Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-1904876

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 9 octobre 2019, la société industrielle d'études et de travaux (SIETRA) et M. A C, représentés par Me Elbaz, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 29 mars 2019 par laquelle le conseil municipal d'Antibes a approuvé son plan local d'urbanisme révisé, ensemble la décision rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le classement en secteurs UCb1 et UCb2 de la parcelle cadastrée section DR n°188 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le plan local d'urbanisme méconnaît le principe d'équilibre prévu par les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- le classement en secteurs UCb1 et UCb2 de la parcelle cadastrée section DR n°188 porte atteinte à leur droit de propriété ;

- le rapport de présentation n'explique pas les choix retenus pour modifier le classement du secteur des Combes en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;

- il ne justifie pas le nouveau classement de la parcelle cadastrée section DR n°188 ;

- les conclusions du commissaire enquêteur ne reflètent pas son avis personnel, circonstancié et motivé, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ;

- le classement en secteurs UCb1 et UCb2 de la parcelle cadastrée section DR n°188 et la règlementation en découlant méconnaissent la directive territoriale d'aménagement ;

- ce classement est contradictoire avec le rapport de présentation, les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement ;

- il est arbitraire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2021, la commune d'Antibes, représentée par Me Ducroux, conclut à titre principal à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire à son rejet, à titre infiniment subsidiaire au prononcé d'un sursis à statuer sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et en tout état de cause à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce que les requérants soient condamnés aux entiers dépens.

Elle fait valoir que :

- la requête est tardive ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 27 janvier 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 10 mars 2021.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 avril 2023 :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

- et les observations de Me Mouakil, représentant la commune d'Antibes.

Considérant ce qui suit :

1. Le plan local d'urbanisme de la commune d'Antibes a été approuvé par une délibération du 13 mai 2011. Par une délibération du 12 juillet 2012, le conseil municipal a prescrit sa révision générale. Le projet de plan révisé a été arrêté par une délibération du 6 juillet 2018 et soumis à enquête publique du 22 octobre au 23 novembre 2018. Par une délibération du 29 mars 2019, le conseil municipal a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme. Les requérants demandent l'annulation de cette délibération, ensemble de la décision rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

Sur l'insuffisance alléguée de la motivation des conclusions du commissaire enquêteur :

2. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " () / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / () ".

3. Il résulte des dispositions citées au point précédent qu'il appartient au commissaire enquêteur d'indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de ses conclusions.

4. En l'espèce, dans ses conclusions, le commissaire-enquêteur rappelle le contenu du projet, l'organisation et le déroulement de l'enquête publique, précise que celle-ci s'est déroulée conformément à la règlementation, que le projet de plan respecte les normes en vigueur et que l'ensemble des personnes publiques associées ont rendu un avis favorable. Il émet ensuite un avis favorable dès lors que " le projet présenté répond à la volonté d'un développement mesuré de la commune dans le respect du tissu urbanisé et dans le respect de la directive territoriale d'aménagement, du plan d'aménagement et de développement durable, de l'environnement, de Natura 2000, de la loi littoral et autres normes supra-communales ". Il assortit son avis de recommandations en reprenant à son compte les recommandations du conseil départemental, de la mission régionale d'autorité environnementale, de la société publique locale en charge de l'aménagement d'Antibes et du bailleur Sophia Antipolis Habitat et en proposant des recommandations qui lui sont propres. Le commissaire enquêteur a ainsi détaillé les raisons l'amenant, au regard du déroulement de l'enquête et des caractéristiques du projet de révision du plan local d'urbanisme à émettre un avis favorable assorti de recommandations. Par suite, le commissaire enquêteur a donné un avis personnel et motivé au sens des dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'environnement citées au point 2 et le moyen tiré de leur méconnaissance doit être écarté.

Sur les insuffisances alléguées du rapport de présentation :

5. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / () ".

