Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Le syndicat Confédération française démocratique du travail (CFDT) Interco 33 a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, sur le fondement de l’article L. 77-12-1 du code de justice administrative, de reconnaître le droit des agents de Bordeaux Métropole exerçant tout ou partie de leurs fonctions en télétravail depuis le 11 juillet 2020 de percevoir, d’une part, l’ensemble des indemnités compensatrices de repas correspondant aux jours où ils ont été en télétravail et, d’autre part, la compensation financière forfaitaire de 60 euros pour participation aux frais divers liés au télétravail. Par un jugement n° 2005870 du 5 mai 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.
Par un arrêt n° 22BX01729 du 13 novembre 2024, la cour administrative d’appel de Bordeaux a, sur l’appel du syndicat CFDT Interco 33, annulé ce jugement et reconnu aux agents de Bordeaux Métropole, dans les conditions précisées dans les motifs de l’arrêt, le droit de bénéficier de l’indemnité forfaitaire de participation aux frais liés au télétravail et de l’indemnité compensatrice de repas pour les jours télétravaillés.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 14 janvier, 21 janvier et 9 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Bordeaux Métropole demande au Conseil d'Etat :
1°) d’annuler cet arrêt ;
2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel du syndicat CFDT Interco 33 ;
3°) de mettre à la charge du syndicat CFDT Interco 33 une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- le code du travail ;
- la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ;
- le décret n° 2016-151 du 11 février 2016 ;
- le code de justice administrative, notamment son article L. 77-12-1 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SELAS Froger & Zajdela, avocat de Bordeaux Métropole et à la SARL Thouvenin, Coudray, Grévy, avocat du syndicat CFDT Interco 33 ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un courrier du 5 octobre 2020, le syndicat CFDT Interco 33 a saisi le président de Bordeaux Métropole d’une demande tendant à ce que les agents de la métropole exerçant tout ou partie de leurs fonctions en télétravail depuis le 11 juillet 2020 bénéficient, d’une part, de l’ensemble des indemnités compensatrices de repas correspondant aux jours télétravaillés et, d’autre part, de la compensation financière forfaitaire annuelle de 60 euros pour participation aux frais divers liés au télétravail. Par une décision du 23 octobre 2020, le vice-président en charge de l’administration générale et des ressources humaines de Bordeaux Métropole a rejeté cette demande. Le syndicat CFDT Interco 33 a saisi le tribunal administratif de Bordeaux, sur le fondement de l’article L. 77-12-1 du code de justice administrative, d’une action tendant à la reconnaissance des droits réclamés dans son courrier du 5 octobre 2020. Bordeaux Métropole se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 13 novembre 2024 par lequel la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé le jugement du 5 mai 2022 du tribunal administratif de Bordeaux rejetant cette demande et reconnu aux agents de Bordeaux Métropole le droit de bénéficier de l’indemnité forfaitaire de participation aux frais liés au télétravail et de l’indemnité compensatrice de repas pour les jours télétravaillés dans les conditions mentionnées dans cet arrêt.
Sur la recevabilité de l’action en reconnaissance de droits :
2. Aux termes de l’article L. 77-12-1 du code de justice administrative : « L'action en reconnaissance de droits permet à une association régulièrement déclarée ou à un syndicat professionnel régulièrement constitué de déposer une requête tendant à la reconnaissance de droits individuels résultant de l'application de la loi ou du règlement en faveur d'un groupe indéterminé de personnes ayant le même intérêt, à la condition que leur objet statutaire comporte la défense dudit intérêt. Elle peut tendre au bénéfice d'une somme d'argent légalement due ou à la décharge d'une somme d'argent illégalement réclamée. Elle ne peut tendre à la reconnaissance d'un préjudice (…) ». Selon l’article R. 421-1 du même code : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (…) » et aux termes de son article R. 77-12-4 : « Pour l’application de l’article R. 421-1, la décision attaquée est la décision de rejet explicite ou implicite opposée par l’autorité compétente à la réclamation préalable formée par le demandeur à l’action ».
3. Il résulte de ces dispositions qu’une action en reconnaissance de droits n’est recevable qu’à la condition que son auteur ait préalablement saisi l’administration d’une réclamation ayant pour effet de lier le contentieux. En jugeant, pour écarter la fin de non-recevoir opposée par Bordeaux Métropole, que la réclamation préalable, quoique formée au nom de la section locale de Bordeaux Métropole du syndicat CFDT Interco 33, l’avait été par un responsable de la section locale ayant également qualité pour représenter le syndicat, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit. Si, par ailleurs, Bordeaux Métropole soutient que la cour administrative d’appel aurait commis une erreur de droit en jugeant que la saisine du tribunal administratif par le syndicat CFDT Interco 33 avait régularisé cette même réclamation préalable, ce moyen est dirigé contre un motif surabondant de l’arrêt attaqué et est, par suite, inopérant.
Sur le cadre juridique :
4. Aux termes de l’article L. 1222-9 du code du travail : « I.- Sans préjudice de l’application, s’il y a lieu, des dispositions du présent code protégeant les travailleurs à domicile, le télétravail désigne toute forme d’organisation du travail dans laquelle un travail qui aurait également pu être exécuté dans les locaux de l’employeur est effectué par un salarié hors de ces locaux de façon volontaire en utilisant les technologies de l’information et de la communication. / Est qualifié de télétravailleur au sens de la présente section tout salarié de l’entreprise qui effectue, soit dès l’embauche, soit ultérieurement, du télétravail tel que défini au premier alinéa du présent I. / Le télétravail est mis en place dans le cadre d’un accord collectif ou, à défaut, dans le cadre d’une charte élaborée par l’employeur après avis du comité social et économique, s’il existe ». Selon l’article 133 de la loi du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, désormais repris à l’article L. 430-1 du code général de la fonction publique : « Les fonctionnaires relevant de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires peuvent exercer leurs fonctions dans le cadre du télétravail tel qu’il est défini au premier alinéa de l’article L. 1222-9 du code du travail. L’exercice des fonctions en télétravail est accordé à la demande du fonctionnaire et après accord du chef de service. Il peut y être mis fin à tout moment, sous réserve d’un délai de prévenance. Les fonctionnaires télétravailleurs bénéficient des droits prévus par la législation et la réglementation applicables aux agents exerçant leurs fonctions dans les locaux de leur employeur public. / Le présent article est applicable aux agents publics non fonctionnaires et aux magistrats. / Un décret en Conseil d’Etat fixe, après concertation avec les organisations syndicales représentatives de la fonction publique, les conditions d’application du présent article, notamment en ce qui concerne les modalités d’organisation du télétravail et les conditions dans lesquelles la commission administrative paritaire compétente peut être saisie par le fonctionnaire intéressé en cas de refus opposé à sa demande de télétravail ainsi que les possibilités de recours ponctuel au télétravail ».
5. Aux termes de l’article 2 du décret du 11 février 2016 relatif aux conditions et modalités de mise en œuvre du télétravail dans la fonction publique et la magistrature, dans sa rédaction applicable : « Le télétravail désigne toute forme d’organisation du travail dans laquelle les fonctions qui auraient pu être exercées par un agent dans les locaux où il est affecté sont réalisées hors de ces locaux en utilisant les technologies de l’information et de la communication. / Le télétravail peut être organisé au domicile de l’agent, dans un autre lieu privé ou dans tout lieu à usage professionnel. / Un agent peut bénéficier au titre d’une même autorisation de ces différentes possibilités ». Aux termes de son article 6 : « Les agents exerçant leurs fonctions en télétravail bénéficient des mêmes droits et obligations que les agents exerçant sur leur lieu d’affectation. / L’employeur prend en charge les coûts découlant directement de l’exercice des fonctions en télétravail, notamment le coût des matériels, logiciels, abonnements, communications et outils ainsi que de la maintenance de ceux-ci. L’employeur n’est pas tenu de prendre en charge le coût de la location d’un espace destiné au télétravail ». Enfin, aux termes de son article 7 : « I. - Un arrêté ministériel pour la fonction publique de l’Etat, une délibération de l’organe délibérant pour la fonction publique territoriale, une décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination pour la fonction publique hospitalière, pris après avis du comité technique ou du comité consultatif national compétent, fixe : (…) 7° Les modalités de prise en charge, par l’employeur, des coûts découlant directement de l’exercice du télétravail, notamment ceux des matériels, logiciels, abonnements, communications et outils ainsi que de la maintenance de ceux-ci ».
6. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que le télétravail, au sens de l’article 133 de la loi du 12 mars 2012 cité au point 4, désigne une forme d’organisation du travail qui nécessite l’accord de l’agent public et de son employeur.
