Conseil d'État — Décision N° 511100

Vu la procédure suivante :

Mme AS... AJ..., Mme P... AB..., M. AE... AL..., M. AV... Z..., M. AV... V..., M. AX..., M. AT... AO..., M. AM... U..., M. H... AN..., M. K... Y..., M. AK... N..., M. AU... G..., M. AQ... R..., M. AH... F..., M. C... G..., M. I... G..., M. AW..., M. A... T..., M. AD... AR..., M. AA... AF..., M. D... AG..., M. AS... Q..., M. M... AI..., M. O... AL..., M. X... J..., M. W... AC..., M. B... S..., M. E... R..., M. L... V... et M. AP... AL... ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de La Réunion, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, en premier lieu, de suspendre l’exécution de l’arrêté préfectoral n° 2512/DAAF du 1er décembre 2025 déterminant des zones réglementées suite à une déclaration d’infection de la maladie de Newcastle et les mesures applicables dans ces zones, en deuxième lieu, subsidiairement, de suspendre l’exécution de cet arrêté en tant qu’il interdit les rassemblements de volailles dans la zone réglementée supplémentaire pour la seule journée du 20 décembre, date de la commémoration de l’abolition de l’esclavage, afin de permettre l’exercice effectif des libertés de réunion, d’association et d’expression mémorielle et, en dernier lieu, d’enjoindre à l’administration de communiquer l’arrêté n° 3015 du 21 novembre 1995, fondant l’obligation vaccinale et tout document ORSEC, plan de gestion de crise ou instruction nationale ou ministérielle ayant servi de fondement à l’arrêté en cause. Par une ordonnance n° 2502192 du 19 décembre 2025, le juge des référés du tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande.

Par une requête, enregistrée le 26 décembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. AE... AL..., M. AV... Z..., M. AV... V..., M. AT... AO..., M. K... Y..., Mme AS... AJ... et Mme P... AB... demandent au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) d’annuler cette ordonnance ;

2°) à titre principal, de suspendre l’exécution de l’arrêté préfectoral n° 2512/DAAF du 1er décembre 2025, à l’égard des particuliers détenteurs de volailles, en tant qu’il leur impose, sous menace de sanctions pénales, une obligation vaccinale, une obligation de déclaration et une interdiction de circulation des volailles, y compris pour les besoins de soins vétérinaires ;

3) à titre subsidiaire, de suspendre l’exécution de l’arrêté du 1er décembre 2025 en tant qu’il s’applique dans la zone réglementée supplémentaire (ZRS) aux particuliers détenteurs de volailles ;

4°) d’enjoindre au préfet de La Réunion de leur communiquer immédiatement toute analyse des risques épidémiologiques, le plan ORSEC applicable à la gestion de la maladie de Newcastle et les documents de doctrine et instructions opérationnelles ayant fondé l’édiction des mesures contestées.



