Tribunal Administratif de Nice — Décision N° TA06-2201714

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 4 avril 2022 et le 17 juillet 2023, la commune de Cannes, représentée par Me Bigas, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 15 octobre 2021 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation de la commune de Cannes, en tant que ce plan inclut les surfaces de balcon dans le calcul de l'emprise au sol, qu'il interdit toutes constructions nouvelles dans les dents creuses en zone R3 et qu'il retient un exemple irrégulier d'application de la définition des limites d'emprise au sol appliquées aux possibilités de reconstruction en zone B1, ainsi que le rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au préfet des Alpes-Maritimes de :

- modifier la définition de l'emprise au sol pour y introduire une exception relative aux balcons des bâtiments, sous réserve que leur plancher se situe à plus de 20 centimètres au-dessus de la côte de référence ;

- modifier le règlement en permettant les constructions nouvelles dans les dents creuses en zone R3 sous prescriptions et sur demande de la collectivité territoriale, en supprimant le principe général d'inconstructibilité prévu en zone R3 et la limitation à la seule création ex nihilo d'annexes ;

- modifier l'exemple d'application de la définition des limites d'emprise au sol appliquées aux possibilités de reconstruction en zone B1 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision en litige est insuffisamment motivée, à défaut de justifier de l'absence de soumission du PPRI à l'évaluation environnementale ;

- elle est entachée de vices de procédure ; la commission départementale des risques naturels majeurs n'a pas été saisie, en méconnaissance de l'article R. 565-5 du code de l'environnement ; elle n'a pas été soumise à évaluation environnementale, de sorte que le rapport prévu à l'article R. 122-6 du code de l'environnement n'a pas été établi et que le dossier d'enquête est incomplet ;

- la décision, en date du 12 septembre 2017, de ne pas soumettre l'arrêté du 15 octobre 2021 à une évaluation environnementale n'est pas motivée, en méconnaissance de l'article R. 122-3 du code de l'environnement, et le public n'a pas été informé de cette décision, ce qui rend illégale la décision en litige par voie d'exception ;

- l'inclusion dans la définition de l'emprise au sol des balcons est entachée d'erreur de droit, dès lors que le préfet s'est estimé lié, à tort, par l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme ainsi que d'erreur d'appréciation ;

- l'inconstructibilité des dents creuses en zone R3 méconnaît les dispositions de l'article R. 562-11-6 du code de l'environnement, n'est pas justifiée et est incompatible avec les prescriptions du SCOT ;

- les exemples d'application de la définition des limites d'emprise au sol appliquées aux possibilités de reconstruction en zone B1 sont erronés dès lors qu'ils procèdent d'une confusion entre les pourcentages et les points de pourcentage.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2023, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Cannes ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 22 juillet 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 25 octobre 2024 à 12h00.

Par une lettre du 17 janvier 2025, les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur la possibilité pour le tribunal de surseoir à statuer sur la requête, en application de l'article L. 191-1 du code de l'environnement, afin de permettre la régularisation du vice tiré de l'illégalité tenant à la définition des limites d'emprise au sol appliquées aux possibilités de reconstruction en zone B1.

Par un courrier du 31 janvier 2025, le préfet des Alpes-Maritimes a émis des observations.

Par un courrier du 4 février 2025, la commune de Cannes a émis des observations.

Par une lettre du 12 mars 2025, les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur la possibilité pour le tribunal de surseoir à statuer sur la requête, en application de l'article L. 191-1 du code de l'environnement, afin de permettre la régularisation du vice affectant l'inclusion des balcons dans la définition de l'emprise au sol.

Par un courrier du 18 mars 2025, la commune de Cannes a émis des observations.

Par un courrier du 18 mars 2025, le préfet des Alpes-Maritimes a émis des observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 19 mars 2025 :

- le rapport de M. Loustalot-Jaubert, rapporteur,

- les conclusions de M. Ringeval, rapporteur public,

- et les observations de Mme A, représentant le préfet des Alpes-Maritimes.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 15 octobre 2021, le préfet des Alpes-Maritimes a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation de la commune de Cannes. La commune de Cannes a formé un recours gracieux le 29 décembre 2021, qui a été rejeté le 9 février 2022. Elle demande l'annulation de l'arrêté du 15 octobre 2021, en tant que ce plan inclut les surfaces de balcon dans le calcul de l'emprise au sol, qu'il interdit toutes constructions nouvelles dans les dents creuses en zone R3 et qu'il retient un exemple irrégulier d'application de la définition des limites d'emprise au sol appliquées aux possibilités de reconstruction en zone B1, ainsi que le rejet de son recours gracieux.

