Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2302912

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 août 2023, 20 novembre 2023, 24 juin 2024, 21 octobre 2024 et 6 novembre 2024, la société immobilière Clairefontaine, représentée par Me Schlegel, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 25 février 2023 par laquelle le conseil municipal d'Avignon a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal ;

2°) subsidiairement, d'annuler, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrales n°594, 596, 698, 747 et 751 de la section EH en zone UTC, la délibération du 25 février 2023 par laquelle le conseil municipal d'Avignon a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal ;

3°) d'enjoindre au conseil municipal d'Avignon d'adopter, dans un délai de trois mois, une nouvelle délibération approuvant le classement des parcelles cadastrales n°594, 596, 698, 747 et 751 de la section EH en Upe ;

4°) de mettre à la charge de la commune d'Avignon une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération méconnait les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnait les dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnait les dispositions de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnait les dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnait les dispositions des articles R. 123-9 et R. 123-11 du code de l'environnement ;

- elle méconnait les dispositions de l'article R. 123-21 du code de l'environnement ;

- le dossier d'enquête publique est insuffisant ;

- la délibération méconnait les dispositions de l'article L.101-2-1° du code de l'urbanisme ;

- elle méconnait les dispositions de l'article L. 101-2-5° du code de l'urbanisme ;

- elle méconnait les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'environnement ;

- l'évaluation environnementale est insuffisante ;

- certaines orientations du plan d'aménagement et de développement durable sont contradictoires ;

- le projet est incompatible avec le SRADDET Sud ;

- il est incompatible avec le SCOT adopté en 2011 ;

- il méconnait les dispositions de l'article 194-IV de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ;

- le conseil municipal a commis une erreur manifeste d'appréciation en approuvant le classement des parcelles n°594, 596, 698, 747 et 751 de la section EH en zone UTC.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 septembre 2024, ainsi qu'un mémoire non communiqué enregistré le 13 novembre 2024, la commune d'Avignon, représentée par Me Mouakil, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la société requérante une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pumo,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Schlegel, avocate de la société Immobilière Clairefontaine,

- et les observations de Me Mouakil, avocat de la commune d'Avignon.

Considérant ce qui suit :

1. Par la présente requête, la société Immobilière Clairefontaine demande au tribunal d'annuler la délibération du 25 février 2023 par laquelle le conseil municipal d'Avignon a approuvé la révision du plan local d'urbanisme communal.

Sur les conclusions aux fins d'annulations et d'injonction :

En ce qui concerne les moyens tenant à l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux :

2. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. () Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". L'article L. 2121-12 du même code dispose, à son premier alinéa, que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ".

3. D'une part, il résulte des dispositions citées au point 2 que les convocations aux réunions du conseil municipal de la commune d'Avignon doivent être envoyées aux conseillers communautaires en respectant un délai de cinq jours francs avant la réunion. Il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal de la commune d'Avignon ont été convoqués à la séance du 25 février 2023 par un courriel qui leur a été adressé le dimanche 19 février 2023, dans le délai de cinq jours francs fixé par les dispositions de l'article L. 2121-12 précité.

4. D'autre part, il résulte de ces mêmes dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121 13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

5. En l'espèce, la commune d'Avignon établit que la convocation dématérialisée des conseillers municipaux comprenait un lien de téléchargement leur permettant d'accéder à l'ordre du jour de la séance, à l'entier dossier de PLU à réviser ainsi qu'aux projets de délibération. Le projet de délibération approuvant la révision du PLU inclut une synthèse explicative du maire. Cette synthèse, qui n'a pas à reprendre toutes les réserves énoncées dans l'avis émis par l'autorité environnementale, est de nature à permettre aux conseillers municipaux d'appréhender le contexte et de mesurer les implications de la révision envisagée. Dans ces conditions, les conseillers municipaux ont disposé d'une information suffisante pour exercer utilement leur mandat.

6. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence de débat préalable relatif aux orientations du PADD :

7. Aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. Lorsque le plan local d'urbanisme est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale, le débat prévu au premier alinéa du présent article au sein des conseils municipaux des communes membres est réputé tenu s'il n'a pas eu lieu au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme ". Il résulte de ces dispositions que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal se tenant au moins deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme et que les membres du conseil municipal doivent être mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées.