6. En l'espèce, il ressort de la lecture du rapport de présentation que le découpage des secteurs situés dans le quartier des Combes est issu d'une réflexion urbaine engagée par le plan local d'urbanisme approuvé en 2011, qui définissait alors des secteurs d'études pour un projet global d'aménagement, que ces réflexions avaient donné lieu à l'inscription de différentes règles selon la configuration urbaine souhaitée par la commune et que dans le plan local d'urbanisme révisé, une partie du secteur UM est reclassée en secteur UCb1 n°2, d'une superficie de 2,4 hectares, et une partie en secteur UCb2 n°4, d'une superficie de 7,8 hectares. Le rapport précise que le secteur UCb1 n°2 correspond au cœur du quartier des Combes, dont la vocation est d'être un lieu de vie, autour d'une place, avec des hauteurs plus importantes que dans le reste du quartier et que le reclassement d'une autre partie du quartier en secteur UCb2 n°4 permettra de développer l'urbanisation dans ce secteur stratégique de renouvellement urbain, en le structurant autour de voies nouvelles. Il ressort également de la lecture de ce rapport que le secteur des Combes a été identifié comme secteur à enjeux par le schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération de Sophia Antipolis, que l'objectif y est de poursuivre la mutation du secteur, notamment en imposant un quota de logements sociaux dans les nouvelles réalisations, et que la commune détient une grande partie du foncier dans le secteur, ce qui permettra d'y créer 900 logements dont environ 360 logements sociaux. Par suite, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le rapport de présentation, qui n'avait pas à justifier du classement retenu parcelle par parcelle, explique bien les choix retenus concernant la modification du classement du secteur des Combes. Il suit de là que les moyens tirés de ce que le rapport de présentation n'expliquerait pas les choix retenus pour modifier le classement du secteur des Combes et ne justifierait pas du classement de leur parcelle doivent être écartés.

Sur l'erreur manifeste d'appréciation alléguée :

7. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées " et aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".

8. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. L'autorité compétente n'est pas liée, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs des zones qu'elle institue, par les modalités préexistantes d'utilisation des terrains, dont elle peut prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Par ailleurs, il ne résulte d'aucune disposition législative ou règlementaire qu'un plan local d'urbanisme ne pourrait classer une même parcelle en deux secteurs différents.

9. En l'espèce, il ressort de la lecture du rapport de présentation que les auteurs du plan local d'urbanisme ont souhaité faire de la zone UC un secteur de développement moyennement dense des quartiers péricentraux, que cette zone a pour vocation de favoriser le renouvellement urbain en garantissant un équilibre minéral / végétal et un cadre de vie qualitatif et que l'ensemble de celle-ci est concerné par un périmètre de mixité sociale au titre de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme en vue de favoriser la production de logements sociaux. Il ressort également de la lecture du rapport de présentation que le secteur UCb1 n°2 correspond au cœur du quartier des Combes, dont la vocation est d'être un lieu de vie, autour d'une place, avec des hauteurs plus importantes que dans le reste du quartier et que le reclassement en secteur UCb2 n°4 d'une autre partie du quartier permettra de développer l'urbanisation dans ce secteur stratégique de renouvellement urbain, en le structurant autour de voies nouvelles.

10. D'une part, comme rappelé au point 8, l'autorité compétente n'est pas liée, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs des zones qu'elle institue, par les modalités préexistantes d'utilisation des terrains, dont elle peut prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Par suite, la seule circonstance que les caractéristiques du secteur n'auraient pas évolué entre le précédent plan local d'urbanisme et le plan en litige n'est pas de nature à caractériser une erreur manifeste d'appréciation dans le classement de celui-ci. D'autre part, si les requérants soutiennent que le classement de leur parcelle serait inadapté à ces caractéristiques, ils n'apportent aucun élément pour démontrer quelles seraient celles-ci ni en quoi elles seraient inadaptées au parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme pour les secteurs UCb1 et UCb2. Enfin la circonstance que la parcelle cadastrée section DP n°105, dont au demeurant il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle présenterait les mêmes caractéristiques, aurait bénéficié d'un classement différent est inopérante à l'encontre du classement de leur propre parcelle. En tout état de cause, il ressort du plan de zonage que la parcelle cadastrée section DP n° 105 est également classée en secteur UCb2. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement de leur parcelle serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et le moyen doit être écarté.

Sur l'atteinte alléguée à leur droit de propriété :

11. Aux termes de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d'urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu ".

12. Il résulte de ces dispositions que seules les atteintes à des droits acquis ou les modifications à l'état antérieur des lieux résultant directement de l'institution de servitudes d'urbanisme peuvent ouvrir droit à indemnisation. A supposer que le plan d'urbanisme antérieur ait pu faire naître une plus-value sur la parcelle des requérants, d'une part ces derniers ne tenaient aucun droit acquis au maintien de ce plan, d'autre part, la servitude constituée par la mise en œuvre de règles de constructibilité plus restrictives, instaurée pour des motifs d'intérêt général, n'entraîne pas en elle-même de modification à l'état antérieur des lieux. Dans ces conditions, les modifications régulièrement apportées à ce plan n'ont pu, dès lors, porter atteinte à leur droit de propriété. Il suit de là que ce moyen doit être écarté.

Sur la contradiction alléguée entre le classement de leur parcelle et le rapport de présentation, les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement :

13. D'une part, pour les mêmes motifs que ceux rappelés aux points 6 et 10, le classement de la parcelle des requérants n'est pas contradictoire avec le rapport de présentation et le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme. Il suit de là que la première branche du moyen doit être écartée.

14. D'autre part, si les requérants soutiennent que ce classement est contradictoire avec le projet d'aménagement et de développement durables, avec les orientations d'aménagement et de programmation et avec le règlement du plan local d'urbanisme, ils n'apportent aucun élément à l'appui de leurs allégations. Il suit de là que la deuxième branche du moyen doit également être écartée.

15. Enfin, si les requérants soutiennent que les règles applicables en secteurs UCb1 et UCb2 ne permettraient pas d'atteindre le potentiel de production de logements sociaux prévu en zone UC, il ressort de la lecture du règlement du plan local d'urbanisme et notamment de l'article UC 2.3 qu'en application de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme, tout projet de collectif d'habitation neuf ou en changement de destination présentant une surface de plancher supérieure ou égale à 1 000 m² destinée à l'habitation ou un nombre de logements supérieur ou égal à 12, devra affecter un minimum de 24 % en surface à du logement financé au moyen d'un Prêt Locatif à Usage Social (PLUS), 12 % en surface à du logement financé au moyen d'un Prêt Locatif d'Aide à l'Insertion (PLAI) et 4 % en surface à du logement financé au moyen d'un Prêt Locatif Social (PLS), que 25% de ces logements pourront être réalisés en usufruit locatif social (ULS) et qu'en complément, dans les périmètres identifiés dans le document graphique, les projets concernés devront également affecter un minimum de 10 % en surface de plancher à du logement en accession sociale ou en accession encadrée. Les requérants ne démontrent pas que ces règles ne permettraient pas d'atteindre l'objectif défini dans le rapport de présentation de création de 360 logements sociaux dans le secteur des Combes. Il suit de là que la dernière branche du moyen doit également être écartée.

Sur la méconnaissance alléguée des dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et de la directive territoriale d'aménagement :

16. Si les requérants soutiennent que le plan local d'urbanisme en litige méconnaîtrait le principe d'équilibre prévu par les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et que le classement de leur parcelle méconnaîtrait les dispositions de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes, ces moyens ne sont pas assortis des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé et ne peuvent qu'être écartés.

Sur le caractère prétendument arbitraire du classement de leur parcelle :

17. A supposer que les requérants aient entendu soulever le moyen tiré du détournement de pouvoir en précisant que le classement de leur parcelle est arbitraire, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête, que les conclusions aux fins d'annulation présentées par les requérants doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Antibes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d'Antibes et non compris dans les dépens.

20. Aucun dépens n'a été exposé au cours de la présente instance. Les conclusions présentées à ce titre par la commune d'Antibes ne peuvent donc qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société industrielle d'études et de travaux et de M. C est rejetée.

Article 2 : La société industrielle d'études et de travaux et M. C verseront à la commune d'Antibes une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune d'Antibes présentées au titre de l'article R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société industrielle d'études et de travaux, à M. A C et à la commune d'Antibes.

Délibéré après l'audience du 12 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Bonhomme, président,

Mme Soler, conseillère,

M. Holzer, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mai 2023,

La rapporteure,

Signé

N. B

Le président,

Signé

T. BONHOMMELa greffière,

Signé

M.L. DAVERIO

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,