Tribunal Administratif DE NOUVELLE-CALEDONIE — Décision N° TA104-2200222

Vu la procédure suivante :

Par une requête et quatre mémoires, enregistrés les 2 juin, 30 juin, 23 juillet, 19 septembre, 24 novembre et 8 décembre 2022, Mme A B doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 17 novembre 2021 par laquelle la directrice de la caisse locale de retraites a suspendu le versement de son indemnité de résidence à compter du 22 octobre 2020, ainsi que l'avis des sommes à payer du même jour d'un montant de 1 637 389 francs CFP pour la période du 22 octobre 2020 à novembre 2021 ;

2°) d'annuler le commandement à payer du 30 novembre 2021 portant sur la somme de 1 637 389 francs CFP ainsi que la notification d'opposition administrative du 16 février 2022 d'un montant de 1 837 389 francs CFP ;

3°) d'enjoindre à la caisse locale de retraites de produire un état liquidatif complet ;

4°) d'enjoindre à la caisse locale de retraites de lui rembourser la somme de 1 637 389 francs CFP correspondant à une reprise de l'indexation de sa pension du 22 octobre 2020 au mois de novembre 2021, assortie du taux d'intérêt légal ;

5°) de mettre à la charge de la caisse locale de retraite la somme de 120 000 francs CFP au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle s'est rendue en métropole en juin 2020 pour des raisons familiales et s'est vu refuser son retour en juin 2021 par la cellule sanitaire du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; elle n'a pu revenir sur le territoire que le 20 février 2022 ; elle a ainsi été dans l'impossibilité de revenir sur le territoire, contre sa volonté ; elle ne peut être sanctionnée alors qu'elle a été soumise à une interdiction de retour ; cette suspension de l'indemnité de résidence est dès lors discriminatoire ; elle doit être regardée comme ayant été dans une situation d'un cas de force majeure lui interdisant de rentrer sur le territoire calédonien ;

- les titres de recettes et la lettre du 17 novembre 2021 ne comportent pas la mention des bases de liquidation et méconnaissent ainsi l'article 81 du décret du 29 décembre 1962 ;

- le montant de l'indexation de 137 844 francs CFP mentionné par la CLR pour le calcul de la dette est entaché d'une erreur de fait ;

- les modalités de proratisation de l'indemnité de résidence sont erronées dès lors que depuis 2014 la caisse locale de retraites ne verse plus la totalité de l'indexation mais uniquement la somme de 121 510 francs CFP ;

- cette réforme a permis à la CLR de reconstituer ses réserves et à la requérante de continuer à cotiser de sorte que cette réforme intervenue en mars 2014 a eu pour effet que l'indexation devait être maintenue quelle que soit la durée d'absence du territoire pour les fonctionnaires dont la pension a été concédée avant le 1er avril 2006 ;

- elle se voit rétroactivement prélevée d'une minoration de 5% et on ne lui verse pas la totalité de la pension de retraite qui lui est due alors que sa pension a été définitivement fixée par un arrêté d'admission à la retraite du 12 octobre 2005 ; la loi du pays n° 2014-5 du 12 février 2014 ne pouvait s'appliquer rétroactivement à des situations consolidées ni remettre en cause des droits acquis.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juin 2022, le directeur des finances publiques de la Nouvelle-Calédonie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que la requérante conteste le bien-fondé du titre de recette émis par la caisse locale de retraite et que la DGFIP n'est pas compétente pour se prononcer sur cette demande ; par ailleurs, cette requête n'est pas fondée en ce qu'elle demande l'annulation d'une décision de mise en recouvrement.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 12 septembre et 6 décembre 2022, la caisse locale de retraites, représentée par Me Million, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 120 000 francs CFP soit mise à la charge de Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la requête est irrecevable dès lors qu'elle est seulement dirigée à l'encontre des actes de poursuites et que par ailleurs cette requête est tardive et qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi organique n° 99-209 et la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 ;

- la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 ;

- le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ;

- le code des pensions de retraites des fonctionnaires relevant des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie ;

- la loi du pays n° 2014-5 du 12 février 2014 ;

- l'arrêté n° 2020-6076 du 5 mai 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique ;

- le rapport de M. Pilven, premier conseiller,

- et les conclusions de Mme Peuvrel, rapporteure publique,

Considérant ce qui suit :