8. Il ressort des mentions figurant dans la délibération contestée du 25 février 2023 qu'un débat sur les orientations du PADD s'est tenu lors des conseils municipaux des 30 mai 2018 et 6 mars 2021, dont les comptes-rendus de séance sont produits en défense. La société Immobilière Clairefontaine, qui se borne à soutenir que la commune doit établir que ces débats ont eu lieu, n'apporte aucun élément de nature à contredire les indications fournies dans ces documents. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée n'a pas été précédée d'un débat sur le PADD au sein du conseil municipal d'Avignon doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisante consultation des personnes publiques associées :

9. Aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; () ".

10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier qu'aucune réserve ou parc naturel régional n'est répertorié sur son territoire. Par suite, le moyen tiré de ce que la commune d'Avignon aurait dû saisir les organismes de gestion des parcs nationaux pour avis en qualité de personnes publiques associées au sens de l'article L. 153-12du code de l'urbanisme doit être écarté en tant qu'il est inopérant.

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que la délibération contestée aurait dû être précédée d'une nouvelle concertation :

11. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme ; () ".

12. La commune d'Avignon fait valoir que la concertation qui a précédé l'élaboration du plan local d'urbanisme s'est déroulée en deux phases, avec une première séquence dédiée à la définition du diagnostic, des enjeux et du projet de territoire et une seconde séquence consacrée à la détermination des orientations ainsi qu'à l'élaboration du volet réglementaire. La société requérante ne conteste pas ce séquençage et il ne ressort pas des pièces du dossier que contrairement à ce qu'elle soutient, une réorientation des axes généraux du plan local d'urbanisme ait eu lieu en mars 2021, ni que les modifications apportées auraient dû, en raison de leur ampleur, être précédées par la mise en œuvre d'une nouvelle procédure de concertation. Par suite, le moyen, doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tenant à l'insuffisance de l'avis d'enquête publique :

13. Aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " I - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : / 1° Concernant l'objet de l'enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées ; / 2° En cas de pluralité de lieux d'enquête, le siège de l'enquête, où toute correspondance postale relative à l'enquête peut être adressée au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête ; / 3° L'adresse du site internet comportant un registre dématérialisé sécurisé auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête. En l'absence de registre dématérialisé, l'arrêté indique l'adresse électronique à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions ; / 4° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête, représentée par un ou plusieurs de ses membres, se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; / 5° Le cas échéant, la date et le lieu des réunions d'information et d'échange envisagées ; / 6° La durée, le ou les lieux, ainsi que le ou les sites internet où à l'issue de l'enquête, le public pourra consulter le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ; / 7° L'information selon laquelle, le cas échéant, le dossier d'enquête publique est transmis à un autre Etat, membre de l'Union européenne ou partie à la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, signée à Espoo le 25 février 1991, sur le territoire duquel le projet est susceptible d'avoir des incidences notables ; / 8° L'arrêté d'ouverture de l'enquête précise, s'il y a lieu, les coordonnées de chaque maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable des différents éléments du ou des projets, plans ou programmes soumis à enquête. / II. - Un dossier d'enquête publique est disponible en support papier au minimum au siège de l'enquête publique./ Ce dossier est également disponible depuis le site internet mentionné au II de l'article R. 123-11 ".

14. Pour l'application de ces dispositions, ne sont prescrites comme devant figurer dans l'avis d'enquête publique ni la mention de l'avis émis par l'autorité environnementale, ni celle des grands axes de la révision projetée du plan local d'urbanisme. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'absence de ces mentions méconnait les dispositions des articles R. 123-9 et R. 123-11 du code de l'environnement.

En ce qui concerne le moyen tenant au caractère insuffisant de la publicité du rapport et des conclusions du commissaire-enquêteur :

15. Aux termes de l'article R. 123-21 du code de l'environnement : " () L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an ".

