Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2100769

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 février 2021 et 4 février 2022, Mme L B, Mme I F, M. D B, M. G J et M. C A, représentés par Me Verger, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 13 août 2020 par lequel le préfet de l'Hérault a déclaré d'utilité publique les travaux de dérivation des eaux du captage de Bouquelaure Nord, situé sur le territoire de la commune des Rives, déterminé et déclaré d'utilité publique les périmètres de protection autour du point de prélèvement, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté émane d'une autorité incompétente en l'absence de délégation de signature accordée à son signataire ;

- il n'est pas établi que le dossier soumis à l'enquête publique comprenait le plan de situation, le plan général des travaux et les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants exigés par l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- il n'est pas établi que l'avis au public l'informant de l'ouverture d'une enquête publique a été affiché huit jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, conformément aux dispositions de l'article R. 112-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- il n'est pas établi que le commissaire enquêteur a émis des conclusions motivées ;

- il n'est pas établi que le dossier de demande d'autorisation comprenait l'ensemble des pièces exigées par l'article R. 1321-6 du code de la santé publique ;

- en l'absence d'un avis récent de l'hydrogéologue agréé en matière d'hygiène publique et d'un avis émis par l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, une irrégularité a été commise au regard des dispositions de l'article R. 1321-6 du code de la santé publique ;

- en l'absence d'avis émis par le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques, une irrégularité a été commise au regard des dispositions de l'article R. 1321-7 du code de la santé publique ;

- l'arrêté en litige ne satisfait pas aux exigences de motivation de l'article R. 1321-8 du code de la santé publique ;

- il n'est pas établi que les membres du conseil syndical du syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) du Larzac ont été régulièrement convoqués à la séance du 1er avril 2019 ;

- il n'est pas établi qu'une note de synthèse accompagnait la convocation adressée aux membres du conseil syndical ;

- les travaux de dérivation des eaux et la détermination des périmètres de protection ne présentent pas un caractère d'utilité publique ;

- dès lors qu'il ne ressort pas de l'arrêté contesté que les conditions hydrologiques et hydrogéologiques du territoire ne permettent pas d'assurer efficacement la préservation de la qualité de l'eau par l'instauration d'un périmètre de protection immédiate, le préfet a méconnu les dispositions de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique en déterminant des périmètres de protection rapprochée et éloignée autour du captage de Bouquelaure Nord ;

- le préfet a méconnu les dispositions de l'article R. 1321-13 du code de la santé publique en interdisant les installations, activités, stockages ou toutes constructions à l'intérieur du périmètre de protection rapprochée.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 décembre 2021 et 2 mars 2022, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. K ;

- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteur publique ;

- les observations de Me Lenoir, représentant Mme B et autres ;

- et les observations de Mme E, représentant le préfet de l'Hérault.

Considérant ce qui suit :

1. Mme F, M. et Mme B, M. J et M. A, propriétaires de parcelles de terrain situées sur le territoire de la commune des Rives, demandent l'annulation de l'arrêté du 13 août 2020 par lequel le préfet de l'Hérault a déclaré d'utilité publique, au bénéfice du syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) du Larzac, les travaux de dérivation des eaux du captage de Bouquelaure Nord, situé sur le territoire de la commune des Rives, déterminé et déclaré d'utilité publique les périmètres de protection autour du point de prélèvement, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

S'agissant de la légalité externe :

2. En premier lieu, par un arrêté n° 2020-I-725 du 18 juin 2020, régulièrement publié au recueil spécial n° 98 des actes administratifs de la préfecture du même jour, le préfet de l'Hérault a accordé à M. Thierry Laurent, secrétaire général de la préfecture, une délégation à l'effet de signer " tous arrêtés, décisions () relevant des attributions de l'Etat dans le département ", à l'exception de certains documents limitativement énumérés dont la déclaration d'utilité publique ne fait pas partie. M. H était ainsi habilité à signer l'arrêté contesté du 13 août 2020. Dès lors, le moyen tiré de ce que cette décision émane d'une autorité incompétente doit être écarté.

3. En deuxième lieu, en l'absence de dispositions spécifiques définissant la procédure qui leur est applicable, les actes portant déclaration d'utilité publique (DUP) des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique sont régis par les dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction alors en vigueur : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ;/ 2° Le plan de situation ;/ 3° Le plan général des travaux ;/ 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L'appréciation sommaire des dépenses. ".

4. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et ainsi d'entacher d'irrégularité l'autorisation que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

5. Il est suffisamment établi par les pièces versées au dossier par le préfet de l'Hérault que le dossier, constitué par le bureau d'études Entech, qui lui a été adressé par le SIVOM du Larzac en vue d'être soumis à enquête publique, comportait, notamment, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, un plan de situation, un plan général des travaux, ainsi qu'une représentation des caractéristiques principales des ouvrages, sous forme de différentes vues en plan et en coupe. Alors que le commissaire enquêteur a relevé dans son rapport que " l'ensemble du dossier procure tous les éléments nécessaires à la connaissance des problèmes de l'alimentation en eau en eau potable pour les habitants de la commune ", il n'est pas établi que ce dossier n'aurait pas été soumis dans son intégralité à l'enquête qui s'est déroulée du 21 novembre au 10 décembre 2019.

