Tribunal Administratif de La Réunion — Décision N° TA101-2201104

Vu la procédure suivante :

Par un déféré et un mémoire complémentaire enregistrés les 6 septembre 2022 et 9 janvier 2023, le préfet de La Réunion demande au tribunal d'annuler :

-l'arrêté du 22 février 2022 par lequel le président du syndicat mixte de traitement des déchets du Nord et de l'Est (SYDNE) a recruté Mme B A en qualité de directrice générale des services ;

-les trois arrêtés du 22 février 2022 et du 1er mars 2022 relatifs à sa rémunération ;

-les délibérations du 11 et du 26 février 2015 portant classement géographique du SYDNE et création du poste de directeur général qui fondent ces quatre arrêtés ;

- et la décision du 7 juillet 2022 par laquelle le président du SYDNE a refusé de rapporter l'ensemble de ces délibérations réglementaires et arrêtés individuels.

Il soutient que :

-son déféré est recevable, d'une part, son délai pour agir ayant été prolongé par sa demande de pièces complémentaires et par son recours gracieux dûment exercés dans le délai de recours contentieux, d'autre part, la demande d'abrogation de délibérations réglementaires illégales pouvant être effectuée à tout moment ;

-le recrutement de Mme A est fondé sur deux délibérations réglementaires du SYDNE des 11 et 26 février 2015 qui sont illégales en vertu de l'application combinée de l'article L.412-6 du code général de la fonction publique et du décret du 6 mai 1988 fixant la liste des établissements publics mentionnés à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 ;

-le régime indemnitaire de Mme A est fondé sur une délibération du syndicat du 26 août 2015 qui est illégale comme non fondée sur le décret du 20 mai 2014 relatif au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) ;

-les délibérations de 2015 sont illégales et doivent être abrogées ;

-les quatre arrêtés de nomination et de rémunération pris en 2022 à l'égard de Mme A et sur le fondement de ces délibérations sont illégaux et doivent être annulés, de même que la décision du 7 juillet 2022 par laquelle le président du SYDNE a refusé de rapporter l'ensemble de ces délibérations réglementaires et arrêtés individuels.

Par des mémoires en défense enregistrés les 30 septembre 2022 et 2 mars 2023, le syndicat mixte de traitement des déchets du Nord et de l'Est (SYDNE), représenté par Me Dugoujon, conclut au rejet du déféré et à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 2 000 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

-les conclusions à fin d'annulation sont irrecevables : d'une part, les conclusions à fin d'annulation des quatre arrêtés de 2022 sont tardives ; d'autre part, les conclusions à fin d'annulation des deux délibérations de 2015 sont tardives et n'ont pas été précédées d'une demande d'abrogation ;

-les moyens invoqués par le préfet de La Réunion ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 7 février 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 février 2023.

Par lettres du 2 mars 2023 prises en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées de ce que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office et tiré de ce que le tribunal est susceptible d'enjoindre d'office au SYDNE d'abroger les délibérations réglementaires du 11 et du 26 février 2015.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 88-546 du 6 mai 1988 ;

- le décret n° 2000-954 du 22 septembre 2000 ;

- le décret n° 2016-200 du 26 février 2016 ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Legrand, première conseillère,

- les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public,

- les observations de Me Dugoujon, représentant le SYDNE ;

