Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2300282

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 16 janvier 2023, la commune de Montauban, représentée par Me Pélissier, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire n° 868 émis le 15 novembre 2022 par lequel le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de Tarn-et-Garonne a mis à sa charge une somme de 262 254,60 euros ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer cette somme ;

3°) de mettre à la charge du SDIS de Tarn-et-Garonne une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle est recevable à invoquer, par la voie de l'exception, l'illégalité des délibérations nos 2 et 3 du 16 décembre 2021 prises par le conseil d'administration du SDIS ;

- la délibération n° 2 est illégale dès lors que le taux d'augmentation régi par l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales a été établi sur la base de l'indice des prix à la consommation datant du mois de juillet 2021 alors qu'elle aurait dû l'être sur la base du dernier indice connu à la date à laquelle cette délibération a été adoptée, à savoir l'indice publié le 19 novembre 2021 ;

- la délibération n° 3 a été adoptée sans que les membres du conseil d'administration aient disposé d'une information suffisante ;

- cette même délibération est illégale dès lors que le conseil d'administration s'est abstenu de fixer les modalités de calcul des contributions appelées auprès des communes et établissement public de coopération intercommunale pour le financement du SDIS et doit ainsi être regardé comme ayant renoncé à exercer la compétence qui lui est dévolue par l'article L. 1424-34 du code général des collectivités territoriales ;

- cette délibération méconnaît le principe d'égalité dès lors qu'elle conduit la commune de Montauban à supporter près de la moitié de la participation communale et intercommunale au budget du SDIS alors qu'elle ne représente qu'un quart de la population départementale ;

- le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat qu'elle prend en compte pour la détermination des modalités de calcul et de répartition des contributions communales et intercommunales méconnaît le principe d'égalité ;

- cette délibération est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle n'a pris en compte qu'une partie des efforts financiers consentis par les communes ;

- le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat aboutit à appliquer une sanction administrative aux communes qui ne le favorisent pas suffisamment, en violation du principe de légalité des délits et des peines dès lors qu'aucune disposition législative n'a doté le SDIS de Tarn-et-Garonne d'un pouvoir de sanction à l'égard des communes ; en outre cette sanction viole le respect des droits de la défense, dès lors qu'elle n'a pas été mise en mesure de présenter ses observations en défense.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 décembre 2024, le SDIS de Tarn-et-Garonne, représenté par Me Poput, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Montauban.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 23 janvier 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 19 février 2025 à 12 h.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 91-32 du 10 janvier 1991 ;

- la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 ;

- la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 ;

- la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Douteaud,

- et les conclusions de M. Luc, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge :

1. La commune de Montauban et le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de Tarn-et-Garonne ont conclu, le 26 janvier 2001, avec effet au 1er janvier 2001, une convention ayant pour objet le transfert des personnels et des biens affectés par la commune au fonctionnement des services d'incendie et de secours et la fixation de la " dotation annuelle de transfert " devant être versée par celle-ci au titre de la charge nette qu'elle aurait supportée si le transfert n'était pas intervenu. Cette dotation s'ajoutait, au titre de la contribution due par la commune pour le financement de ce SDIS, à la somme qu'elle versait antérieurement pour le fonctionnement de ce service, dite " contingent d'incendie et de secours ". Cette convention a fixé le montant de la dotation de transfert à 16 000 000 francs pour l'année 2001 et, après réduction progressive à raison de l'amortissement linéaire annuel entre 2002 et 2007 de la charge spécifique liée au nouveau régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels, à 2 256 245,46 euros, soit la contrevaleur de 14 800 000 francs, à partir de l'année 2007. Le conseil d'administration du SDIS de Tarn-et-Garonne a, par une délibération n° 2 du 16 décembre 2021, fixé le montant global des contributions des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour l'exercice budgétaire de 2022 et, par une délibération n° 3 du même jour, fixé le montant de la contribution due par chaque commune et EPCI du département. Par sa requête, la commune de Montauban demande au tribunal d'annuler le titre exécutoire n° 868 du 15 novembre 2022 par lequel le SDIS a fixé le montant de la contribution mise à sa charge pour l'année 2022 à la somme de 262 254,60 euros.