1. Mme B, enseignante du 1er degré de la Nouvelle-Calédonie retraitée depuis le 19 décembre 2005, s'est rendue en métropole le 14 juin 2020 pour des raisons familiales. Sa demande de retour en juin 2021 a été refusée par la cellule sanitaire du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie du fait des contraintes sanitaires engendrées par l'épidémie de virus Covid-19 et n'a pu intervenir que le 20 février 2022. Cette absence prolongée a conduit la directrice de la caisse locale de retraites, par une décision du 17 novembre 2021, à suspendre le versement de son indemnité de résidence du 22 octobre 2020 au mois de novembre 2021 et à lui demander le remboursement, par un avis des sommes à payer du même jour d'un montant de 1 637 389 francs CFP. Un commandement de payer cette somme lui a été adressé le 31 janvier 2022 par le comptable public, suivi le 16 février 2022 d'une notification d'opposition administrative. Contestant ces décisions, Mme B a formé le 10 mars 2022 un recours gracieux, tendant notamment à l'annulation de la décision du 17 novembre 2021, qui a été rejeté par la directrice de la caisse locale de retraites le 4 mai 2022. Mme B demande au tribunal d'annuler la décision de la directrice locale des retraites du 17 novembre 2021, l'avis des sommes à payer du même jour, le commandement de payer du 31 janvier 2022, la notification d'opposition administrative du 16 février 2022 et d'enjoindre à la caisse locale de retraites de lui rembourser la somme de 1 637 389 francs CFP.

Sur les conclusions portant sur la régularité en la forme des actes de poursuites :

2. Mme B soutient que le commandement de payer du 31 janvier 2022 ainsi que la notification d'opposition administrative du 16 février 2022 ne sont pas suffisamment motivés, en l'absence de mention des bases de liquidation. Il n'appartient toutefois qu'au juge judiciaire de se prononcer sur la validité en la forme d'un acte de poursuites. Dans cette mesure, les conclusions de la requérante ne relèvent pas de la compétence de la juridiction administrative et doivent être rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître.

Sur les conclusions portant sur la régularité du titre de recettes et du courrier du 17 novembre 2021 :

3. Tout titre exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint au titre exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

4. Mme B soutient que l'avis des sommes à payer en litige ne comporte aucune mention des bases de liquidation. S'il est exact que cet avis des sommes à payer se borne à indiquer que la somme réclamée par la caisse locale de retraites porte sur un " remboursement d'indexation ", le titre de recettes litigieux du 17 novembre 2021 était accompagné d'un courrier du même jour mentionnant la base légale du code des pensions de retraites sur laquelle la caisse se fondait, les éléments de fait justifiant la suspension et renvoyait à un état des sommes dues joint en annexe. Cette motivation était, par suite, suffisante pour permettre à Mme B de contester utilement les bases de liquidation de la somme de 1 637 389 francs CFP mise à sa charge. Le moyen tiré de ce que le titre de recettes litigieux serait insuffisamment motivé faute d'indiquer les bases de liquidation doit, dès lors, être écarté.

5. Aux termes de l'article Lp. 232-12 du code des pensions de retraites des fonctionnaires relevant des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie : " Il est alloué aux pensionnés relevant du présent régime résidant de façon stable et permanente en Nouvelle-Calédonie une indemnité de résidence dans les conditions déterminées par voie de délibération. ". L'article Lp. 232-14 de ce code dispose que : " Dès lors que le pensionné est absent du territoire de la Nouvelle-Calédonie plus de 183 jours au cours de l'année civile incluant les jours de départ et de retour, celui-ci supporte une reprise partielle de son indemnité de résidence au prorata de ses annuités accomplies avant le 1er juillet 2005. / En cas d'infraction volontaire aux règles d'attribution de l'indemnité de résidence, le versement de celle-ci est suspendu durant deux ans. / En cas de récidive, le pensionné peut définitivement perdre le bénéfice de l'indemnité de résidence sur décision du conseil d'administration ". Aux termes de l'article R. 232-10 du même code : " Lorsque la durée cumulée d'absence du territoire de la Nouvelle-Calédonie est supérieure à 183 jours au cours de l'année civile, incluant les jours de départ et de retour, le versement de l'indemnité de résidence, éventuellement proratisée dans les conditions prévues à l'article Lp. 232-14 du code des pensions de retraites des fonctionnaires relevant des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie, est maintenu jusqu'au premier jour du quatrième mois de résidence continue sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie. A l'issue de cette période, le pensionné recouvre le bénéfice d'une indemnité de résidence complète. / Les absences pour raisons médicales du pensionné, de son conjoint, de son concubin, de son partenaire civil de solidarité ou de l'un de ses enfants ou ascendants donnant lieu à évacuation sanitaire ne sont pas prises en compte dans la computation des périodes d'absence, sous réserve de la production des pièces justificatives. ". Aux termes de l'article 10 du décret du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'Etat d'urgence : " I. - Sont interdits, sauf s'ils sont fondés sur un motif impérieux d'ordre personnel ou familial, un motif de santé relevant de l'urgence ou un motif professionnel ne pouvant être différé, les déplacements de personnes par transport public aérien :1° Au départ du territoire continental de la France à destination de l'une des collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution ou de la collectivité de Corse ;