- et les observations de Mme A.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 22 février 2022, le syndicat mixte de traitement des déchets du Nord et de l'Est (SYDNE) a recruté Mme B A, ingénieure territoriale en chef hors classe, par la voie du détachement en qualité de directrice générale des services (DGS) pour une durée de quatre ans. Par trois arrêtés du 22 février et du 1er mars 2022, il a fixé son régime indemnitaire. Par courrier du 31 mars 2022, le préfet de La Réunion a demandé au SYDNE la transmission des trois délibérations du syndicat prises les 11 février, 26 février et 26 août 2015 et décidant son assimilation à une commune de plus de 10 000 habitants, portant création d'un emploi fonctionnel de directeur général et fixant le régime indemnitaire applicable aux agents du syndicat. Le syndicat a transmis le 13 avril 2022 ces trois délibérations. Par recours gracieux du 9 juin 2022, le préfet a demandé le retrait des deux délibérations des 11 et 26 février 2015, ainsi que des quatre arrêtés individuels portant recrutement de Mme A et fixant son régime indemnitaire, pris en 2022 sur le fondement de ces délibérations. Le SYDNE a rejeté sa demande par décision reçue le 7 juillet 2022. Par la présente requête, le préfet de La Réunion demande au tribunal l'annulation des deux délibérations réglementaires des 11 et 26 février 2015, des quatre arrêtés individuels de 2022 pris au profit de Mme A, ainsi que de la décision du 7 juillet 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction :

En ce qui concerne les délibérations réglementaires des 11 et 26 février 2015 :

2. Par une délibération du 11 février 2015, le comité syndical du SYDNE a décidé de procéder au classement géographique de l'établissement par assimilation à la catégorie de communes comprise entre 40 000 et 80 000 habitants eu égard au poids démographique de ses membres, aux compétences transférées, au montant du budget prévisionnel annuel et aux effectifs prévisionnels de personnels. Par une délibération du 26 février 2015, il a notamment créé l'emploi de directeur général. Le préfet de La Réunion fait valoir l'illégalité de ces délibérations au motif que ce syndicat ne remplit pas les conditions d'assimilation à une commune de plus de 10 000 habitants.

3. Aux termes de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, en vigueur en février 2015 : " Lorsqu'il est mis fin au détachement d'un fonctionnaire occupant un emploi fonctionnel mentionné aux alinéas ci-dessous et que la collectivité ou l'établissement ne peut lui offrir un emploi correspondant à son grade, celui-ci peut demander à la collectivité ou l'établissement dans lequel il occupait l'emploi fonctionnel soit à être reclassé dans les conditions prévues aux articles 97 et 97 bis, soit à bénéficier, de droit, du congé spécial mentionné à l'article 99, soit à percevoir une indemnité de licenciement dans les conditions prévues à l'article 98. / Ces dispositions s'appliquent aux emplois : / () - de directeur général, directeur général adjoint d'établissements publics dont la liste est fixée par décret () ". Aux termes de l'article 1 du décret n° 88-546 du 6 mai 1988 fixant la liste des établissements publics mentionnés à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction alors applicable : " Les dispositions du premier alinéa de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée s'appliquent à l'emploi de directeur et de directeur adjoint des établissements publics suivants : / () / d) Syndicats intercommunaux, syndicats mixtes composés exclusivement de collectivités territoriales ou de groupement de ces collectivités, sous réserve que les compétences desdits établissements publics, l'importance de leur budget, le nombre et la qualification des agents à encadrer permettent de les assimiler à des communes de plus de 10 000 habitants pour l'emploi de directeur () "

4. Il résulte de l'application combinée de ces dispositions qu'un emploi de directeur général ne peut être créé au sein d'un syndicat mixte que si celui-ci remplit cumulativement trois critères d'assimilation à une commune de plus de 10 000 habitants relatifs aux compétences exercées, à l'importance du budget et au nombre et à la qualification des agents à encadrer.

5. Il est constant que le SYDNE, créé le 24 décembre 2014, avait, à la date des délibérations de février 2015, pour adhérents les communautés intercommunales du Nord et de l'Est de La Réunion (CINOR et CIREST), la région Réunion et le département de La Réunion. Il n'est pas contesté que ce syndicat a pour compétence les seuls traitement et valorisation des déchets sur le ressort géographique du Nord et de l'Est de La Réunion et qu'il ne dispose que d'un effectif d'une dizaine d'agents, très inférieur à l'effectif moyen d'une commune de plus de 10 000 habitants. Dans ces conditions, la situation de ce syndicat mixte, nonobstant les circonstances alléguées selon lesquelles il gèrerait des marchés publics d'une très grande importance et disposerait d'un budget comparable à celui d'une commune de 10 000 habitants, ne permet pas de l'assimiler, pour la création de l'emploi de directeur général, à celle des communes de plus de 10 000 habitants. Par suite, le SYDNE ne pouvait légalement pas classer géographiquement le syndicat par assimilation à la catégorie des communes comprises entre 40 000 et 80 000 habitants et approuver la création du poste de directeur général sans méconnaître les règles de création d'un tel poste. Les délibérations des 11 et 26 février 2015 sont donc illégales comme entachées d'une erreur de droit.