Ils soutiennent que :
- l’ordonnance contestée est irrégulière en ce que le juge des référés du tribunal administratif de La Réunion a omis de statuer, d’une part, sur leur demande principale tenant à la suspension de l’exécution de l’arrêté préfectoral du 1er décembre 2025 et, d’autre part, sur leur demande tenant à la communication du plan ORSEC et des documents de gestion de crise sanitaire, en méconnaissance de leur droit au recours effectif ;
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que, en premier lieu, les particuliers sont exposés de manière immédiate à des obligations pénalement sanctionnées, en deuxième lieu, la révélation tardive des obligations pénales générales de l’arrêté du 21 novembre 1995 méconnait, d’une part, le principe de sécurité juridique et, d’autre part, la prévisibilité de la norme pénale et, en dernier lieu, l’arrêté contesté n’est ni indispensable ni appliqué de manière cohérente ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à plusieurs libertés fondamentales ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à leur droit au recours effectif et au principe de sécurité juridique dès lors que les obligations de l’arrêté contesté relèvent d’une régime juridique imprévisible et fragile ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à leur droit de propriété, à leur droit au respect de la vie privée et à leur liberté individuelle en ce que, en premier lieu, les obligations ont un caractère général et absolu et s’appliquent indistinctement à tout particulier détenteur de volailles sans mécanisme d’individualisation ou de réexamen, en deuxième lieu, elles sont manifestement disproportionnées, en troisième lieu, elles créent une pénalisation immédiate et constante et, en dernier lieu, la différence de traitement entre les particuliers résidant à La Réunion et ceux résidant en métropole caractérise une rupture d’égalité devant les charges publiques ;
- l’arrêté contesté est entaché d’illégalité en ce que, en premier lieu, le préfet de La Réunion n’a pas procédé à une évaluation ou à une analyse circonstanciée des risques, en deuxième lieu, il n’a pas établi l’existence de circonstances particulières justifiant l’aggravation du régime de police sanitaire et l’extension de contraintes affectant directement les libertés des particuliers et, en dernier lieu, les obligations qu’il pose ne sont pas nécessaires en ce que le préfet de La Réunion a autorisé les rassemblements de volailles au sein de l’île sans assortir cette autorisation d’aucune condition sanitaire explicite, ni de mesures de vaccination préalable, ni de protocoles particuliers de prévention ;
- l’arrêté du 1er décembre 2025 est illégal au titre de l’exception d’illégalité dès lors qu’il est fondé sur l’arrêté du 21 novembre 1995 lequel, en premier lieu, est entaché d’une illégalité manifeste tenant à l’incompétence de son auteur pour édicter une obligation vaccinale générale et permanente, en deuxième lieu, allège des mesures de crise et, en dernier lieu, est privé de base légale eu égard à l’évolution du droit national et européen ;
- c’est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de La Réunion a retenu que le préfet de La Réunion avait agi dans son champ des compétences alors que l’édiction d’obligations générales, permanentes et pénalement sanctionnées à l’encontre des particuliers relève du champ de la loi ou d’une habilitation réglementaire nationale expresse ;
- c’est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de La Réunion a considéré que le préfet de La Réunion ne faisait que rappeler les sanctions pénales prévues par les articles R. 228-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime alors qu’il s’agit d’une création normative locale d’obligations pénales en ce que les dispositions du code rural et de la pêche maritime ne créent aucune obligation ni aucune sanction applicable aux particuliers ;
- c’est à tort que le juge des référés du tribunal administratif de La Réunion a retenu que l’arrêté du 21 novembre 1995 pouvait être le fondement d’une obligation vaccinale générale applicable aux particuliers alors que cet arrêté n’a pas de portée normative pérenne.



Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative ;






Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. (…) ». En vertu de l’article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut, par une ordonnance motivée, rejeter une requête sans instruction ni audience lorsque la condition d’urgence n’est pas remplie ou lorsqu’il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fondée.

2. En vertu du premier alinéa de l’article L. 223-8 du code rural et de la pêche maritime « Après la constatation d’une maladie mentionnée à l’article L. 221-1, le préfet statue sur les mesures à mettre en exécution dans le cas particulier » ; le deuxième alinéa du même article liste, à ses points 1° à 11°, l’ensemble des mesures que peut prendre à ce titre le préfet. La maladie de Newcastle figure au titre de ces maladies dès lors qu’elle figure à l’annexe II du règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles auquel renvoie l’article L. 221-1 du code rural et de la pêche maritime. L’article 3 de l’arrêté du 8 juin 1994 des ministre du budget et de l’agriculture et de la pêche fixant les mesures de lutte contre la maladie de Newcastle précise que « Lorsque dans une exploitation se trouvent des volailles suspectes d’être infectées de maladie de Newcastle, le préfet prend, sur proposition du directeur des services vétérinaires et conformément à l’article L. 223-6 du code rural et de la pêche maritime, un arrêté de mise sous surveillance de cette exploitation (…) 7° Plus généralement, toute mesure appropriée permettant d’éviter la dissémination de la maladie telle que la restriction des mouvements ou rassemblements d’animaux ; (…) ». Aux termes de l’article 7 du même arrêté : « Lorsque l’existence de la maladie de Newcastle est officiellement confirmée dans une exploitation, le préfet prend, sur proposition du directeur des services vétérinaires, un arrêté portant déclaration d’infection en application de l’article L. 223-8 du code rural et de la pêche maritime. Cet arrêté délimite un périmètre interdit comprenant, outre l’exploitation hébergeant les volailles infectées de maladie de Newcastle, une zone de protection d’un rayon minimal de 3 kilomètres, elle-même inscrite dans une zone de surveillance d’un rayon minimal de 10 kilomètres autour de ladite exploitation. La délimitation de ces zones tient compte des facteurs d’ordre géographique, écologique et épidémiologique liés à la maladie de Newcastle ».