Sur le pourvoi :
7. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, d’une part que, par une délibération du 16 décembre 2016, modifiée en dernier lieu par une délibération du 23 mars 2018, le conseil de Bordeaux Métropole a défini, pour l’application de l’article 7 du décret du 1er février 2016 cité ci-dessus, « l’encadrement du dispositif du télétravail » pour ses agents, en rappelant qu’en vertu de l’article 133 de la loi du 12 mars 2012, le télétravail est soumis à la condition du « double volontariat de l’agent et de son encadrant » et en prévoyant que les agents exerçant des missions compatibles avec le télétravail devront, s’ils souhaitent les exercer selon cette modalité, faire acte de candidature à l’occasion d’une campagne annuelle, au terme de laquelle seront délivrés des autorisations individuelles à cette fin, dans la limite d’un contingent déterminé par service et d’une durée de télétravail ne pouvant excéder, pour un agent travaillant à temps plein, deux jours par semaine. Aux termes de cette même délibération, une compensation financière de 60 euros par an est accordée aux télétravailleurs à domicile.
8. D’autre part, il ressort des mêmes pièces que par des notes de service du 29 mai et du 28 août 2020, l’exécutif de Bordeaux Métropole a fixé les conditions de la reprise d’activité après le confinement justifié par l’épidémie de Covid-19 puis celles de l’organisation du travail dans la période qui a suivi, jusqu’au mois de juin 2022, ces notes de service prévoyant, pour les équipes dont les missions pouvaient totalement ou partiellement s’exercer en travail à distance, une organisation du travail dans laquelle chaque agent pouvait prendre deux à trois jours par semaine de travail à distance, permettant d’alterner le travail à distance et la présence sur le lieu de travail.
9. Il ressort des termes de son arrêt que, pour accueillir l’action en reconnaissance de droits formée par le syndicat CFDT Interco 33, la cour administrative d’appel a estimé, sans se méprendre sur la portée de ces documents, qu’en mettant en place l’organisation du travail décrite au point précédent, la métropole n’avait pas entendu contraindre ses agents à travailler à distance. Elle a exactement qualifié les faits en jugeant que les agents de la métropole qui avaient, dans ce cadre, travaillé à distance en choisissant leur jours de travail à distance sur un planning établi par l’employeur l’avaient fait dans des conditions qui assuraient l’accord de l’agent public et de son employeur. Elle a pu, par suite, sans erreur de droit et par un arrêt suffisamment motivé, en déduire que ces agents, dont les fonctions s’étaient ainsi exercées dans une organisation de télétravail au sens des dispositions citées aux point 4 et 5, avaient droit, en application de la délibération du 23 mars 2018 mentionnée au point 7, laquelle ne pouvait être regardée comme ayant cessé d’avoir effet et dont la condition de « double volontariat » renvoyait seulement à la nécessité d’un accord entre l’agent et son employeur, tant à la compensation financière de 60 euros par an prévue par cette délibération qu’à l’indemnité compensatrice de repas instituée par la délibération du conseil de la métropole du 18 décembre 2015 en faveur des agents ne bénéficiant pas de possibilité de restauration sur place sur leur lieu d’affectation, laquelle doit être attribuée à ces mêmes agents lorsqu’ils exercent leurs fonctions en télétravail en vertu de l’article 6 du décret du 11 février 2016.
10. Si, par ailleurs, Bordeaux Métropole soutient que la cour administrative d’appel aurait commis une erreur de droit en jugeant que l’indemnité forfaitaire de 60 euros devait être versée au titre des années civiles 2020, 2021 et 2022 alors que, selon la requérante, les délibérations ayant institué cette indemnité prévoient qu’elle est versée au titre des années dites « scolaires », il ressort des termes de l’arrêt attaqué que la cour s’est bornée à juger que les agents de Bordeaux Métropole qui ont exercé leurs fonctions en télétravail ont le droit de bénéficier de l’indemnité dans les conditions prévues par ces délibérations. Le moyen ne peut, par suite, qu’être écarté.
11. Il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi de Bordeaux Métropole doit être rejeté, y compris ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Bordeaux Métropole la somme de 3 000 euros à verser, au même titre, au syndicat CFDT Interco 33.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de Bordeaux Métropole est rejeté.
Article 2 : Bordeaux Métropole versera au syndicat CFDT Interco 33 une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à Bordeaux Métropole et au syndicat Confédération française démocratique du travail (CFDT) Interco 33.
Copie en sera adressée à la ministre de l’action et des comptes publics.
Délibéré à l'issue de la séance du 28 janvier 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Jonathan Bosredon, Mme Catherine Fischer-Hirtz, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, conseillers d'Etat et M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 20 février 2026.
Le président :
Signé : M. Denis Piveteau
Le rapporteur :
Signé : M. Géraud Sajust de Bergues
La secrétaire :
Signé : Mme Elsa Sarrazin