Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 7 février 2025 et le 27 juin 2025, la société Apex 35 représentée par Me Bressant, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 12 décembre 2024 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité ;
2°) d’enjoindre au préfet de Tarn-et-Garonne de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l’arrêté en litige est insuffisamment motivé en fait ;
- l’arrêté en litige l’a privée d’une garantie en ce que l’avis négatif de l’architecte des Bâtiments de France, qui a exercé une influence décisive sur la décision du préfet de Tarn-et-Garonne, d’une part, méconnaît les dispositions de l’article R. 632-2 du code du patrimoine modifiées par la loi du 10 mars 2023, d’autre part, ne tient pas compte de la réduction de surface du projet initial ;
- l’arrêté en litige est illégal en ce que le préfet de Tarn-et-Garonne s’est estimé à tort en situation de compétence liée pour suivre les avis défavorables émis par l’architecte des Bâtiments de France et le paysagiste-conseil et ne s’est pas livré à un examen du dossier ;
- l’arrêté en litige est entaché d’incompétence négative en ce qu’il repose exclusivement sur les avis du paysagiste conseil et de l’architecte des Bâtiments de France ;
- l’arrêté en litige méconnaît les dispositions de l’article R. 122-5 du code de l’environnement ;
- l’arrêté en litige est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que l’incidence paysagère du projet ne méconnaît pas les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.
Par un mémoire en défense enregistré le 28 mai 2025, le préfet de Tarn-et-Garonne conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir qu’aucun des moyens n’est fondé.
Par une ordonnance du 27 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 17 juillet 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 ;
- le code du patrimoine ;
- le code de l’environnement ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Bouisset, rapporteure,
- les conclusions de Mme Lucas, rapporteure publique,
- les observations de Me Benalouane substituant Me Bressant, et de Mme A..., représentant la société Apex 35.
Une note en délibéré, présentée par la société Apex 35, a été enregistrée le 22 novembre 2025 et n’a pas été communiquée.
Considérant ce qui suit :
1. La société Apex 35 a sollicité le 20 juillet 2023 l’octroi d’un permis de construire en vue de la réalisation d’une centrale solaire au sol d’une puissance de 14,5 mégawatts-crête (MWc) sur le territoire de la commune de Labourgade (Tarn-et-Garonne). Le projet final se compose de 22 380 modules photovoltaïques sur une surface clôturée de 11,14 hectares comprenant un poste de livraison, trois postes de transformation et une réserve incendie de 120 m3. Par un arrêté du 12 décembre 2024, le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 424-3 du code de l'urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 (…) ».
3. En l’espèce, pour motiver la décision par laquelle il a refusé le permis de construire sollicité, le préfet de Tarn-et-Garonne a relevé, d’une part, que le projet de centrale solaire s’implante sur le glacis du château de Terrides, monument historique bâti sur le rebord du plateau surplombant visuellement la vallée de la Gimone, entité paysagère emblématique du département et de la Lomagne, encore peu aménagée par des infrastructures industrielles et considérée comme sensible d’un point de vue paysager du fait de sa vallée, de ses coteaux boisés et de ses multiples affluents. Le préfet a relevé d’autre part que ce projet photovoltaïque d’environ onze hectares entraînera un impact visuel fort à l’échelle du grand paysage préservé de la vallée de la Gimone et une co-visibilité avec le château de Terrides depuis le village voisin de Montain. Au regard de l’implantation du projet dans une forêt dite ouverte, en cours de reboisement, l’arrêté en litige souligne que les terrassements et déboisements induits par la situation et les dimensions du projet sont de nature à porter atteinte à l’intérêt du paysage dans ce secteur, qui constitue l’écrin du monument historique, et à la conservation nécessaire des perspectives monumentales emblématiques depuis plusieurs points de vue paysagers d’où le projet est visible et du monument historique que représente le château de Terrides qui le domine.
Ainsi l’arrêté attaqué comporte, dans ses motifs, les considérations de fait sur lesquelles il se fonde, lesquelles sont exposées avec suffisamment de précision. Par suite, l’arrêté en litige est suffisamment motivé et ce moyen doit être écarté.