Sur la légalité de l'arrêté du 15 octobre 2021 :

En ce qui concerne la motivation :

2. Si la commune de Cannes soutient que l'arrêté du 15 octobre 2021 est entaché d'insuffisance de motivation, cet arrêté n'entre dans aucune des catégories de mesures qui doivent être motivées en application du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne l'avis de la commission départementale des risques naturels majeurs :

3. En se prévalant de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 265-5 du code de l'environnement, la commune de Cannes, qui se prévaut d'un article inexistant, doit être regardée comme se prévalant des dispositions de l'article R. 565-5 du même code relatives aux avis émis par la commission départementale des risques naturels majeurs. Elle ne peut toutefois utilement invoquer ces dispositions, dès lors qu'elles ne s'appliquent qu'aux " schémas de prévention des risques naturels " prévus par les dispositions des articles R. 561-1 et suivants et non aux plans de préventions des risques d'inondation prévus par les dispositions des articles L. 562-1 et suivants du code de l'environnement.

En ce qui concerne l'évaluation environnementale :

4. Aux termes de l'article R. 122-17 du code de l'environnement : " II. - Les plans et programmes susceptibles de faire l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas sont énumérés ci-dessous : () 2° Plan de prévention des risques technologiques prévu par l'article L. 515-15 du code de l'environnement et plan de prévention des risques naturels prévisibles prévu par l'article L. 562-1 du même code ; () ". Selon l'article R. 122-3-1 du même code : " () L'autorité chargée de l'examen au cas par cas indique les motifs qui fondent sa décision au regard des critères pertinents énumérés à l'annexe du présent article, ainsi que des mesures et caractéristiques du projet présentées par le maître d'ouvrage et destinées à éviter ou réduire les effets négatifs notables de celui-ci sur l'environnement et la santé humaine. () ". Aux termes de l'article R. 562-8 du même code : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 () ". L'article R. 123-8 du même code prévoit que : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : () / 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale () ".

5. En premier lieu, la commune de Cannes excipe de l'illégalité de la décision du 12 septembre 2017 par laquelle le président de la formation de l'autorité environnementale du conseil général de l'environnement du développement durable a décidé de dispenser d'évaluation environnementale l'élaboration du plan de prévention des risques d'inondation en litige. Toutefois, d'une part, si elle soutient que cette décision est insuffisamment motivée, il ressort de la rédaction même de cette décision que l'autorité environnementale l'a suffisamment motivée, au regard des critères pertinents prévus par l'article R. 122-3-1 du code de l'environnement. D'autre part, il ressort du rapport du commissaire enquêteur du 8 mars 2021 que le dossier de l'enquête publique, qui comprend la demande d'examen au cas par cas auprès de l'autorité environnementale et la décision de dispense rendue par cette même autorité le 12 septembre 2012, a été mis à la disposition du public au siège de l'enquête ainsi que sur les sites internet de la préfecture des Alpes-Maritimes et de la ville de Cannes. Par suite, la commune de Cannes n'est pas fondée à exciper de l'illégalité de la décision du 12 septembre 2017.

6. En second lieu, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la décision de dispense d'évaluation environnementale du 12 septembre 2017 n'est pas illégale, de sorte que les moyens tirés d'une part, de l'absence du rapport que doit comporter l'évaluation environnementale selon l'article L. 122-6 du code de l'environnement, d'autre part, de l'incomplétude du dossier d'enquête à défaut de comprendre l'évaluation environnementale du projet, ne peuvent qu'être écartés.

En ce qui concerne l'inclusion des surfaces de balcon dans le calcul de l'emprise au sol :

7. Il ressort du règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation que son lexique prévoit, pour l'emprise au sol, la définition suivante : " projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. Toutefois, les ornements tels que les éléments de modénature et les marquises sont exclus, ainsi que les débords de toiture, lorsqu'ils ne sont pas soutenus par des poteaux ou des encorbellements ". Le lexique précise ensuite les éléments qui, par exception, ne sont pas comptabilisés dans le calcul de l'emprise au sol, parmi lesquels ne se trouvent pas les balcons.

8. En premier lieu, la commune de Cannes soutient qu'en retenant cette définition, le préfet des Alpes-Maritimes s'est estimé à tort lié par les dispositions de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme. Toutefois, s'il est exact que la définition prévue par le lexique du règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation est identique à celle prévue par les dispositions de cet article, il ressort des pièces du dossier que le préfet des Alpes-Maritimes ne s'est pas estimé lié par celles-ci mais a souhaité poursuivre " un objectif de cohérence entre les règlementations régissant l'usage du sol, et de lisibilité des règles d'urbanisme par les particuliers ".