6. Si le préfet de La Réunion conclut à l'annulation de ces deux délibérations, le SYDNE conteste la recevabilité de ces conclusions.

7. En vertu de l'application combinée des dispositions des articles L.5721-4 et L.3132-1 du code général des collectivités territoriales, le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif notamment les délibérations et actes réglementaires pris par les instances délibérantes et les exécutifs des syndicats mixtes qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. En outre, aux termes de l'article L.243-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Un acte réglementaire () peut, pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé, sous réserve, le cas échéant, de l'édiction de mesures transitoires () ". Aux termes de l'article L. 243-2 de ce code : " () L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal (), que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé () ". Aux termes de l'article L.243-3 : " L'administration ne peut retirer un acte réglementaire () que s'il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction ". Aux termes de l'article L.240-1 : " () On entend par : 1° abrogation d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir ; 2° retrait d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir comme pour le passé ".

8. Il ressort des pièces du dossier que le SYDNE a transmis au préfet de La Réunion les délibérations du 11 février 2015 et du 26 février 2015 respectivement les 18 février 2015 et 12 mars 2015. Alors que le préfet ne remet pas en cause l'accomplissement des formalités de publication ou d'affichage de ces délibérations, ses conclusions tendant à leur annulation, enregistrées dans le cadre du présent déféré, ont été présentées après l'expiration du délai contentieux et sont donc irrecevables comme tardives.

9. Cependant, le préfet se prévaut du recours gracieux qu'il a introduit le 9 juin 2022 auprès du syndicat pour lui demander, notamment, le retrait de ces délibérations. Le SYDNE souligne que le préfet n'a, en réalité, pas demandé formellement l'abrogation mais le retrait de ces délibérations et qu'il ne pouvait pas y faire droit dès lors que la condition tenant à ce que le retrait intervienne dans un délai inférieur à quatre mois suivant leur édiction n'était pas satisfaite. Toutefois, par son recours gracieux tendant au retrait des délibérations, le préfet a nécessairement entendu poursuivre leur disparition au moins pour l'avenir, c'est à dire leur abrogation, de sorte que le refus opposé par le SYDNE le 7 juillet 2022 doit être regardé comme valant également refus d'abrogation. La démonstration de l'illégalité de ces délibérations réglementaires au point 5 du présent jugement place le SYDNE dans l'obligation de devoir les abroger expressément. Par suite, s'il ne peut être fait droit à la demande d'annulation des délibérations des 11 et 26 février 2015, il y a lieu, d'annuler la décision du président du SYDNE du 7 juillet 2022 en tant qu'elle refuse d'abroger, d'une part, la délibération du comité syndical du SYDNE du 11 février 2015 portant classement géographique du syndicat, d'autre part, la délibération du comité syndical du SYDNE du 26 février 2015 en tant qu'elle crée le poste de directeur général des services. Il y a également lieu d'enjoindre au SYDNE de procéder sans délai à l'abrogation totale de la délibération du 11 février 2015 et à l'abrogation de la délibération du 26 février 2015 en tant qu'elle crée l'emploi de directeur général des services.

En ce qui concerne les arrêtés individuels des 22 février et 1er mars 2022 :

9. Le SYDNE oppose la tardiveté des conclusions à fin d'annulation des arrêtés pris en 2022 pour recruter et fixer le régime indemnitaire de Mme A.

