Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2202401

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 avril 2022 et le 7 février 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, la société SCAN4ALL, représentée par Me Liberi, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 4 novembre 2021 par laquelle le directeur départemental de l'emploi, du travail et des solidarités a prononcé à son encontre une sanction administrative au titre d'une infraction s'inscrivant dans le cadre de l'article L. 8111-1 du code du travail et relevant de la fraude pour l'obtention d'allocation partielle d'activité et du travail dissimulé, ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre du travail a rejeté son recours hiérarchique ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décision attaquées sont entachées d'un vice de procédure dès lors que le principe du contradictoire et les droits de la défense ont été méconnus ; elle méconnait le principe fondamental du droit d'accès aux documents administratifs ;

- elles sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreurs de faits ;

- l'inspecteur du travail n'a pas été impartial dans la réalisation du contrôle qu'il a effectuée ;

- la sanction infligée lui est préjudiciable dès lors qu'elle ne pourra plus bénéficier des aides de l'Etat au titre des politiques de l'emploi pour une période de cinq ans ; elle n'a jamais été sanctionnée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 octobre 2022, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête de la société SCAN4ALL.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée au ministre du travail qui n'a pas produit de mémoire dans la présente instance.

Par ordonnance du 24 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 15 février 2024 à 12 heures.

Vu la décision attaquée et les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Péan,

- les conclusions de Mme Carvalho, rapporteure publique,

- et les observations de Me Toqueboeuf, représentant la société SCAN4ALL.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le contexte de la crise sanitaire liée à l'épidémie de COVID-19, la société SCAN4ALL a souhaité bénéficier du dispositif d'activité partielle pour son établissement situé à Labège et a présenté des demandes d'autorisation préalable en utilisant le numéro SIRET de son établissement situé à Lézignan. Des autorisations ayant été successivement délivrées par l'administration, cette société a déposé des demandes d'indemnisation au titre de ce dispositif pour les mois de mars à juin 2020 et novembre 2020, portant sur un montant total de 83 722,43 euros. Dans le cadre d'un contrôle effectué par les agents de l'inspection du travail le 7 janvier 2021, plusieurs infractions ont été relevées, qui ont conduit à la mise en œuvre d'une procédure contradictoire de sanction administrative. Le 22 février 2021, la société SCAN4ALL a régularisé sa situation, porté à zéro ses demandes d'indemnisation pour son établissement de Lézignan et remboursé les sommes perçues. Le 26 février 2021, elle a déposé une nouvelle demande d'autorisation d'activité partielle pour son établissement de Labège, concernant dix-huit salariés sur la période du 16 mars au 31 décembre 2020. Par une décision du 4 novembre 2021, le directeur département de l'emploi, du travail et des solidarités de la Haute-Garonne l'a exclue du bénéfice des aides publiques prévues par l'article D. 8272-1 du code du travail pour une durée de cinq ans. Par une lettre du 28 décembre 2021, la société SCAN4ALL a formé un recours hiérarchique à l'encontre de cette décision, qui a été implicitement rejeté par le ministre du travail. Elle demande au tribunal d'annuler l'ensemble de ces décisions.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 5122-1 du code du travail : " I.- Les salariés sont placés en position d'activité partielle, après autorisation expresse ou implicite de l'autorité administrative, s'ils subissent une perte de rémunération imputable : / - soit à la fermeture temporaire de leur établissement ou partie d'établissement ; / - soit à la réduction de l'horaire de travail pratiqué dans l'établissement ou partie d'établissement en deçà de la durée légale de travail. / En cas de réduction collective de l'horaire de travail, les salariés peuvent être placés en position d'activité partielle individuellement et alternativement. () ". Aux termes de l'article L. 8211-1 du code du travail : " Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : / 1° Travail dissimulé ; / 2° Marchandage ; / 3° Prêt illicite de main-d'œuvre ; / 4° Emploi d'étranger non autorisé à travailler ; / 5° Cumuls irréguliers d'emplois ; / 6° Fraude ou fausse déclaration prévue aux articles L. 5124-1 et L. 5429-1. ". Aux termes de l'article D. 8272-1 du code du travail : " Pour l'application de l'article L. 8272-1, l'autorité compétente est l'autorité gestionnaire des aides publiques. Cette autorité peut, dans les conditions prévues à la présente section, refuser d'accorder les aides publiques, ou demander leur remboursement, correspondant aux dispositifs suivants : / () / 7° Allocation d'activité partielle prévue à l'article L. 5122-1. ".

3. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 8272-1 du code du travail : " Lorsque l'autorité administrative a connaissance d'un procès-verbal relevant une des infractions constitutives de travail illégal mentionnées à l'article L. 8211-1, elle peut, eu égard à la gravité des faits constatés, à la nature des aides sollicitées et à l'avantage qu'elles procurent à l'employeur, refuser d'accorder, pendant une durée maximale de cinq ans, certaines des aides publiques en matière d'emploi, de formation professionnelle et de culture à la personne ayant fait l'objet de cette verbalisation. / Cette décision de refus est prise sans préjudice des poursuites judiciaires qui peuvent être engagées. () ". Aux termes de l'article D. 8272-6 du code du travail : " Si l'autorité compétente décide de mettre en œuvre la sanction prévue à l'article L. 8272-1, elle informe l'entreprise concernée, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire, de son intention en lui précisant qu'elle peut présenter ses observations écrites dans un délai de quinze jours. / A l'expiration du délai fixé, l'autorité compétente peut décider, au vu des observations éventuelles de l'entreprise, le remboursement de tout ou partie des aides publiques octroyées au cours des douze mois précédant l'établissement du procès-verbal de constatation de l'infraction, en fonction des critères mentionnés au premier alinéa de l'article L. 8272-1, compte tenu de sa situation économique, sociale et financière. Elle lui notifie sa décision par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire et en adresse copie au préfet. ".

4. Il appartient au juge administratif, lorsqu'il est saisi comme juge de plein contentieux d'une contestation portant sur une sanction administrative, d'examiner tant les moyens tirés des vices propres de la décision de sanction que ceux mettant en cause le bien-fondé de cette décision et de prendre, le cas échéant, une décision qui se substitue à celle de l'administration. Celle-ci devant apprécier, au vu notamment des observations éventuelles de l'employeur, si les faits sont suffisamment établis et, dans l'affirmative, s'ils justifient l'application de cette sanction administrative, au regard de la nature et de la gravité des agissements et des circonstances particulières à la situation de l'intéressé, le juge peut, de la même façon, après avoir exercé son plein contrôle sur les faits invoqués et la qualification retenue par l'administration, tant s'agissant du manquement que de la proportionnalité de la sanction, maintenir la contribution, ou en décharger l'employeur.

5. En premier lieu, il résulte de l'instruction que, par un courrier du 1er octobre 2021, daté par erreur du 1er octobre 2020, l'administration a informé la société qu'à la suite de la constatation d'infractions relevées dans le procès-verbal du 24 août 2021 une procédure de sanction administrative allait être engagée à son encontre et l'a invitée à formuler ses observations dans un délai de 15 jours. La société SCAN4ALL, qui a donc été informée de l'engagement de la procédure de sanction administrative à son encontre, a présenté des observations écrites par un courrier du 15 octobre 2021. Elle fait toutefois valoir que le principe du contradictoire, les droits de la défense et le principe fondamental du droit d'accès aux documents administratifs ont été méconnus en raison de l'absence de transmission, par les services de l'Etat, de l'entier dossier administratif. Il résulte de l'instruction que, par un courrier du 22 octobre 2021, les services de l'Etat lui ont indiqué que le dossier administratif sur lequel repose le courrier du 1er octobre 2021 était constitué des demandes d'indemnisation qu'elle a formulées ainsi que du procès-verbal du 24 août 2021, qui lui a été transmis le 27 août 2021, établi par les services de l'inspection du travail et dont la liste des annexes figure à la fin du document. Il résulte de cette liste que les documents utilisés dans le cadre de l'enquête sont constitués soit de pièces qui ont été transmises par l'entreprise aux services instructeurs, soit de pièces qui ont été transmises à l'entreprise dans le cadre de l'enquête. Par ailleurs, et alors que la société requérante a eu accès au dossier pénal le 12 avril 2022, elle ne fait état d'aucun document précis sur lequel les services de l'inspection du travail se seraient fondés et qui ne lui aurait pas été communiqué. Par voie de conséquence, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