4. En deuxième lieu, d’une part, aux termes des dispositions de l’article L. 632-2 du code du patrimoine : « I. – L'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est, sous réserve de l'article L. 632-2-1, subordonnée à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. A ce titre, ce dernier s'assure du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. Il s'assure, le cas échéant, du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine. Il tient compte des objectifs nationaux de développement de l'exploitation des énergies renouvelables et de rénovation énergétique des bâtiments définis à l'article L. 100-4 du code de l'énergie. Tout avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France rendu dans le cadre de la procédure prévue au présent alinéa comporte une mention informative sur les possibilités de recours à son encontre et sur les modalités de ce recours ». L’article L. 632-1 du même code dispose : « Dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis. (…) ».
5. La requérante soutient qu’en application de l’article L. 632-2 du code du patrimoine, l’architecte des Bâtiments de France devait tenir compte dans son avis des objectifs nationaux de développement de l'exploitation des énergies renouvelables et de rénovation énergétique des bâtiments définis à l'article L. 100-4 du code de l'énergie et qu’en ne le faisant pas, il l’a privée d’une garantie. Toutefois, il est constant que le terrain d’assiette du projet en litige ne se situe pas dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable. En conséquence, l’autorisation d’urbanisme du projet en litige n’était pas subordonnée à l’accord de l’architecte des Bâtiments de France. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 632-2 du code du patrimoine est inopérant.
6. D’autre part, la requérante soutient que l’avis de l’architecte des Bâtiments de France est entaché d’une irrégularité substantielle en ce qu’il ne tient compte ni de sa démarche de sélection du site dans le cadre de la séquence « éviter, réduire, compenser », ni de la réduction de la superficie de son projet initial de 14,3 hectares à 11,14 hectares.
7. Toutefois, le projet de centrale solaire en litige n’est pas situé dans le périmètre d’un monument historique ni dans celui d’un site patrimonial remarquable ou d’un site classé ou inscrit. En conséquence, ni l’accord, ni l’avis simple de l’architecte des Bâtiments de France n’étaient requis. Ses observations ne revêtent ainsi qu’un caractère consultatif et le préfet n’était en tout état de cause pas tenu de le saisir à nouveau après les modifications apportées au projet.
8. Par ailleurs, la réduction de trois hectares de la surface initiale du projet, dont la localisation est demeurée inchangée après l’avis critiqué, n’a pas eu pour effet de modifier les incidences visuelles précédemment relevées.
9. En conséquence, la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’avis de l’architecte des Bâtiments de France a entaché l’arrêté en litige d’une irrégularité substantielle. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure ne peut qu’être écarté.
10. En troisième lieu, pour soutenir que le préfet de Tarn-et-Garonne se serait estimé à tort en situation de compétence liée et n’aurait pas examiné le projet, la requérante allègue qu’il s’est borné à reproduire les avis combinés de l’architecte des Bâtiments de France et du paysagiste-conseil sans y ajouter ni appréciation personnelle, ni analyse globale, en particulier quant aux aspects positifs du dossier.
11. Si le préfet de Tarn-et-Garonne s’est approprié les termes des avis émis par l’architecte des Bâtiments de France et le paysagiste-conseil de l’Etat, ce qu’aucune disposition du code de l’urbanisme ne l’interdisait au demeurant de faire, il ressort de la décision attaquée qu’il a, tout d’abord, visé l’ensemble des avis et contributions des personnes publiques et organismes consultés dans le cadre de l’instruction de la demande de permis de construire, au nombre desquels celui de la mission régionale de l’autorité environnementale, qui recommande en l’espèce à la société porteuse du projet en litige, à l’issue d’une analyse conduite dans des termes similaires à ceux de l’architecte des Bâtiments de France et du paysagiste-conseil de l’Etat, de rechercher un site alternatif compte tenu des impacts paysagers notables attendus. Après avoir reproduit les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, le préfet a, ensuite, réalisé une analyse circonstanciée de l’intérêt du site d’implantation du projet puis, estimant que les évolutions apportées au projet par la société Apex 35 ne diminuaient pas notablement l’impact paysager, a rejeté la demande de permis de construire qui lui était présentée. Il résulte ainsi des termes mêmes de l’arrêté attaqué que le préfet de Tarn-et-Garonne, qui n’était pas tenu de faire figurer dans sa décision l’ensemble des éléments du dossier, a effectué un examen du projet pour retenir que ce dernier portait atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales en méconnaissance de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme. Dès lors, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le préfet de Tarn-et-Garonne s’est estimé lié par les avis de l’architecte des Bâtiments de France et du paysagiste-conseil de l’Etat et qu’il n’a pas procédé à l’examen du dossier. Par suite, ce moyen doit être écarté.