2. Aux termes de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au litige : " La contribution du département au budget du service d'incendie et de secours est fixée, chaque année, par une délibération du conseil départemental au vu du rapport sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service au cours de l'année à venir, adopté par le conseil d'administration de celui-ci. / Les relations entre le département et le service d'incendie et de secours et, notamment, la contribution du département, font l'objet d'une convention pluriannuelle. / Les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours au financement du service d'incendie et de secours sont fixées par le conseil d'administration de celui-ci. Le conseil d'administration peut, à cet effet, prendre en compte au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale la présence dans leur effectif d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail ou les mesures sociales prises en faveur du volontariat. Le conseil d'administration peut, en outre, prendre en compte la situation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants. / Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires. / Par dérogation au quatrième alinéa du présent article, les contributions au budget du service d'incendie et de secours des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre créé après le 3 mai 1996 peuvent faire l'objet d'un transfert à cet établissement, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-17. Dans ce cas, la contribution de cet établissement public de coopération intercommunale est déterminée en prenant en compte l'addition des contributions des communes concernées pour l'exercice précédant le transfert de ces contributions à l'établissement public de coopération intercommunale. / La présence d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire parmi les effectifs des communes membres de cet établissement peut être prise en compte pour le calcul du montant global de la contribution qu'il verse./ Avant le 1er janvier de l'année en cause, le montant prévisionnel des contributions mentionnées aux quatrième et cinquième alinéas, arrêté par le conseil d'administration du service d'incendie et de secours, est notifié aux maires et aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale. / Pour les exercices suivant la promulgation de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne pourra excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert à verser par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d'incendie au service départemental ou territorial. / Dans les six mois suivant le renouvellement des conseils d'administration prévu à l'article 126 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 précitée, le conseil d'administration du service d'incendie et de secours organise un débat portant sur la répartition des contributions entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale du département. / Si aucune délibération n'est prise dans les conditions prévues au troisième alinéa, la contribution de chaque commune et de chaque établissement public de coopération intercommunale est calculée, dans des conditions fixées par décret, en fonction de l'importance de sa population, de son potentiel fiscal par habitant ainsi que de la part de sa contribution dans le total des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale constatée dans le dernier compte administratif connu. " En outre, aux termes de l'article 1er de la loi susvisée du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme : " A compter du 1er janvier 1992, toute référence à un indice des prix à la consommation pour la détermination d'une prestation, d'une rémunération, d'une dotation ou de tout autre avantage s'entend d'un indice ne prenant pas en compte le prix du tabac. " En application de ces dispositions, les modalités de calcul et de répartition des contributions versées au budget du SDIS par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sont arrêtées chaque année par des délibérations du conseil d'administration de cet établissement public avant d'être notifiées aux différents contributeurs.

3. A l'appui de ses conclusions à fin d'annulation, la commune de Montauban invoque, par voie d'exception, l'illégalité des délibérations nos 2 et 3 du conseil d'administration du SDIS du 16 décembre 2021 mentionnées au point 1.

En ce qui concerne la légalité de la délibération n° 2 :

4. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales et de l'article 1er de la loi du 10 janvier 1991 que le montant des contributions des communes et des EPCI ne peut excéder le montant global des contributions de ces personnes publiques de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation hors tabac. Dès lors que ces dispositions ne donnent pas davantage de précisions sur l'indice devant être appliqué et, notamment, qu'elles n'imposent pas au conseil d'administration d'appliquer le dernier indice des prix à la consommation connu à la date à laquelle celui-ci se prononce, la commune de Montauban n'est pas fondée à soutenir que le conseil d'administration du SDIS de Tarn-et-Garonne ne pouvait légalement indexer le montant global de la contribution des communes et EPCI sur l'évolution de l'indice des prix à la consommation en vigueur au mois de juillet 2021.