2° Au départ de l'une de ces collectivités à destination du territoire continental de la France ;

3° Entre ces collectivités. II. - Pour les vols au départ ou à destination de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie, en fonction des circonstances locales, le représentant de l'Etat est habilité à compléter la liste des motifs de nature à justifier les déplacements mentionnés au I du présent article () ". Enfin, aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 5 mai 2020 portant adaptation des mesures relatives à la protection de la Nouvelle-Calédonie contre l'introduction du virus covid-19 sur son territoire : " Le transport aérien international de passagers est suspendu sauf dérogation expresse délivrée respectivement par le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie et par le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie conformément à la répartition des compétences fixée aux articles 21,6° et 22,9° de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. ".

6. Mme B soutient qu'en raison des règles sanitaires imposées par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, limitant le déplacement des personnes, elle n'a pu obtenir l'autorisation de rentrer en Nouvelle-Calédonie avant le 20 février 2022 et que la décision de la caisse locale de retraites de suspendre une partie de son indemnité de résidence est constitutive d'une illégalité et d'une discrimination vis-à-vis des autres bénéficiaires d'une pension de retraite. Il résulte des termes mêmes des dispositions précitées de l'article R. 232-10 du code des pensions de retraite des fonctionnaires relevant des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie que seules les absences pour raisons médicales donnant lieu à évacuation sanitaire ne sont pas prises en compte dans la computation des périodes d'absence du territoire. Si Mme B fait valoir qu'elle s'est rendue en métropole pour des raisons familiales, que son retour tardif en Nouvelle-Calédonie n'est dû qu'à des circonstances indépendantes de sa volonté, et que la suspension du versement de son indemnité de résidence lui préjudicie de manière grave et irréversible, il est néanmoins constant que son absence n'a donné lieu à aucune évacuation sanitaire.

7. Par ailleurs, si elle fait valoir qu'en raison des règles prévues lors de la crise sanitaire du covid-19, l'interdiction qui lui a été faite de revenir sur le territoire calédonien a été constitutive d'un cas de force majeure, il est constant que le gouvernement français avait pris, notamment par les dispositions de l'article 10 du décret du 31 mai 2020 précité, des dispositions visant à interdire, sauf motifs impérieux d'ordre professionnel et familial les déplacements par transport aérien public entre la métropole et la Nouvelle-Calédonie, et que par un arrêté du 5 mai 2020 le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ont interdit, sauf sur dérogation expresse, le transport aérien international à destination de la Nouvelle-Calédonie. Mme B ne pouvait ainsi ignorer qu'en partant le 14 juin 2020 pour la métropole, postérieurement à l'édiction de ces dispositions, elle s'exposait à un refus prévisible de retour, en l'absence de dérogation accordée par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ou par le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, de sorte qu'elle ne peut être regardée comme ayant été confrontée à un cas de force majeure, par nature imprévisible.

8. C'est, dès lors, par une exacte application des dispositions du code des pensions de retraite des fonctionnaires relevant des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie citées au point 5 que la directrice de la caisse locale de retraites a pris en compte les périodes du 1er janvier 2020 au 23 février 2020 puis à compter du 14 juin 2020 et jusqu'au 20 février 2022 qui ont été passées en métropole par l'intéressée dans la computation de ses périodes d'absence, pour retenir que la durée cumulée d'absence de la requérante du territoire de la Nouvelle-Calédonie avait été supérieure à six mois au cours de l'année 2020 et 2021 et procéder en conséquence à une suspension du versement de son indemnité de résidence, laquelle a pour seul objet de compenser la cherté de la vie dans les territoires d'outre-mer. Il en résulte que Mme B n'est pas fondée à soutenir que l'avis des sommes à payer du 17 novembre 2021 serait entaché d'illégalité ni de discrimination, les bénéficiaires d'une pension de retraite ayant résidé en Nouvelle-Calédonie pendant la crise sanitaire n'étant pas placés dans la même situation que la requérante.