16. En l'espèce, il ressort de l'avis d'enquête publique que le rapport et les conclusions motivées de la commission d'enquête ont été tenus à la disposition du public en mairie pendant un an à compter de la clôture de l'enquête. Ainsi, à supposer même que la mise en ligne de ces documents se soit révélée dysfonctionnelle, cette irrégularité, qui n'a pas été susceptible, en raison de la mise à disposition concomitante des documents en mairie, d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou de priver le public d'une garantie, n'est pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-21 du code de l'environnement doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompatibilité du projet avec le SCOT en vigueur :

17. Il ressort de l'avis rendu le 21 mars 2022 par le syndicat mixte pour le SCOT du bassin de vie d'Avignon, sollicité en tant que personne publique associée au projet de révision du plan local d'urbanisme communal, que ce projet, auquel il a donné un avis favorable, " a fait l'objet d'une analyse plus précise au regard des objectifs définis dans le SCOT du bassin de vie d'Avignon. " Si la société requérante fait valoir que ce SCOT, à l'aune duquel le projet a été examiné, n'avait pas été approuvé au jour de la délibération contestée, elle ne fait état d'aucun élément de nature à remettre en cause la compatibilité du projet avec le SCOT alors en vigueur. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompatibilité du projet avec le SCOT en vigueur doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tenant à l'insuffisance de l'évaluation environnementale :

18. Aux termes de l'article L. 104-1 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une évaluation environnementale, dans les conditions prévues par la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, ainsi que ses annexes et par le présent chapitre : () 3° bis Les plans locaux d'urbanisme ; (). " Aux termes de l'article L. 104-3 du code de l'urbanisme: " Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, les procédures d'évolution des documents mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration ". Aux termes de l'article R. 104-11 du même code : " I.-Les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion : () 2° De leur révision (). ". Aux termes de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme : " Au titre de l'évaluation environnementale, le rapport de présentation : ()3° Analyse les incidences notables probables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement, notamment, s'il y a lieu, sur la santé humaine, la population, la diversité biologique, la faune, la flore, les sols, les eaux, l'air, le bruit, le climat, le patrimoine culturel architectural et archéologique et les paysages et les interactions entre ces facteurs, et expose les problèmes posés par l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ;();6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ;()".

19. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, les incidences sur l'environnement des zonages retenus dans le PLU révisé font l'objet d'une analyse dédiée dans l'évaluation environnementale qui comporte une rubrique relative à l'analyse des incidences environnementales de la mise en œuvre du règlement graphique et écrit et une autre rubrique dédiée à l'analyse environnementale des OAP et des projets d'aménagement.

20. En deuxième lieu, il est vrai que l'évaluation environnementale intitulée " Environnement et biodiversité " ne comporte aucun paragraphe consacré aux incidences du PLU révisé sur le réseau Natura 2000 existant sur le territoire d'Avignon. Cependant, pour l'application des dispositions du 3° de l'article R. 151-3 précité, cette évaluation environnementale doit seulement exposer de façon suffisamment précise la problématique des sites Natura 2000 recensés en mentionnant, le cas échéant, la superficie des secteurs ouverts à l'urbanisation au sein des zones Natura 2000. Dans la mesure où il ressort des pièces du dossier qu'aucun nouveau secteur n'est ouvert à l'urbanisation au sein des sites " Rhône aval " et " Durance ", inclus dans le réseau Natura 2000, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le rapport de présentation serait entaché d'irrégularité en ce qu'il analyserait de façon insuffisante l'incidence du plan local d'urbanisme intercommunal sur les sites Natura 2000.

21. En troisième lieu, si la société requérante soutient que les critères, indicateurs et les mesures de suivi à définir en application du 6° de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme sont insuffisants, l'étude environnementale résume, en quatre pages et sous forme de tableaux, les critères retenus, les indicateurs correspondants ainsi que la fréquence de leur suivi. Sont également décrites la méthodologie de l'étude et la démarche appliquée au plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, la société Immobilière Clairefontaine n'est pas fondée à se prévaloir de l'insuffisance de ces éléments.

22. En dernier lieu, il ressort de l'avis émis par la mission d'autorité environnementale Provence-Alpes-Côte d'Azur (MRAe) que l'absence de définition de scénario de référence s'agissant du trafic routier et de ses effets est regrettable. Cependant, la société requérante, qui ne critique pas utilement le caractère insuffisant de l'étude d'impact en matière de pollution atmosphérique et de trafic routier, n'indique pas en quoi cette insuffisance a été de nature à nuire à une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou à exercer une influence sur le sens de la délibération attaquée.