9. En second lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (). / II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. () ". Les plans de prévention des risques naturels prévisibles ainsi définis par le législateur ont pour finalité d'assurer la protection civile des populations contre les risques naturels. Il appartient aux autorités compétentes, lorsqu'elles élaborent des plans de prévention des risques d'inondation, d'apprécier les aléas et dangers auxquels sont exposées les zones qu'ils délimitent, en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques courus par les personnes et les biens.

10. La commune de Cannes soutient que le choix d'inclure la surface des balcons dans le calcul de l'emprise au sol est entaché d'erreur d'appréciation dès lors que les balcons ne font pas obstacle à l'écoulement de l'eau en cas d'inondation, et que leur exclusion de ce calcul permettrait d'augmenter de 30 % le potentiel de construction de logements. Toutefois, le préfet des Alpes-Maritimes fait valoir en défense que cette définition de l'emprise au sol vise non pas au maintien d'un libre écoulement des eaux mais à limiter l'exposition de la population au risque d'inondation en maîtrisant l'urbanisation, sans que ce motif ne soit contesté par la commune de Cannes. Il indique d'ailleurs que l'augmentation du potentiel de construction invoqué par la commune est en contradiction avec les objectifs de limitation de la présence dans les zones inondables. Dans ces conditions, et alors que la finalité d'un tel plan de prévention des risques naturels prévisibles n'est pas de favoriser la construction de logements mais d'assurer la protection civile des populations contre les risques d'inondation, le préfet des Alpes-Maritimes n'a pas fait une inexacte application des dispositions citées au point précédent en incluant la surface des balcons dans le calcul de l'emprise au sol.

En ce qui concerne la constructibilité des dents creuses en zone R3 :

11. Il ressort du règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation que, s'agissant de la zone R3, les constructions nouvelles ne sont pas autorisées, en dehors des annexes.

12. En premier lieu, en vertu de l'article 3 du décret du 5 juillet 2019 relatif aux plans de prévention des risques concernant les aléas débordement de cours d'eau et submersion marine, les dispositions que ce décret codifie à l'article R. 562-11-6 du code de l'environnement sont applicables aux plans de prévention des risques naturels prévisibles prévus à l'article L. 562-1 du code de l'environnement concernant les " aléas débordement de cours d'eau et submersion marine ", dont l'élaboration ou la révision est prescrite par un arrêté pris postérieurement au jour de la publication de ce décret. Or, l'élaboration du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation en litige a été prescrite par un arrêté du 5 décembre 2017, de sorte que la commune de Cannes ne peut se prévaloir des dispositions de l'article R. 562-11-6 du code de l'environnement, non applicables au plan en litige.

13. En deuxième lieu, si la commune de Cannes soutient que l'interdiction des constructions nouvelles dans les dents creuses de la zone R3 n'est pas compatible avec les orientations et les objectifs du schéma de cohérence territoriale, le respect de ces orientations et objectifs ne s'impose que pour les documents listés à l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, parmi lesquels ne figurent pas les plans de prévention des risques naturels prévisibles, de sorte que la commune de Cannes ne peut s'en prévaloir.

14. En troisième lieu, le préfet des Alpes-Maritimes fait valoir que l'inconstructibilité de la zone R3, qui correspond aux secteurs de centre urbain soumis à un aléa fort, vise à limiter l'exposition de nouvelles personnes à un risque élevé d'inondation, ce qui n'est pas contesté par la requérante. Dans ces conditions, le préfet des Alpes-Maritimes n'a pas fait une inexacte application des dispositions citées au point 9 du présent jugement en interdisant les constructions nouvelles en zone R3, sans prévoir d'exception pour les dents creuses.