9. Mme B soutient en outre que les éléments retenus pour le calcul de la somme de 1 637 389 francs CFP sont erronés dès lors que le montant qu'elle a perçu pour l'indemnité de résidence ne se monte pas à la somme de 137 844 francs CFP mais à la somme de 121 510 francs CFP, après diverses retenues. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la caisse locale des retraites a décidé, par lettre du 17 novembre 2021, de suspendre en partie l'indemnité de résidence et de limiter la somme versée à un montant de 2 813 francs CFP au lieu du montant de 137 744 francs CFP versé auparavant. Elle a par ailleurs demandé le remboursement, à compter du mois d'octobre 2020 non pas de la différence entre la somme de 137 744 francs CFP et celle de 2 813 francs CFP, soit la somme de 135 031 francs CFP, mais de cette somme diminuée des prélèvements du RUAMM, de la CCS et de la minoration prévue à l'article Lp. 232-5 du code des pensions de retraites des fonctionnaires relevant des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie. Ainsi la caisse locale de retraites a demandé le remboursement non pas de la somme mensuelle de 137 744 francs CFP mais de la somme de 36 975 francs CFP pour le mois d'octobre 2020, de 123 252 francs CFP pour les mois de novembre 2020 à septembre 2021 et de 122 321 francs CFP pour les mois d'octobre et novembre 2021, correspondant à un total de 1 637 389 francs CFP. Le moyen tiré d'une erreur de calcul de la somme demandée par le titre de perception doit ainsi être écarté.

10. Aux termes de l'article Lp. 232-5 du code des pensions de retraites des fonctionnaires relevant des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie : " Les pensionnés relevant du présent régime supportent sur le montant de leur pension, augmenté éventuellement de la majoration de pension pour enfants et de l'indemnité temporaire de résidence, une minoration dont le taux est fixé par voie de délibération. A compter du 1er mars 2014, les pensionnés relevant du présent régime, dont la pension a été concédée avant le 1er avril 2006, supportent sur le montant de leur pension, augmenté éventuellement de la majoration de pension pour enfants et de l'indemnité de résidence, une minoration dont le taux est fixé par voie de délibération. A compter du 1er avril 2016, le conseil d'administration de la caisse locale de retraites peut proposer, soit une modification, soit la suppression de la minoration prévue au présent article sous réserve de disposer d'un taux de couverture au moins équivalent à 2.5 années de prestations. "

11. Mme B soutient qu'en raison de la minoration introduite à l'article Lp. 232-5 cité au point 10, par la loi du pays du 12 février 2014, elle n'a pas perçu la totalité de l'indemnité de résidence qui lui était due et qu'elle aurait dû conserver une indexation entière quelle que soit la durée de son absence hors du territoire. Toutefois, aucune règle fixée par le code des pensions de retraite des fonctionnaires ne prévoit une telle disposition. La circonstance que la caisse locale de retraites aurait procédé à des prélèvements d'un taux de 5 % de sa pension, en application de la loi du pays du 12 février 2014, d'un montant total de 1 330 336 francs CFP, à supposer cette somme établie, ne lui ouvre pas droit au maintien d'une indemnité de résidence au taux plein.

12. Mme B soutient enfin que ses droits à la retraite ont été fixés par l'arrêté portant concession d'une pension de retraite du 12 octobre 2005 et que la loi du pays du 12 février 2014 portant modification du code des pensions de retraite des fonctionnaires relevant des fonctions publiques de Nouvelle-Calédonie ne pouvait modifier rétroactivement les droits acquis par la concession de sa pension de retraite. Toutefois, les dispositions de l'article Lp. 232-5 du code des pensions, cité au point 10, n'ont pas de portée rétroactive et ne seraient, en tout état de cause, pas contraire à la Constitution dès lors que le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789, qu'en matière répressive. Par ailleurs, et à supposer que Mme B entende soulever le moyen tiré de la méconnaissance de la Constitution par la loi du pays du 12 février 2014, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la constitutionnalité d'une loi du pays ou, en tout état de cause, sur la conformité d'une telle loi à un quelconque principe. Par ailleurs, Mme B n'a pas formé de demande de question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 23-8 de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 par mémoire séparé. Par suite, le moyen tiré de ce que la caisse locale de retraites aurait à tort fait application de dispositions à portée rétroactive introduites par la loi du pays du 12 février 2014 doit être écarté.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la caisse locale des retraites, que les conclusions de Mme B à fin d'annulation de l'avis des sommes à payer du 17 novembre 2021 et de la lettre du même jour doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction.

14. La caisse locale de retraites n'étant pas la partie perdante, les conclusions de Mme B tendant à ce qu'une somme soit mise à sa charge en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la caisse locale de retraites présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er: La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la caisse locale de retraites tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la caisse locale de retraites.

Délibéré après l'audience du 12 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Sabroux, président,

M. Pilven, premier conseiller,

M. Briquet, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2022.

Le rapporteur,

J-E. PILVENLe président,

D. SABROUXLe greffier de chambre,

J. LAGOURDE

La République mande et ordonne au haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

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