En ce qui concerne la légalité de la délibération n° 3 :

5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil d'administration du SDIS ont été destinataires d'un rapport n° 3 qui, après avoir rappelé la possibilité, introduite depuis la loi n° 2011-851 du 20 juillet 2011, de prendre en compte la présence, dans les effectifs des communes, d'agents ayant la qualité de sapeurs-pompiers volontaires (SPV), de leur disponibilité pendant leur temps de travail et des mesures sociales prises en faveur du volontariat, indique que la mesure compensatoire proposée au profit des communes s'inscrivant dans une démarche de valorisation et de facilitation du volontariat, initialement mise en œuvre par une délibération du 1er décembre 2016, est maintenue. Il précise que la contribution de chaque membre due en 2022 est établie par rapport à la contribution 2016, actualisée chaque année de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac du mois de juillet, puis modulée par l'application d'une décote, destinée à inciter le recrutement de sapeurs-pompiers volontaires par les communes sièges d'un centre d'incendie et de secours (CIS), dont les modalités de calcul sont par ailleurs précisées. Il mentionne enfin, pour chaque commune et EPCI du département, le montant de sa contribution prévu pour 2022 en fonction des principes ainsi définis. Dans ces conditions, les informations données aux membres du conseil d'administration étant suffisamment précises pour leur permettre de se prononcer en toute connaissance de cause sur les modalités de calcul et de répartition des contributions des différentes collectivités membres pour l'année 2022, le moyen tiré d'une insuffisante information de ceux-ci doit, en tout état de cause, être écarté comme manquant en fait.

6. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que, pour l'année 2022, une " contribution de base " due par chaque commune et EPCI a été établie en augmentant de l'indice des prix à la consommation la contribution versée au titre de l'année précédente. Par ailleurs, pour encourager les communes à promouvoir le développement des SPV et en se fondant sur les dispositions précitées du troisième alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, le conseil d'administration du SDIS de Tarn-et-Garonne avait, par une délibération du 1er décembre 2016, décidé de moduler cette " contribution de base ", à compter de 2017, en prenant en compte la présence, dans les effectifs des communes, d'agents publics titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire (SPV), ainsi que la disponibilité qui leur est accordée à ce titre pendant le temps de travail. Dans ce cadre, a été fixé un abattement de 1 000 euros par SPV employé communal titulaire dans l'une des communes disposant d'un centre d'incendie et de secours et bénéficiant d'une convention au sens de l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure. Le coût total de l'abattement ainsi consenti devait être réparti entre les communes sièges d'un centre de secours dont le ratio du nombre de sapeurs-pompiers volontaires conventionnés rapporté au nombre d'habitants communaux était inférieur au ratio moyen sur le département (nombre total de sapeurs-pompiers volontaires rapporté à la population totale des communes sièges d'un centre de secours), cette répartition s'effectuant entre les communes concernées au prorata de la population communale, par rapport à la population totale des communes sièges d'un centre de secours. Pour le budget 2022, la " contribution de base " a, comme les années précédentes, été modulée par application de ce dispositif d'abattement favorisant le volontariat. A cet égard, quatre-vingt-quatorze SPV conventionnés ayant été comptabilisés dans les effectifs des agents titulaires des communes du département, il en est résulté un abattement d'un montant total de 94 000 euros pour l'année 2022, à appliquer à l'ensemble des communes sièges d'un CIS, ce montant étant par ailleurs intégralement reporté, au prorata de la population, sur les communes sièges d'un CIS disposant d'un ratio " SPV conventionnés " sur " population de la commune concernée " inférieur au ratio moyen de 0,000594. Eu égard à l'ensemble de ces éléments, la commune de Montauban n'est pas fondée à soutenir que le SDIS se serait abstenu de fixer les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des EPCI, en méconnaissance des dispositions précitées du 3ème alinéa de l'article L. 1414-35 du code général des collectivités territoriales.

7. En troisième lieu, les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours et du département au financement du service départemental d'incendie et de secours ne sont pas le paiement du prix d'un service dont les communes seraient les usagers, mais une charge qui leur incombe pour le bon fonctionnement d'un service public dont ils ont la responsabilité en vertu de la loi. En outre, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce qu'une autorité administrative règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