En ce qui concerne les limites d'emprise au sol appliquées aux possibilités de reconstruction en zone B1 :

15. L'article 2 de la zone B1 du règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation prévoit que, s'agissant de la reconstruction de bâtiments existants dans cette zone, si l'emprise au sol du bâtiment existant en zone inondable est comprise entre 30 et 40 % de la partie de l'unité foncière située en zone inondable, l'emprise au sol finale doit être ramenée à 30 % de la partie inondable de l'unité foncière. Si l'emprise au sol du bâtiment existant en zone inondable est supérieure à 40 % de la partie de l'unité foncière située en zone inondable, l'emprise au sol du bâtiment après la reconstruction doit être inférieure ou égale à l'emprise au sol initiale réduite de 10 % de la partie de l'unité foncière située en zone inondable. Il ajoute que l'emprise au sol finale peut toutefois être augmentée de 20 % si ces 20 % supplémentaires sont en transparence hydraulique, ce qui désigne le fait qu'ils ne fassent pas obstacle au libre écoulement des eaux. Le règlement illustre l'application de cette règle de la façon suivante : " si l'emprise existante en zone inondable était de 59 %, elle doit être ramenée à 49 % ou jusqu'à 69 % avec au moins 20 % en transparence hydraulique ".

16. Toutefois, alors que la règle posée par le règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation prévoit que l'emprise au sol finale soit réduite d'un pourcentage de la partie de l'unité foncière située en zone inondable, l'exemple qui lui est associé ne précise pas la part de l'unité foncière située en zone inondable. En outre, la possibilité d'augmenter l'emprise au sol finale par une reconstruction en transparence hydraulique est quant à elle exprimée en pourcentage, qui, à défaut de précision, ne peut qu'être compris comme un pourcentage de l'emprise au sol finale. Or, s'agissant du cas où l'emprise au sol initiale en zone inondable est comprise entre 30 et 40 % de la partie de l'unité foncière située en zone inondable, l'exemple associé indique que l'emprise au sol finale, qui doit être ramenée à 30 % de la partie de l'unité foncière située en zone inondable, peut atteindre " jusqu'à 50 % avec au moins 20 % en transparence hydraulique ", ce qui est contradictoire avec la rédaction de l'article. Il en va de même pour le second exemple, qui indique qu'une emprise existante en zone inondable de 59 % peut atteindre " jusqu'à 69 % avec au moins 20 % en transparence hydraulique ". Par suite, la requérante est fondée à soutenir que la rédaction du règlement relatif aux limites d'emprise au sol appliquées aux possibilités de reconstruction en zone B1 est ambiguë et est, pour ce motif, illégale.

17. Il résulte de tout ce qui précède que le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation de la commune de Cannes approuvé par l'arrêté en litige du 15 octobre 2021 du préfet des Alpes-Maritimes est seulement entaché d'un vice affectant les limites d'emprise au sol appliquées aux possibilités de reconstruction en zone B1.

Sur la régularisation du vice entachant le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation :

18. Aux termes de l'article L. 191-1 du code de l'environnement issu de l'article 32 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un plan ou programme mentionné au 1° de l'article L. 122-5, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration, la modification ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le plan ou programme reste applicable. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations ".

19. Ces dispositions permettent au juge, lorsqu'il constate un vice qui entache la légalité d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, mais qui peut être régularisé par un arrêté d'approbation modificatif, de rendre un jugement avant dire droit par lequel il fixe un délai pour cette régularisation et sursoit à statuer sur le recours dont il est saisi. Le juge peut préciser, par son jugement avant dire droit, les modalités de cette régularisation, qui implique l'intervention d'une décision corrigeant le vice dont est entachée l'arrêté attaqué.

20. En l'espèce, le vice affectant les dispositions du règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation relatives aux limites d'emprise au sol appliquées aux possibilités de reconstruction telles que prévues par l'article 2 de la zone B1 peut être régularisé par une procédure de modification de ce plan, prévue aux articles R. 562-10-1 et R. 562-10-2 du code de l'environnement.

21. Par suite, il y a lieu de surseoir à statuer sur la requête jusqu'à l'expiration d'un délai de huit mois à compter de la notification du présent jugement afin que, dans ce délai, le préfet des Alpes-Maritimes procède à la régularisation de l'illégalité relevée au point 16 et transmette au tribunal un arrêté de régularisation pris à la suite de la procédure citée au point précédent.

D E C I D E :

Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête jusqu'à l'expiration d'un délai de huit mois à compter de la date de notification du présent jugement, imparti au préfet des Alpes-Maritimes pour notifier au tribunal un arrêté régularisant l'illégalité mentionnée au point 16 du présent jugement.

Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas statué dans le présent jugement sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Cannes et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 19 mars 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Sorin, présidente,

Mme Raison, première conseillère,

M. Loustalot-Jaubert, conseiller,

assistés de Mme Genovese, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2025.

Le rapporteur,

signé

P. LOUSTALOT-JAUBERTLa présidente,

signé

G. SORIN

La greffière,

signé

S. GENOVESE

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

ou par délégation la greffière