10. Lorsque la transmission de l'acte au représentant de l'Etat dans le département, effectuée dans le cadre du contrôle de légalité, ne comporte pas le texte intégral de cet acte ou n'est pas accompagnée des documents annexes nécessaires pour mettre le préfet à même d'apprécier la portée et la légalité de l'acte, il appartient au représentant de l'Etat de demander à l'autorité locale, dans le délai de deux mois de la réception de l'acte transmis, de compléter cette transmission. Dans ce cas, le délai de deux mois imparti au préfet pour déférer l'acte au tribunal administratif court soit de la réception du texte intégral de l'acte ou des documents annexes réclamés, soit de la décision, explicite ou implicite, par laquelle l'autorité locale refuse de compléter la transmission initiale. En revanche, à défaut d'un recours gracieux dirigé contre l'acte ou d'une demande tendant à ce que l'autorité locale en complète la transmission, présentés par le préfet dans le délai de deux mois de la réception de l'acte, le délai imparti au préfet pour déférer cet acte au tribunal administratif court à compter de ladite réception.

11. En l'espèce, alors que les quatre arrêtés relatifs au recrutement et au régime indemnitaire de Mme A lui ont été transmis entre le 23 février et le 9 mars 2022, le préfet de La Réunion a demandé le 31 mars 2022 la communication des trois délibérations réglementaires de 2015 portant classement géographique du SYDNE, création du poste de directeur général et fixant le régime indemnitaire des agents du syndicat. Le SYDNE fait valoir à juste titre que cette demande de production de pièces complémentaires, reçue le 4 avril 2022, n'a pu proroger le délai de recours contentieux contre ces arrêtés, dès lors que, d'une part, les délibérations en cause avaient déjà été transmises au préfet au titre du contrôle de légalité, ainsi qu'il a été dit au point 8, respectivement les 18 février 2015 et 12 mars 2015, d'autre part, le préfet n'établit ni même n'allègue que ces délibérations auraient été perdues ou détruites. Le recours gracieux formé par le préfet et reçu par le SYDNE le 13 juin 2022, plus de deux mois après la transmission des quatre arrêtés relatifs au recrutement et au régime indemnitaire de Mme A, n'a pu avoir pour effet de proroger le délai de recours contentieux ouvert au préfet. Ainsi, en dépit de la décision expresse de refus du président du SYDNE reçue le 7 juillet 2022, le déféré préfectoral, enregistré le 6 septembre 2022, est tardif et par suite irrecevable.

12. Il suit de là que le préfet n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 22 février 2022 portant recrutement de Mme A comme DGS du SYDNE et des trois arrêtés des 22 février et 1er mars 2022 fixant son régime indemnitaire.

Sur les frais liés au litige :

13. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat les frais exposés par le SYDNE dans le cadre de la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du président du SYDNE du 7 juillet 2022 est annulée en tant qu'elle refuse d'abroger, d'une part, la délibération du comité syndical du SYDNE du 11 février 2015 portant classement géographique du syndicat, d'autre part, la délibération du comité syndical du SYDNE du 26 février 2015 en tant qu'elle crée le poste de directeur général des services.

Article 2 : Il est enjoint au SYDNE de procéder sans délai à l'abrogation totale de la délibération du 11 février 2015 et à l'abrogation de la délibération du 26 février 2015 en tant qu'elle crée l'emploi de directeur général des services.

Article 3 : Le surplus des conclusions du déféré du préfet de La Réunion est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par le SYDNE en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié au préfet de La Réunion, au syndicat mixte de traitement des déchets du Nord et de l'Est (SYDNE) et à Mme B A.

Délibéré après l'audience du 6 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Bauzerand, président,

Mme Legrand, première conseillère,

M. Felsenheld, premier conseiller.

Rendu public par mise au disposition au greffe le 6 avril 2023.

La rapporteure,

I. LEGRAND

Le président,

C. BAUZERAND Le greffier,

D. CAZANOVE

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/La greffière en chef,

Le greffier,

D. CAZANOVE