23. Eu égard à ce qui précède, le moyen tiré de l'insuffisance de l'évaluation environnementale doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'équilibre :

24. En premier lieu, il résulte des dispositions modifiées de l'article 194 de la loi du 22 août 2021 entrée en vigueur le 25 août suivant que s'il ne prévoit pas les objectifs prévus par les dispositions mentionnées plus haut de l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires doit être modifié en ce sens avant le 22 novembre 2024. À défaut, le schéma de cohérence territoriale doit lui-même définir un objectif pour la période courant jusqu'au 22 août 2031 de réduction de moitié de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport à la consommation réelle observée sur les dix années précédentes. À compter de la modification du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, le schéma de cohérence territoriale, s'il a été prescrit avant le 1er avril 2021, doit être modifié afin de tenir compte des objectifs définis au niveau régional, et ce avant le 22 février 2027, sauf à ce qu'il ait été approuvé depuis moins de dix ans avant le 22 août 2021 et à ce qu'il ait prévu dans ce cas des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers d'au moins un tiers par rapport à la consommation réelle observée au cours de la période décennale précédant l'arrêt du projet de document lors de son élaboration ou de sa dernière révision, auquel cas sa modification ou révision pourra intervenir jusqu'au 22 août 2031. En l'absence d'une telle modification avant la date prévue, les ouvertures à l'urbanisation des secteurs définis à l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme sont suspendues jusqu'à l'entrée en vigueur du schéma ainsi révisé ou modifié. L'entrée en vigueur du plan local d'urbanisme fixant des objectifs compatibles avec le schéma de cohérence territoriale modifié ou révisé doit ensuite intervenir avant le 22 février 2028. En l'absence d'une telle modification ou révision, aucune autorisation d'urbanisme ne peut être délivrée dans une zone à urbaniser du plan local d'urbanisme jusqu'à l'entrée en vigueur du plan ainsi modifié ou révisé.

25. En l'espèce et dès lors qu'il n'est pas établi ni même allégué que le schéma de cohérence territoriale a été modifié de façon à intégrer les objectifs chiffrés de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers prescrits par la loi susvisée, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de ses dispositions.

26. En second lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : () b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ;c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () ". Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. En conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code l'urbanisme.

27. Il ressort de son plan d'aménagement et de développement durable que le plan local d'urbanisme révisé poursuit un objectif de sobriété foncière qu'il tend à atteindre par une limitation de la consommation d'espace. Il prévoit en effet que la consommation foncière peut être réduite en mobilisant d'abord le potentiel de renouvellement urbain, les dents creuses et le tissu déjà bâti, en promouvant des formes urbaines qui permettent d'optimiser le foncier dans les zones bâties et d'urbanisation futures, en réinvestissant un grand nombre de logements vacants, en calibrant les zones d'urbanisation futures au plus juste des besoins de logements et en optant pour une politique ambitieuse à cet égard en matière d'aménagement commercial. De telles mesures visent ainsi à limiter la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers tout en répondant à l'accroissement démographique, estimé à 18% par an selon l'avis du département de Vaucluse. Reprises dans le diagnostic de territoire, ces projections de croissance ont été établies en prolongeant les dynamiques d'évolution des dix années précédentes (2008-2018) sur les dix années à venir (2022-2032) compte tenu de la population (taux de croissance annuel de 18%), de la taille moyenne des ménages (réduction de - 0,25%/an), de la part des résidences principales par rapport aux résidences secondaires (taux de variation annuel de 7,59%) et de la part des logements vacants (taux de variation annuel de 3,79%).

28. La société soutient que le taux de croissance annuel de la population qui suppose une augmentation de sept mille cent seize habitants sur la période 2022-2032 est excessif au regard, de la population accueillie sur la période précédente selon l'avis de la Mission régionale d'autorité environnementale Provence-Alpes-Côte d'Azur soit seulement mille six cent vingt habitants supplémentaires. Il ressort toutefois du diagnostic de territoire que la croissance démographique d'Avignon est portée par un solde naturel historiquement positif, le nombre de naissances n'ayant jamais été inférieur au nombre de décès depuis 1968. Ce solde naturel est suffisamment excédentaire pour compenser le solde migratoire de la commune, qui, lui, demeure déficitaire depuis 1975. En outre, ces données démographiques doivent être mises en perspective avec l'objectif affiché par la commune, qui consiste à renforcer son rôle de cœur urbain d'un large bassin de vie, rayonnant à l'échelle régionale, nationale et internationale. Cette " orientation première " du projet politique de la commune l'a conduite à tenir compte de l'attractivité escomptée pour retenir des prévisions de croissance et un besoin d'accueil de la population plus importants que ceux qui résulteraient de la seule prise en compte des données démographiques antérieures. Dans ces conditions, les mesures prévues par le PLU révisé n'apparaissent pas, contrairement à ce que soutient la société requérante, comme induisant un déséquilibre entre l'objectif tenant à la capacité d'accueil des nouveaux habitants et l'objectif de lutte contre l'étalement urbain. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'équilibre doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de ce que le projet contrevient à l'objectif de prévention des risques naturels prévisibles :

