Tribunal Administratif de Besançon — Décision N° TA25-2500570

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire récapitulatif, enregistrés les 14 mars 2025 et 31 mars 2025 à 10 heures 03, l'association Care Vision Est, représentée par Me Hadi, demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision du directeur de la caisse primaire d'assurance maladie du Doubs en date du 3 mars 2025 portant à l'encontre du centre de santé ophtalmologie express de Besançon, à titre de sanction conventionnelle, suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée de cinq ans à compter du 7 avril 2025 ;

2°) de condamner la caisse primaire d'assurance maladie du Doubs à lui verser la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La requérante soutient que :

- S'agissant de la condition d'urgence : la décision attaquée a des conséquences immédiates (prise d'effet le 7 avril 2025), directes et graves sur l'exploitation de son centre ophtalmologique car son activité relève d'actes conventionnés secteur 1 et est générée par les paiements de la CPAM du Doubs, y compris pour l'activité générée par la part mutuelle. La première conséquence pourrait être la mise en liquidation de l'association et le licenciement de ses salariés. Par ailleurs, la décision est de nature à compromettre l'offre de soins disponibles pour les patients et porte atteinte à un intérêt de santé publique.

- S'agissant de l'existence d'un doute sérieux : la décision attaquée est rétroactive car les faits sanctionnés concernent la période du 02/03/2022 au 31/07/2024 et la CPAM fait reposer sa décision sur des manquements à l'accord national dans sa version résultant de l'avenant n°5 qui est inapplicable aux faits, elle est également entachée d'un défaut de motivation, car la qualification des manquements conventionnels reprochés reste incertaine, et de vice de procédure rétroactif dans la mesure où il n'y a pas eu de mise en demeure préalable du dossier conformément à l'avenant n°3 de l'accord national alors qu'il s'agissait de faits constatés sur la période du 02/03/2022 au 31/07/2024. Il n'existe aucun fondement réglementaire pour les griefs de facturation de cumul d'actes AMY 8 ou 8,5 et BJQP002 sur la période antérieure au 3 novembre 2022, date de publication au journal officiel de la mise à jour de la NGAP. Il n'est pas indiqué quels sont les dossiers qui ont été analysés ou les contenus faisant défaut pour établir la matérialité des actes et la conformité des facturations dans le relevé de constatation et la CPAM n'apporte pas de réponse à ce sujet en dépit des demandes dont elle a été saisie le 19 décembre 2024. Idem pour le grief de " résultats non analysés par un ophtalmologue ", ou les engagements donnés par le centre en vue de garantir une continuité d'exercice conforme à la réglementation et aux exigences de la CPAM. La décision méconnait les dispositions de l'article 59 de l'accord national destiné à organiser les relations entre les centres de santé et les caisses d'assurance maladie, dans sa version publiée au JORF n°0226 du 30 septembre 2015, dès lors qu'il fallait attendre un délai minimum de deux mois à compter du rendu de l'avis de la Commission Paritaire Régionale avant de notifier la décision de sanction à l'encontre du centre de santé. Dans le cadre de la procédure de sanction, la CPAM n'a pas informé le centre ophtalmologique de son droit de se taire. La procédure de contrôle était irrégulière car le responsable du centre n'a pas été informé préalablement de la consultation des dossiers médicaux sur place, contrairement aux dispositions de l'article 28.3 alinéa 6 de l'accord national. Il y a eu méconnaissance du principe du contradictoire. La CPAM n'a respecté aucune des obligations procédurales du contrôle, notamment l'envoi de la notification de grief prévue à l'article R. 315-1-2 du code de la sécurité sociale, et la notification des suites envisagées prévue à l'article D. 315-3 du même code.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mars 2025 à 18 heures, la caisse primaire d'assurance maladie du Doubs, représentée par Me Falala, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante au paiement d'une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle indique que :

- Il n'y a pas d'urgence.

- Il n'existe pas de doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée.