3. Il résulte de l’instruction diligentée par le juge des référés du tribunal administratif de La Réunion que, à la suite des prélèvements opérés dans une basse-cour située sur la commune du Tampon ayant confirmé la présence du virus de la maladie de Newcastle, le préfet de La Réunion a, par un arrêté du 1er décembre 2025, déclaré l’infection de l’élevage en cause. Par un arrêté du même jour, il a, en application des dispositions rappelées au point précédent, édicté une série de mesures visant à prévenir la propagation de la maladie, d’une part, en définissant une zone de protection d’un rayon de trois kilomètres autour du foyer d’infection, une zone de surveillance d’un rayon de dix kilomètres et une zone réglementée supplémentaire couvrant l’ensemble du territoire de La Réunion, d’autre part, en rappelant l’obligation de vaccination contre la maladie de l’ensemble des oiseaux des espèces sensibles résultant de l’arrêté préfectoral du 21 novembre 1995 et, enfin, en édictant une série de mesures telles que l’interdiction d’exposer et de rassembler les volailles et oiseaux dans les foires, expositions, marchés et gallodromes ou la recommandation d’éviter « dans la mesure du possible » les rassemblements de personnes élevant, détenant ou en contact régulier avec des volailles ou d’autres oiseaux.

4. Par l’ordonnance du 19 décembre 2025 dont les requérants relèvent appel, le juge des référés du tribunal administratif de La Réunion a rejeté le référé qu’ils avaient formé contre l’arrêt du préfet de La Réunion déterminant des zones réglementées à la suite d’une déclaration d’infection de la maladie de Newcastle et les mesures applicables dans ces zones aux motifs, d’une part, que l’arrêté en cause n’instaure par lui-même aucune obligation vaccinale mais se borne à rappeler l’obligation qui résulte en la matière des règles nationales et européennes pertinentes, d’autre part, qu’il est prévu un mécanisme de réexamen régulier des mesures prises afin de répondre notamment aux exigences du règlement d’exécution (UE) 2018/1882 de la Commission européenne du 3 décembre 2018 en cas de déclaration d’un foyer d’une maladie transmissible telle que la maladie de Newcastle, ainsi qu’un dispositif permettant notamment d’autoriser les rassemblement d’animaux ou de propriétaires d’animaux dans certaines circonstances et que, enfin, la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi et les charges publiques, au demeurant non établie en l’espèce, ne révèle, par elle-même, aucune atteinte à une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.

5. Les requérants se bornent en appel à produire à nouveau les pièces et l’argumentation présentées en première instance, faisant valoir en particulier que l’arrêté contesté instaure une zone réglementée couvrant l’ensemble du département sans que l’existence d’un risque généralisé ne soit démontré, qu’il comporte une obligation vaccinale illégale, qu’il impose aux particuliers détenteurs de volailles à La Réunion des obligations plus lourdes que celles qui sont prévues en métropole en méconnaissance du principe d’égalité. Ils n’apportent, ce faisant, aucun élément de nature à infirmer l’appréciation du juge des référés de première instance, dont l’ordonnance n’est entachée d’aucune irrégularité, quant à l’absence d’atteinte grave et manifestement illégale portée par l’Etat à une liberté fondamentale, eu égard aux différents éléments qu’il a relevés, rappelés au point 4, et au regard des critères mentionnés au point 2.

6. Il résulte de tout ce qui précède qu’il est manifeste que l’appel de M. AL... et autres ne peut être accueilli. Leur requête ne peut dès lors qu’être rejetée selon la procédure prévue par l’article L. 522-3 du code de justice administrative.





O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. AL... et autres est rejetée

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. AE... AL... et au ministre des outre-mer.
Copie en sera adressée à M. AV... Z..., M. AV... V..., M. AT... AO..., M. K... Y..., Mme AS... AJ... et Mme P... AB... ainsi qu’au préfet de La Réunion.




Fait à Paris, le 12 janvier 2026

Signé : Fabien Raynaud