29. En premier lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : () 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ".

30. Il est constant que le porter à la connaissance " risque inondation Avignon Durance " de 2017 soumet le secteur occupé par le pôle hospitalier Henri Duffaut à des risques d'inondation " aléa fort " et pour partie " risque de rupture de digue ". Si la requérante soutient que ces risques n'ont pas été pris en compte dans l'encadrement de la constructibilité du secteur, les plans de zonage du règlement graphique font apparaître les secteurs concernés par les risques d'inondations connus à ce jour et mis en lumière dans le PAC Durance et/ ou dans le projet de PPRi Rhône de novembre 2021. De plus, les dispositions réglementaires liées à la gestion du risque, qui sont exposées dans le porter-à-connaissance, sont annexées au règlement du PLU et prévalent sur celles du règlement pour chaque zone concernée par le risque. Dans ces conditions, l'objectif de prévention des risques naturels prévisibles n'apparait pas compromis et le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du 5° de l'article L. 101-2 précité doit être écarté.

31. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : () 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; () ".

32. Il est constant que le PADD du plan local d'urbanisme d'Avignon compte parmi ses objectifs la protection de la population au regard des risques d'inondation et, parallèlement, un objectif visant à conforter et à développer le pôle hospitalier Henri Duffaut. Si la société requérante soutient que de tels objectifs sont contradictoires, il résulte de ce qui a été exposé au point 20 que le développement de ce pôle hospitalier n'apparait pas incompatible avec l'objectif de protection de la population contre le risque d'inondation. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation :

33. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (). Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ".

34. En l'espèce, le rapport de présentation comprend deux parties dédiées à la justification des choix retenus. Dans la première partie, sont analysées les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis ainsi que la consommation d'espaces agricoles et naturels. Dans la seconde partie, sont notamment justifiés les choix retenus pour établir le PADD et les objectifs fixés en termes de modération de la consommation d'espace. Il ressort à ce titre que cent quatre-vingt mètres carrés d'espace supplémentaire par nouvel habitant ont vocation à être consommés entre 2022 et 2032 alors que huit cent cinquante et un mètres carrés par habitant l'ont été entre 2008 et 2018, ce qui témoigne, selon les propres termes de la société requérante, d'un " effort louable de densification ". Le rapport de présentation intègre aussi, en annexe, un diagnostic socio-économique et urbain qui inclut, notamment, un diagnostic de territoire au sein duquel sont exposées les prévisions démographiques et les statistiques antérieures. Dans ces conditions, les auteurs du plan local d'urbanisme révisé ont justifié des choix qu'ils ont retenus conformément aux dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tenant à l'incompatibilité du plan local d'urbanisme révisé avec l'objectif susmentionné du SRADDET Sud et les orientations du SCOT :

35. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". Aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 sont compatibles avec : () 2° Les règles générales du fascicule des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires prévus à l'article L. 4251-3 du code général des collectivités territoriales pour celles de leurs dispositions auxquelles ces règles sont opposables ; () " Aux termes de l'article L. 131-7 du code de l'urbanisme : " L'établissement public de coopération intercommunale compétent ou la commune procède à une analyse de la compatibilité du plan local d'urbanisme, du document en tenant lieu ou de la carte communale avec les documents mentionnés à l'article L. 131-4 et à l'article L. 131-5 et délibère sur son maintien en vigueur, ou sur sa mise en compatibilité, laquelle s'effectue conformément aux dispositions des articles L. 153-45 à L. 153-48 pour le plan local d'urbanisme et le document en tenant lieu et de l'article L. 163-8 pour la carte communale. En l'absence de schéma de cohérence territoriale, cette analyse et cette délibération portent également sur la compatibilité avec les documents mentionnés aux premier et troisième alinéas de l'article L. 131-6 et sur la prise en compte des documents mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 131-6. () La délibération prévue au premier alinéa, lorsqu'elle porte sur l'analyse de la compatibilité du plan local d'urbanisme, du document en tenant lieu ou de la carte communale avec le schéma de cohérence territoriale mentionnée au 1° de l'article L. 131-4, est prise au plus tard un an après soit l'entrée en vigueur de ce dernier faisant suite à son élaboration ou sa révision, soit la délibération portant maintien en vigueur ou mise en compatibilité de ce schéma en application de l'article L. 131-3. Jusqu'à la fin de la période mentionnée au cinquième alinéa pour le schéma de cohérence territoriale et de celle mentionnée au deuxième alinéa pour les autres documents, le plan local d'urbanisme, le document en tenant lieu ou la carte communale n'est pas illégal du seul fait que certaines de ses dispositions ne prendraient pas en compte ou ne seraient pas compatibles avec les documents qui seraient entrés en vigueur dans les conditions prévues au cinquième alinéa pour le schéma de cohérence territoriale et au troisième alinéa pour les autres documents. ".

36. D'une part, il résulte de la combinaison des dispositions précitées des articles L. 131-7 et L. 131-1, 2° du code de l'urbanisme que, dans la mesure où la commune d'Avignon était couverte par un SCOT à la date de son approbation, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le SRADDET.

37. D'autre part, si le schéma de cohérence et d'organisation territoriale du Bassin de vie d'Avignon, approuvé le 16 décembre 2011, instaure un " contrat foncier durable " dont les objectifs consistent, notamment, à préserver la charpente paysagère, à réinvestir les espaces urbains existants, à définir des enveloppes urbaines ou des secteurs privilégiés d'urbanisation, à promouvoir les opérations denses et à protéger les espaces agricoles et naturels, il résulte de ce qui a été exposé aux points 26 à 30 que la délibération contestée n'est pas incompatible avec ces objectifs.

38. Par suite, les moyens tenant à l'incompatibilité du plan local d'urbanisme révisé avec l'objectif susmentionné du SRADDET Sud et les orientations du SCOT doivent être écartés.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation invoquée quant au zonage retenu :

39. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger ". Aux termes de l'article R. 151-18 de ce code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". Aux termes de l'article L. 151-41 du même code : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; () ".

40. Les auteurs du PLU révisé d'Avignon ont notamment entendu distinguer, parmi les zones urbanisées, les secteurs de transition à dominante de grands collectifs (zone UTC) et les grands pôles d'équipements/mixtes (zone UP). Les premières correspondent aux tissus hétérogènes d'Avignon, des quartiers marqués par des densités variables et constitués sans véritable cohérence d'ensemble. Ces zones sont représentatives d'une évolution de la ville peu maîtrisée. Les secondes couvrent essentiellement des zones mixtes, au sein desquelles peuvent se mêler activités et logements, mais il s'agit de pôles globalement qualitatifs du point de vue de leur organisation urbaine, de leur architecture et du paysage. Les zones UTC et UP ont donc pour caractéristique commune une certaine mixité, mais se distinguent par la qualité de leur organisation. A cet égard, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs pas allégué par la société requérante que les parcelles cadastrées n°594, 596, 698, 747 et 751 de la section EH se distinguent par une organisation urbaine, une architecture et un paysage qualitatifs. Par suite, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que la commune d'Avignon a pu procéder à leur classement en zone UTC du plan local d'urbanisme révisé.

41. Il résulte de tout ce qui précède que la société Immobilière Clairefontaine n'est pas fondée à contester la légalité de la délibération du 25 février 2023. Par voie de conséquence, les conclusions qu'elle présentent aux fins d'annulations et d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

42. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Avignon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société Immobilière Clairefontaine à ce titre. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société requérante la somme sollicitée par la commune d'Avignon sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Immobilière Clairefontaine est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Avignon au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Immobilière Clairefontaine et à la commune d'Avignon.

Délibéré après l'audience du 11 février 2025 où siégeaient :

- Mme Boyer, présidente,

- Mme Lahmar, conseillère,

- M. Pumo, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mars 2025.

Le rapporteur,

J. PUMO

La présidente,

C. BOYERLa greffière,

L. GALAUP

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.