Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 juillet 2022, le 26 septembre 2025 et le 20 octobre 2025, M. B... A..., représenté par Me Labrusse, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) à titre principal, de condamner la commune de Tracy-sur-Mer à lui verser la somme de 1 323 120 euros en indemnisation des préjudices subis du fait de l’illégalité de plusieurs décisions intervenues en matière d’urbanisme, assortie des intérêts au taux légal à compter du 12 avril 2022 et de la capitalisation de ces intérêts à compter du 12 avril 2023 ;
2°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Tracy-sur-Mer à lui verser une somme de 50 000 euros par an à compter du 18 juillet 2018 et jusqu’à l’obtention de l’autorisation d’aménager son terrain le 22 mai 2025, pour un montant total de 341 666 euros assorti des intérêts au taux légal à compter du 12 avril 2022 et de leur capitalisation à compter du 12 avril 2023 ;
3°) de condamner la commune de Tracy-sur-Mer à lui verser la somme de 10 000 euros en indemnisation du préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Tracy-sur-Mer une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la responsabilité de la commune de Tracy-sur-Mer est engagée du fait de trois décisions illégales :
- le certificat d’urbanisme délivré le 18 juillet 2018 est illégal, ainsi qu’il résulte de l’arrêt définitif de la cour administrative d’appel de Nantes du 29 octobre 2020 ;
- l’arrêté du 28 décembre 2021 par lequel le maire de la commune a refusé de lui délivrer un permis d’aménager est illégal dès lors qu’il est fondé sur le plan de prévention des risques littoraux du Bessin, qui est lui-même illégal ;
- l’arrêté du 14 septembre 2022 par lequel le maire de la commune a refusé de lui délivrer un permis d’aménager est également illégal, ainsi qu’il résulte du jugement définitif du tribunal administratif de Caen du 23 avril 2025 ;
- il est fondé à obtenir l’indemnisation de son préjudice financier résultant de l’impossibilité de réaliser son opération avant l’entrée en vigueur du plan de prévention des risques littoraux le 10 août 2021 compte tenu de l’illégalité du certificat d’urbanisme du 18 juillet 2018, pour un montant de 1 323 120 euros correspondant au prix qu’il aurait pu obtenir de la vente de la parcelle après division en lots, auquel est soustraite la valeur résiduelle du terrain ;
- à défaut, il est fondé à obtenir le paiement d’une indemnité compensant le retard pris dans la réalisation de l’opération, pour un montant de 50 000 euros annuels correspondant à 4 % de la valeur du terrain, soit 341 666 euros pour la période courant du 18 juillet 2018 au 22 mai 2025, date à laquelle il s’est vu délivrer un certificat de permis d’aménager tacite ;
- il subit un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence évalués à 10 000 euros.
Par des mémoires en défense enregistrés le 27 septembre 2022 et le 16 octobre 2025, la commune de Tracy-sur-Mer, représentée par Me Toucas, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- l’illégalité de la décision du 28 décembre 2021 portant refus de permis d’aménager n’est pas démontrée ; cette décision n’est pas seulement fondée sur les dispositions du plan de prévention des risques littoraux du Bessin mais aussi sur l’absence de desserte par les équipements de lutte contre l’incendie et la méconnaissance des articles UG 6.1 et UG 8 du règlement du plan local d’urbanisme ; aucun moyen précis n’est invoqué à l’encontre du plan de prévention des risques littoraux ; la responsabilité de la commune ne saurait être engagée de ce fait ;
- le requérant ne justifie d’aucun préjudice du fait de l’illégalité du certificat d’urbanisme du 18 juillet 2018 dès lors qu’il a, par la suite, bénéficié d’un certificat d’urbanisme positif, délivré le 24 février 2021 ; en outre, aucune estimation de la valeur de son terrain n’a été réalisée ;
- le lien de causalité entre les illégalités alléguées et le préjudice invoqué n’est pas établi ; le requérant ne rapporte pas la preuve d’une impossibilité de réaliser son opération et de commercialiser les lots de son terrain, alors qu’il est titulaire d’un certificat d’urbanisme opérationnel depuis le 15 novembre 2023 et d’un certificat de permis d’aménager tacite depuis le 22 mai 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Kremp-Sanchez, conseillère,
- les conclusions de Mme Remigy, rapporteure publique,
- et les observations de Me Labrusse, représentant M. A..., et de Me Toucas, représentant la commune de Tracy-sur-Mer.
Considérant ce qui suit :
M. B... A... est propriétaire de la parcelle cadastrée section AB n° 140 sur le territoire de la commune de Tracy-sur-Mer (Calvados), sur laquelle il entend réaliser un lotissement. Par une décision du 18 juillet 2018, le maire de la commune lui a délivré un certificat d’urbanisme indiquant que son terrain ne pouvait pas être utilisé pour l’opération projetée. Par un jugement n° 1802668 du 3 octobre 2019, le tribunal administratif de Caen a annulé cette décision. Par un arrêt n° 19NT04669 du 9 octobre 2020, la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel formé contre ce jugement. Le 24 février 2021, le maire de la commune de Tracy-sur-Mer a délivré un certificat d’urbanisme indiquant à M. A... que son terrain pouvait être utilisé pour le projet de lotissement. Toutefois, par un arrêté du 28 décembre 2021, le maire de la commune a refusé de délivrer le permis d’aménager sollicité par M. A.... Celui-ci a demandé à la commune, par un courrier du 6 avril 2022, de l’indemniser des préjudices subis du fait de l’illégalité des décisions du 18 juillet 2018 et du 28 décembre 2021. La commune a rejeté cette demande par un courrier du 19 mai 2022, puis a opposé un refus à une nouvelle demande de permis d’aménager le 14 septembre 2022. Cette dernière décision a été annulée par le tribunal administratif de Caen par un jugement n° 2202600 du 23 avril 2025 et M. A... s’est vu délivrer un certificat de permis d’aménager tacite le 22 mai 2025. Par la présente requête, M. A... demande au tribunal de condamner la commune de Tracy-sur-Mer à l’indemniser des préjudices subis du fait de l’illégalité des décisions des 18 juillet 2018, 28 décembre 2021 et 14 septembre 2022.