6. En deuxième lieu, si la société requérante fait valoir que la somme de 91 661,45 euros ne peut lui être réclamée dès lors qu'elle ne l'a pas perçue, il ne résulte pas de l'instruction, et particulièrement pas des termes de la décision attaquée, que l'administration lui ait demandé de rembourser une telle somme. Dans ces conditions, le moyen ne peut qu'être écarté.

7. En troisième lieu, la société requérante fait valoir que la procédure engagée l'a été en méconnaissance des dispositions de l'article L. 8272-1 du code du travail dès lors qu'aucune infraction n'a été constatée pour la période du 29 juin 2020 au 31 décembre 2020 et que la matérialité des faits n'est pas établie, s'agissant notamment de la demande qu'elle aurait faite à ses salariés de travailler pendant les périodes déclarées en activité partielle.

8. Il résulte du procès-verbal du 24 août 2021, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, qu'à l'occasion d'un contrôle effectué au sein de la société SCAN4ALL, les services de l'inspection du travail ont constaté que, pour l'établissement de Lézignan, dépourvu de salarié depuis plusieurs années, quatorze salariés avaient été déclarés en activité partielle à temps complet du 16 mars au 10 mai 2020, puis quatorze salariés à mi-temps du 11 mai au 31 mai 2020 et enfin deux salariées à mi-temps du 1er au 28 juin 2020, ce qui avait permis à la société SCAN4ALL de percevoir une somme de 66 420,62 euros d'indemnisation. A la suite du contrôle réalisé le 7 janvier 2021, la société a régularisé sa situation concernant l'établissement de Lézignan et déposé une nouvelle demande au titre du dispositif d'activité partielle pour l'établissement de Labège, portant sur la période du 15 mars au 31 décembre 2020. Cette nouvelle demande concernait quatorze salariés en temps complet du 15 mars 2020 au 30 avril 2020 puis en mi-temps pour les mois de mai et juin 2020. Or, les salariés auditionnés au cours du contrôle ont indiqué qu'ils avaient travaillé pendant les heures de chômage partiel et, notamment, que, placés en télétravail dès l'annonce du confinement, ils étaient rentrés chez eux avec leur équipement informatique et avaient participé, pendant cette période, à des réunions mensuelles et des entretiens individuels annuels. En outre, il résulte des courriels envoyés par le service des ressources humaines qu'un " mémo de conseils et d'astuces pour mieux vivre votre télétravail " ainsi qu'une version de la newsletter présentant sous forme d'arbre décisionnel les motivations pour se mettre volontairement en télétravail, ont été transmis à l'ensemble des salariés. Ce même service a également préconisé aux salariés de l'entreprise de demeurer en télétravail après le 15 mai 2021. Il est en outre mentionné dans le procès-verbal qu'une demande d'acompte formulée par l'un des salariés pour le mois de mai indique qu'il a " travaillé tout le mois d'avril (sauf le lundi de Pâques) ". Les salariés ont par ailleurs indiqué que l'intégralité de leur travail pouvait être réalisé à distance et qu'ils avaient travaillé à temps complet pendant toute la période d'activité partielle, durant laquelle des feuilles de présence sans référence horaire ont été établies et préremplies par la direction et soumise à la signature des salariés au mois de juin pour les mois de mars à mai 2020. Il a été constaté que le seul service qui aurait pu être impacté par la baisse de l'activité commerciale est le service " production ", en raison de la fermeture des cabinets dentaires et de l'impossibilité de dématérialiser les missions de ce service. Toutefois, la responsable de ce service a indiqué aux inspectrices du travail que la baisse des commandes avait été compensée par l'attribution de nouvelles missions, telle que le dossier technique et la qualité en vue de l'audit pour la certification ISO13485. Les salariés de ce service ont ainsi poursuivi leur activité, en télétravail et en présentiel et ont bénéficié d'une autorisation de sorties dérogatoires délivrées par la société SCAN4ALL. Il ressort également du procès-verbal que les salariés ont reçu des consignes par texto de la part de la direction qui leur a indiqué que " nous devons reconnaitre que l'on a pu travailler plus que prévu mais que nous n'y étions pas forcés. ". Enfin, lors de son audition, le président directeur général de la société requérante a déclaré qu'il avait " placé les gens en télétravail pendant deux mois, cela a été extraordinaire comme période. Mon souci c'était de savoir comment on allait s'en sortir. ", tandis que la directrice générale s'est contredite dans ses déclarations et a reconnu que les salariés avaient été placés en télétravail au cours du premier confinement. Si la société requérante fait valoir qu'elle n'a eu aucune intention frauduleuse, il résulte des constatations ainsi opérées par l'inspection du travail et des déclarations qui lui ont été faites par les salariés de l'entreprise que celle-ci a effectivement recouru de manière abusive au dispositif d'allocation partielle pour la période du 15 mars 2020 au 28 juin 2020.