12. En quatrième lieu, pour soutenir que l’arrêté en litige est entaché d’une erreur de droit, la requérante fait valoir que le préfet de Tarn-et-Garonne n’a pas tenu compte d’une mesure de compensation prévue par les dispositions du 8° de l’article R. 122-5 du code de l’environnement et visant, pour le bailleur des terrains loués à la société Apex 35, à affecter les revenus locatifs à la restauration du château de Terrides.
13. En l’espèce, le requérant ne peut utilement invoquer les dispositions précitées pour contester la légalité de l’arrêté en litige, dont le motif de refus n’est pas fondé sur ces dispositions. Par suite, le moyen, inopérant, doit être écarté.
14. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ». Il résulte de ces dispositions que, pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance des dispositions précitées, au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur ce site. Si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales.
15. Il ressort des pièces du dossier que la zone d’implantation du projet porté par la société Apex 35 se situe à Labourgade, en zone naturelle du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes Terres de Confluences, approuvé par délibération du 5 mars 2024. Le projet s’implante à environ 650 mètres du château de Terrides, classé monument historique, sur le coteau en rive gauche de la Gimone. Nonobstant la réduction de la superficie du projet de 14,3 hectares à 11,14 hectares, la centrale photovoltaïque présente, aux termes notamment de l’étude d’impact et de l’avis de la mission régionale d’autorité environnementale, un fort impact visuel sur la perspective monumentale des coteaux boisés et de la vallée de la Gimone, considérés comme sensibles d’un point de vue paysager, et présente une co-visibilité avec le château de Terrides depuis le village de Montain et la route départementale n° 928. La circonstance que les lieux avoisinants ne soient soumis à aucun régime de protection au titre du code du patrimoine ne fait pas obstacle à ce qu’ils soient regardés comme présentant un intérêt au sens de l’article R. 111-27 précité du code de l’urbanisme dès lors qu’ils s’inscrivent dans l’unité paysagère emblématique de la vallée de la Gimone et de la Lomagne, laquelle fait partie des coteaux de Gascogne. Il ressort des pièces du dossier que l’implantation de 22 380 modules photovoltaïques aura pour effet d’artificialiser un espace naturel dans un grand paysage de plaine agricole, sur le flanc d’un coteau dominé par un monument historique. Ainsi le projet en litige, par son importance et sa situation dans un paysage monumental largement préservé des infrastructures industrielles et participant à la mise en perspective du monument historique qu’est le château de Terrides, est de nature à porter atteinte à la sauvegarde des paysages naturels et à la conservation des perspectives monumentales. Par suite, le préfet de Tarn-et-Garonne n’a pas entaché sa décision d’une erreur d’appréciation et pouvait légalement se fonder sur les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par la société requérante.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Apex 35 n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 12 décembre 2024. Sa requête doit donc être rejetée, en ce y compris, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Apex 35 est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Apex 35, au préfet de Tarn-et-Garonne et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Copie en sera adressée à la direction régionale des affaires culturelles d’occitanie.
Délibéré après l'audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Grimaud, président,
Mme Bouisset, première conseillère,
Mme Méreau, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2025.
La rapporteure
K. BOUISSET
Le président,
P. GRIMAUD
La greffière,
M.-E. LATIF
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.
Pour expédition conforme :
La greffière en chef,