Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2203454

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 juin 2022 et le 19 juin 2023, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH), représentée par Me Jacquot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision de refus implicite du 9 novembre 2021 par laquelle la direction générale du centre hospitalier Jean-Pierre Falret (Lot) s'est opposée à sa demande de communication de documents administratifs qu'elle a formulée le 17 juillet 2021, soit le rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention et la copie du registre des mesures de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 ;

2°) d'enjoindre au centre hospitalier Jean-Pierre Falret de lui transmettre les documents sollicités, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, en application des dispositions des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge du centre hospitalier Jean-Pierre Falret le paiement de la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient dans le dernier état de ses écritures que :

- sa requête est recevable ;

- les documents sollicités sont des documents administratifs communicables, la liberté d'accès aux documents administratifs étant au nombre des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; elle est garantie par l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le rapport annuel établi en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et de l'instruction ministérielle du 29 mars 2017 est un document administratif communicable dans son intégralité, sans occultation ;

- elle peut revendiquer la liberté d'expression protégée par l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales compte tenu de sa mission première qui est d'informer ;

- l'administration ne saurait subordonner la communication d'un document administratif à la justification d'un motif légitime, ni refuser celle-ci au motif que le demandeur serait présumé animé d'intentions répréhensibles ou envisagerait de faire une utilisation biaisée des documents.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 août 2022, le centre hospitalier Jean-Pierre Falret, représenté par Me Smallwood, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association requérante du paiement de la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- l'association n'a pas intérêt à agir, ni de qualité à agir dès lors qu'elle n'est pas une autorité publique de contrôle des établissements dispensant des soins psychiatriques, et n'est pas davantage mandatée par l'une de ces autorités ;

- l'association requérante sollicite la communication de ces documents pour procéder à l'altération et au détournement des données contenues dans le registre d'isolement et de contention et dans le rapport annuel relatif à ces mesures ;

- sa demande est abusive et poursuit une finalité malveillante en application de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- doivent être occultées les mentions susceptibles de permettre l'identification des professionnels de santé et doivent être anonymisés et occultés les numéros d'identification des patients.

Par une ordonnance du 22 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 juin 2023 à 12h00

En application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative, la présidente du tribunal a désigné M. A pour statuer sur les litiges relevant de cet article.

Vu :

- l'avis n° 20216366 rendu le 25 novembre 2021 par la commission d'accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Déderen, rapporteur public,

- et les observations de Me Pech de Laclause, substituant Me Smallwood pour le centre hospitalier Jean-Pierre Falret.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courriel du 17 juillet 2021, l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " (CCDH) a demandé au centre hospitalier Jean-Pierre Falret de lui communiquer le rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention et la copie du registre des mesures de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020. En l'absence de réponse, l'association CCDH a saisi le 9 septembre 2021 la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui, le 25 novembre 2021, a rendu un avis favorable, sous certaines réserves, à la communication du registre de contention et d'isolement et du rapport annuel prévus par l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. Le silence du centre hospitalier de Jean-Pierre Falret a fait naître une décision implicite qui s'est substituée au premier refus. Par la présente requête, l'association demande au tribunal d'annuler la décision par laquelle le centre hospitalier Jean-Pierre Falret a refusé de lui communiquer les documents sollicités ainsi que d'enjoindre à ce dernier de les lui communiquer.

Sur la fin de non-recevoir :

2. Le centre hospitalier Jean-Pierre Falret fait valoir que l'association CCDH ne justifie pas d'une qualité lui donnant un intérêt à agir pour contester la décision implicite de refus de lui communiquer les documents sollicités. Toutefois, les documents administratifs, au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration, sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sans que cette personne ait à justifier d'un intérêt particulier à obtenir communication de tels documents. Dès lors que l'association requérante a demandé à un établissement public de santé communication des copies de documents qu'elle tient pour des documents administratifs communicables mais que cet établissement lui en a refusé la communication, elle justifie d'un intérêt lui donnant qualité à déférer ce refus au juge administratif. Par suite, la fin de non-recevoir opposée à la requête doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. D'une part, aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 de ce code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

4. D'autre part, l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable en 2019, dispose que : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. () / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222 1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143 1 ".

5. En premier lieu, le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, prévus par les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, établis et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration et sont donc communicables en application des dispositions ci-dessus du même code, sous réserve le cas échéant, et conformément à l'article L. 311-6 de ce même code, de l'occultation des mentions dont la communication porterait atteinte au secret médical, à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

6. En second lieu, il ressort des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de communication formulée le 17 juillet 2021 par l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme aurait pour objet de perturber le bon fonctionnement du service public hospitalier géré par le centre hospitalier Jean-Pierre Falret, ni que cette demande aurait pour effet de faire peser sur cet établissement public de santé une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose. Dans ces conditions, et alors même qu'elle viserait, non la poursuite de l'objet de l'association requérante, mais le dénigrement de la médecine psychiatrique, cette demande de communication ne présente pas de caractère abusif au sens des dispositions précitées du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration.

7. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante est fondée à soutenir que la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur du centre hospitalier Jean-Pierre Falret sur sa demande du 17 juillet 2021, doit être annulée en tant qu'elle refuse la communication de ces documents après occultation de l'identifiant anonymisé des patients et des données relatives aux personnels de santé, mais sans occultation des mentions relatives au début, la fin et la durée des mesures d'isolement et de contention.

Sur les conclusions aux fins d'injonction sous astreinte :

8. L'exécution du jugement à intervenir implique nécessairement qu'il soit enjoint au centre hospitalier Jean-Pierre Falret de communiquer à l'association requérante, dans un délai qu'il y a lieu de fixer à deux mois à compter de la notification de ce jugement, d'une part, une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2020 et, d'autre part, une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2020 par l'établissement. Ces documents occulteront tous éléments, nominatifs comme non nominatifs, permettant d'identifier les patients et notamment l'identifiant anonymisé, ainsi que les noms des médecins et autres personnels de santé. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

9. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge du centre hospitalier Jean-Pierre Falret une somme à verser à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par le centre hospitalier Jean-Pierre Falret soit mise à la charge de l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme, qui n'est pas la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La décision par laquelle le directeur du centre hospitalier Jean-Pierre Falret a refusé de communiquer à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " le rapport annuel établi pour l'année 2020 rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention et une copie du registre des mesures de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au directeur du centre hospitalier Jean-Pierre Falret de communiquer à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme ", dans un délai deux mois à compter de la notification de ce jugement, une copie du rapport annuel établi pour l'année 2020 rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention et une copie du registre des mesures de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 avec occultation préalable de tous éléments, nominatifs comme non nominatifs, permettant d'identifier les patients et notamment l'identifiant anonymisé, ainsi que les noms des médecins et autres personnels de santé.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier Jean-Pierre Falret sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " et au centre hospitalier Jean-Pierre Falret.

Une copie sera adressée à la Commission d'accès aux documents administratifs.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025.

Le magistrat désigné,

H. A

La greffière,

F. SOLANA La République mande et ordonne à la préfète du Lot, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

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