9. Il résulte par ailleurs de l'instruction que pour les mois de mars à juin 2020, la société SCAN4ALL a mentionné sur les bulletins de salaire un nombre d'heures inférieur à celui réellement accompli pour quatorze salariés, 4 322,50 heures n'ayant pas été déclarées à l'URSSAF. Par ailleurs, la circonstance que la sanction en litige aurait pour effet de la priver du bénéfice des aides de l'Etat au titre de contrats liés aux politiques de l'emploi, ne suffit pas à justifier, eu égard au caractère grave et répété des faits reprochés, qu'elle soit, à titre exceptionnel, dispensée de sanction, quand bien même elle n'aurait jamais été sanctionnée antérieurement. Par suite, la société SCNA4ALL n'est pas fondée à soutenir que la sanction qui lui a été infligée serait disproportionnée.

10. En quatrième lieu, la société SCAN4ALL soutient que les inspectrices du travail ont méconnu le principe d'impartialité. Elle se prévaut à ce titre de deux témoignages d'anciens salariés qui indiquent pour l'une " qu'une visite des services de l'Etat est très généralement ressentie comme une situation stressante, d'autant que dans ce cas précis, les inspectrices ont à mon sens manqué de bienveillance dans leur manière d'interagir avec nous alors que la période relative à la crise sanitaire était entre très présente dans les esprits " et pour l'autre que les " questions [lui ont] paru orientées " et de ce que de nombreux salariés auraient présentés leur démission à la suite de ces auditions. Toutefois, ces seuls éléments, alors au demeurant que la cause de ces démissions n'est pas précisée et que les attestations produites reflètent le seul le ressenti de deux salariés, ne permettent pas d'établir que le principe d'impartialité, qui interdit seulement à l'administration de donner à penser que les faits visés sont d'ores et déjà établis ou que leur caractère répréhensible au regard des règles à appliquer est d'ores et déjà reconnu, aurait été méconnu. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société SCAN4ALL tendant à l'annulation de la décision du 4 novembre 2021 par laquelle le directeur départemental de l'emploi, du travail et des solidarités l'a exclue du bénéfice des aides publiques prévues par l'article D. 8272-1 du code du travail pour une durée de cinq ans, ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre du travail a rejeté son recours hiérarchique, ne peuvent être accueillies.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société SCAN4ALL est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société SCAN4ALL, au directeur départemental de l'emploi, du travail et des solidarités et au ministre du travail.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Cherrier, présidente,

Mme Jorda, conseillère,

Mme Péan, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2024.

La rapporteure,

C. PEAN

La présidente,

S. CHERRIER

Le greffier,

F. DEGLOS

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,