Vu les autres pièces du dossier et, notamment, la requête n° 2500569, enregistrée le 14 mars 2025 par laquelle la requérante demande l'annulation de la décision attaquée.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- l'accord national des centres de santé, signé le 8 juillet 2015 avec les organisations représentatives des gestionnaires des centres de santé ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal administratif a désigné Mme Michel, présidente de chambre, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique, le lundi 31 mars 2025, à 14h00, en présence de Mme Chiappinelli, greffière d'audience :

- le rapport de Mme Michel, juge des référés ;

- les observations de Me Hadi, qui a conclu aux mêmes fins et par les mêmes moyens que la requête. Il a en outre rappelé le contexte du dossier qui intervient dans le cadre de multiples sanctions concernant des centres comparables, ainsi que le cadre juridique du recours qui repose sur deux moyens essentiels : une rétroactivité illégale et un défaut de motivation. Il confirme également à l'audience que ses observations sont consignées dans son mémoire récapitulatif ;

- et les observations de Me Falala pour la CPAM du Doubs, qui reprend l'argumentaire de son mémoire en défense. Il a en outre rappelé le contexte de fraude massive dans lequel le dossier s'inscrit et l'axe prioritaire de lutte contre ces actes développé par les CPAM, eu égard aux enjeux financiers. Il indique à cet égard que les anomalies représentaient 40 à 50 % des remboursements pour le centre concerné dont le fonctionnement était comparable à celui de six autres centres gérés par le même groupe qui ont également fait l'objet des mêmes sanctions et de décisions de rejet, pour absence de moyens sérieux, de la part des différents juges des référés saisis. Il évoque ensuite les décisions du conseil d'Etat du 17 février 2025. Il soutient également que dans le dossier, quand bien même il y aurait un risque sur la continuité de l'exploitation du centre de Besançon, l'urgence n'est pas démontrée et qu'il y a un intérêt public au maintien de la mesure de suspension attaquée. S'agissant du doute sérieux, il relève qu'il n'y a pas de moyens de fond ou sur l'inexactitude matérielle des faits. Il rappelle ses écritures concernant les moyens tirés de la rétroactivité et la motivation. Il insiste enfin sur les conditions irrégulières de réalisation des actes par du personnel non qualifié (secrétaires) qui conduisent au constat d'actes non-réalisés.

La clôture de l'instruction est intervenue à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. L'association Care Vision Est exerce en tant que centre de santé une activité d'ophtalmologie et d'orthoptie sous l'enseigne " Ophtalmologie express " rue de la République à Besançon. Par un courrier du 18 novembre 2024, la CPAM du Doubs lui a notifié un relevé de constatations engageant la procédure de sanction prévue aux articles 59 et suivants de l'accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d'assurance maladie. Un délai d'un mois était donné à l'association pour présenter ses observations. Le centre a signifié à la CPAM du Doubs ses observations le 18 décembre 2024. Par la suite, la caisse a saisi la Commission Paritaire Régionale des centres de santé le 27 janvier 2025. Cette commission s'est réunie le 12 février 2025 et a rendu un avis favorable au prononcé d'une suspension d'exercer dans le cadre conventionnel pour une durée de cinq ans avec sursis. En conséquence, la CPAM a notifié une décision de sanction datée du 3 mars 2025 par laquelle elle prononce à l'encontre du centre " Ophtalmologie express " de Besançon une suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée de 5 ans, à compter du 7 avril 2025. Par la présente requête, l'association Care Vision Est sollicite la suspension de cette décision.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ".

3. En l'état de l'instruction, aucun des moyens soulevés par l'association Care Vision Est analysés ci-dessus n'est propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision du 3 mars 2025 par laquelle le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie du Doubs a suspendu pour une durée de cinq ans à compter du 7 avril 2025, sans sursis, la possibilité pour son centre d'ophtalmologie et d'orthoptie exploité sous l'enseigne " Ophtalmologie express " à Besançon, d'exercer dans le cadre conventionnel. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner si la condition d'urgence posée à l'article L. 521-1 du code de justice administrative est satisfaite, les conclusions tendant à la suspension de cette décision doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

4. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la CPAM du Doubs, qui n'est pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance, la somme demandée par l'association Care Vision Est.

5. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'association requérante une somme de 1 000 euros sur le fondement de ces dispositions au profit de la CPAM du Doubs.

O R D O N N E

Article 1er : La requête de l'association Care Vision Est est rejetée.

Article 2 : L'association versera une somme de 1 000 euros à la CPAM du Doubs sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association Care Vision Est et à la CPAM du Doubs.

Fait à Besançon, le 31 mars 2025.

La juge des référés,

F. Michel

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière