, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 janvier 2026.
La rapporteure,
C. Pham
Le président,
J-E. Pilven
La greffière,
F. Petit-Galland
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.