8. Le dispositif d'abattement institué au profit des communes favorisant le volontariat, qui profite exclusivement aux communes sièges d'un centre de secours, lesquelles en assument seules le financement, établit en outre, entre ces communes et celles qui ne disposent pas d'un tel centre, une différence de traitement qui est en rapport avec son objet, visant à prendre en compte, dans l'effectif des communes, la présence d'agents publics titulaires ayant la qualité de SPV et la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. Les communes qui disposent d'un CIS sur leur territoire sont en effet dans une situation différente, au regard du service d'incendie et de secours, de celles qui n'en disposent pas, la proximité géographique étant nécessaire pour garantir la disponibilité, et donc l'intervention rapide, des agents concernés. Par ailleurs, ne sont pris en compte, pour le calcul de cette modulation, que les agents territoriaux pour lesquels ont été conclues des conventions de disponibilité prévues par l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure, à l'exclusion des agents bénéficiant de simples autorisations spéciales d'absence délivrées dans le cadre de l'article L. 723-12 du même code. Contrairement à ce que soutient la commune requérante, cette différence de traitement répond, là encore, à une différence de situation objective, en rapport avec l'objet de la mesure, le recours à des conventions formalisées permettant de garantir une meilleure programmation de la disponibilité des SPV. Si la commune de Montauban fait encore valoir que ce mécanisme de modulation est défavorable aux communes ayant une population plus élevée, ledit mécanisme, comme il a été dit, tend à encourager les communes à promouvoir le volontariat au sein de leurs effectifs, lesquels sont plus ou moins importants selon la taille de la commune concernée. Par suite, les modalités retenues pour le calcul des ratios et de la répartition du coût de l'abattement, qui établissent une péréquation entre la densité de population et le nombre de SPV, n'ont pas pour effet d'avantager ou de désavantager les communes selon l'importance de leur population. Le troisième alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales permet en outre la mise en place d'un mécanisme visant à prendre en compte la présence, dans l'effectif des communes, d'agents publics ayant la qualité de SPV. Le conseil d'administration du SDIS de Tarn-et-Garonne n'a dès lors pas commis d'erreur d'appréciation en ne prenant pas en compte les effectifs de sapeurs-pompiers professionnels comme critère ouvrant droit au dispositif d'abattement. Enfin, compte tenu de la faiblesse de l'engagement de la commune de Montauban en faveur du volontariat conventionné, la différence de traitement qui en résulte dans la répartition du financement de ce dispositif est en rapport direct avec l'objet de la mesure qui l'établit et n'est pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

9. Dans ces conditions, quand bien même la contribution litigieuse représente près de la moitié du montant de la contribution globale alors que la population de la commune de Montauban ne représente que le quart de la population départementale et alors que, ainsi qu'il a été dit précédemment cette contribution ne constitue pas la contrepartie d'un service rendu, les moyens tirés de ce que le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat mis en œuvre par le conseil d'administration du SDIS de Tarn-et-Garonne pour déterminer la répartition des contributions des communes au financement de ce service serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaîtrait le principe d'égalité doivent être écartés.

10. En quatrième lieu, ce dispositif d'abattement vise, comme il a été exposé, à " prendre en compte au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale la présence dans leur effectif d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail ou les mesures sociales prises en faveur du volontariat ", au sens des dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. A cet égard, il prend en compte une donnée objective tenant à ce que les communes ayant conclu avec le SDIS de Tarn-et-Garonne des conventions telles que prévues par l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure, afin de préciser les modalités de la disponibilité opérationnelle et de la disponibilité pour formation des sapeurs-pompiers volontaires, rémunèrent les agents concernés pendant ces périodes de disponibilité et contribuent ce faisant au financement du service d'incendie et de secours. Il ne résulte pas de l'instruction que l'abattement de 1 000 euros accordé pour chaque sapeur-pompier volontaire mis à disposition du service d'incendie et de secours dans le cadre des dispositions de l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure serait sans rapport avec le coût résultant, pour la commune concernée, de la disponibilité accordée de ce fait à son agent. Par suite, les moyens tirés de ce que ce dispositif constituerait une sanction infligée en méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines, faute d'avoir été prévue par la loi ainsi que du principe des droits de la défense, en l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable, doivent être écartés.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation et de décharge présentées par la commune de Montauban doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du SDIS de Tarn-et-Garonne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la commune de Montauban et non compris dans les dépens. Il y a, en revanche, lieu de mettre à la charge de ladite commune une somme de 1 500 euros à verser au SDIS défendeur au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Montauban est rejetée.

Article 2 : La commune de Montauban versera au service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Montauban et au service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne.

Délibéré après l'audience du 19 mars 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Meunier-Garner, présidente,

Mme Sarraute, première conseillère,

Mme Douteaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2025.

La rapporteure,

S. DOUTEAUD

La présidente,

M-O. MEUNIER-GARNER

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

No 230028