Sur les conclusions indemnitaires :
Toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, dès lors qu’elle présente un lien de causalité suffisamment direct et certain avec les préjudices invoqués, dont il appartient au demandeur d’établir la réalité et le bien-fondé.
En ce qui concerne les fautes :
En premier lieu, il résulte de l’instruction que la décision du 18 juillet 2018 par laquelle le maire de la commune de Tracy-sur-Mer a délivré un certificat d’urbanisme à M. A... déclarant non réalisable l’opération projetée a été annulée par le tribunal administratif de Caen par un jugement n° 1802668 du 3 octobre 2019, confirmé par un arrêt n° 19NT04669 de la cour administrative d’appel de Nantes du 9 octobre 2020. L’illégalité de cette décision constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune.
En deuxième lieu, une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs n’est illégale que si tous les motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité.
Il résulte des termes de la décision du 28 décembre 2021 que, pour refuser de délivrer un permis d’aménager à M. A..., le maire de la commune de Tracy-sur-Mer s’est fondé sur plusieurs motifs, tenant à la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, du règlement du plan de prévention des risques littoraux du Bessin et des articles UG 6.1 et UG 8 du règlement du plan local d’urbanisme. Pour soutenir que la décision du 28 décembre 2021 est illégale, M. A... se borne à exciper de l’illégalité du motif tiré de la méconnaissance du règlement du plan de prévention des risques littoraux du Bessin, sans démontrer en quoi les autres motifs seraient également entachés d’illégalité. Ces autres motifs pouvant justifier à eux seuls la décision du 28 décembre 2021, aucune illégalité fautive susceptible d’engager la responsabilité de la commune ne peut être retenue à ce titre.
En dernier lieu, et ainsi qu’il a été dit précédemment, la décision du 14 septembre 2022 par laquelle le maire de la commune de Tracy-sur-Mer a refusé de délivrer un permis d’aménager à M. A... a été annulée par le tribunal administratif de Caen par un jugement n° 2202600 du 23 avril 2025 devenu définitif. L’illégalité de cette décision constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune.
Il résulte de ce qui précède que la responsabilité de la commune de Tracy-sur-Mer est engagée du fait de l’illégalité du certificat d’urbanisme délivré le 18 juillet 2018 et de la décision de refus de permis d’aménager du 14 septembre 2022.
En ce qui concerne les préjudices :
S’agissant de l’illégalité du certificat d’urbanisme du 18 juillet 2018 :
Aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme : « Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ».
Ces dispositions ont pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d’urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande d’autorisation d’urbanisme, déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d’urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. En revanche, elles n’ont ni pour objet, ni pour effet de conférer à cette personne un droit à la délivrance d’une autorisation d’urbanisme, dès lors que le certificat n’a pas pour objet de vérifier la conformité d’un projet déterminé aux règles d’urbanisme applicables.
Dans ces conditions, les préjudices invoqués par M. A... ne sauraient être regardés comme présentant un lien direct et certain avec l’illégalité du certificat d’urbanisme du 18 juillet 2018, dès lors que seule l’obtention d’un permis d’aménager, à laquelle l’illégalité du certificat d’urbanisme ne faisait au demeurant pas obstacle, pouvait permettre au requérant de mettre en œuvre son projet de lotissement sur son terrain.
S’agissant de l’illégalité du refus de permis d’aménager du 14 septembre 2022 :
M. A... invoque un préjudice résultant du retard pris dans la réalisation du lotissement, qui n’a finalement été rendue possible que par la délivrance d’un certificat de permis d’aménager tacite le 22 mai 2025. Il demande à être indemnisé à hauteur d’un montant annuel de 50 000 euros, résultant de l’application d’un taux de 4 % à la valeur estimée de son terrain, pour la période allant du 18 juillet 2018 au 22 mai 2025, soit un total de 341 666 euros. Toutefois, M. A..., en se bornant à soutenir qu’il aurait souhaité pouvoir bénéficier des fruits de son opération d’aménagement plus tôt, ne justifie ni de l’existence, ni, en tout état de cause, du montant du préjudice qu’il aurait subi.
Enfin, il ne résulte pas de l’instruction que M. A... aurait subi un préjudice moral et des troubles dans les conditions d’existence du fait de l’illégalité des décisions du 18 juillet 2018 et du 14 septembre 2022. Dans ces conditions, et en tout état de cause, cette demande doit être rejetée.
Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n’est pas fondé à demander la condamnation de la commune de Tracy-sur-Mer.
Sur les frais d’instance :
Les dispositions de l’article L. 761-1 font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Tracy-sur-Mer, qui n’est pas la partie perdante à l’instance, la somme que M. A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, dans les circonstances de l’espèce, il n’y pas a lieu de mettre à la charge du requérant la somme demandée par la commune à ce même titre.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Tracy-sur-Mer tendant au bénéfice de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B... A... et à la commune de Tracy-sur-Mer.
Délibéré après l'audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
- Mme Macaud, présidente,
- Mme Fanget, conseillère,
- Mme Kremp-Sanchez, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2025.
La rapporteure,
SIGNÉ
M. KREMP-SANCHEZ
La présidente,
SIGNÉ
A. MACAUD
La greffière,
SIGNÉ
E. BLOYET
La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
E. BLOYET