6. En troisième lieu, en vertu de l'article R. 112-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, huit jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, l'avis au public l'informant de l'ouverture de l'enquête est rendu public par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans au moins toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération projetée doit avoir lieu.

7. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à la publicité de l'ouverture de l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions précitées, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

8. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur que l'avis au public a fait l'objet d'un affichage en mairie dans les communes des Rives et du Caylar, cette dernière étant concernée par le périmètre de protection éloignée autour du captage de Bouquelaure Nord. Si les certificats d'affichage rédigés par les maires de ces communes se bornent à mentionner que cet affichage a eu lieu jusqu'au 11 décembre 2019, sans indiquer la date à laquelle il a commencé, le commissaire enquêteur a toutefois relevé dans ses conclusions que les mesures réglementaires d'affichage sur les panneaux d'information des mairies concernées ont bien été respectées. En outre, il est constant que l'avis au public a été publié dans les journaux La Marseillaise et Midi Libre le 8 novembre 2019, soit plus de huit jours avant que ne débute l'enquête publique, le 21 novembre 2019. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, une éventuelle tardiveté de l'affichage de l'avis au public ait pu, à elle seule, nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération.

9. En quatrième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur () rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée. ". Ces règles imposent au commissaire enquêteur d'indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, mais ne l'obligent pas à répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête.

10. Contrairement aux allégations des requérants, qui ne sont étayées par aucun élément sérieux, il ressort du rapport du commissaire enquêteur que celui-ci a suffisamment motivé son avis, favorable à la DUP des travaux de dérivation des eaux à partir du captage de Bouquelaure Nord et des périmètres de protection autour du point de prélèvement.

11. En cinquième lieu, l'arrêté contesté n'a pas pour objet d'accorder l'autorisation d'utilisation d'eau en vue de la consommation humaine, prévue au I de l'article L. 1321-7 du code de la santé publique. Dès lors, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles R. 1321-6 et R. 1321-7 du code de la santé publique relatifs à la procédure de délivrance d'une telle autorisation, en l'absence d'un avis complet et récent de l'hydrogéologue agréé en matière d'hygiène publique, d'un avis émis par le conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et d'un avis émis par l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, sont inopérants.

12. En sixième lieu, dès lors que l'arrêté contesté n'a pas pour objet de statuer sur une demande d'autorisation d'utilisation d'eau en vue de la consommation humaine, le moyen tiré de ce qu'il ne satisfait pas aux exigences de motivation fixées à l'article R. 1321-8 du code de la santé publique est inopérant.

S'agissant de la légalité interne :

En ce qui concerne le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de la délibération du 1er avril 2019 du SIVOM du Larzac :

13. Aux termes de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion./ () ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ". Aux termes de l'article L. 5211-1 de ce code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération litigieuse : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre./ Pour l'application des dispositions des articles () L. 2121-11, L. 2121-12 () ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire./ () ".

14. Il ressort des pièces du dossier qu'une convocation a été adressée aux membres du conseil syndical du SIVOM du Larzac le 26 mars 2019, soit plus de trois jours francs avant la réunion du 1er avril 2019 au cours de laquelle a été décidée l'approbation du dossier d'enquête préalable à la DUP. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

15. Il est constant que le SIVOM du Larzac ne comprend aucune commune de 3 500 habitants et plus. Dès lors, les requérants ne peuvent utilement soutenir que, faute d'envoi aux membres du conseil syndical du SIVOM d'une notice explicative de synthèse avec la convocation, les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues.

En ce qui concerne l'utilité publique des travaux de dérivation des eaux :

16. Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.

17. Il ressort des pièces du dossier que les travaux de dérivation des eaux souterraines à partir du captage de Bouquelaure Nord sont justifiés par l'accroissement des besoins en eau potable des habitants des onze communes membres du SIVOM du Larzac, représentant environ 2 500 personnes en été, et par la diminution de la ressource en eau disponible, du fait notamment de l'arrêt de l'exploitation des forages de Bouquelaure Sud et de Tarlentier, qui sont ensablés. Alors qu'il est constant que les sources des Rives et du Caylar offrent des capacités limitées et nécessiteraient des travaux de mise aux normes coûteux, ni le coût global de l'opération, évalué à 150 887 euros, ni les atteintes à la propriété privée qu'elle entraîne, ne sont excessifs eu égard à l'importance des communes en cause et à l'intérêt de l'opération.

En ce qui concerne la détermination et l'utilité publique des périmètres de protection rapprochée et éloignée :

18. Aux termes de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique : " En vue d'assurer la protection de la qualité des eaux, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines mentionné à l'article L. 215-13 du code de l'environnement détermine autour du point de prélèvement un périmètre de protection immédiate dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété, un périmètre de protection rapprochée à l'intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d'installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux et, le cas échéant, un périmètre de protection éloignée à l'intérieur duquel peuvent être réglementés les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols et dépôts ci-dessus mentionnés./ Lorsque les conditions hydrologiques et hydrogéologiques permettent d'assurer efficacement la préservation de la qualité de l'eau par des mesures de protection limitées au voisinage immédiat du captage, l'acte portant déclaration d'utilité publique instaure un simple périmètre de protection immédiate./ () ".

19. L'arrêté contesté a déterminé un périmètre de protection rapprochée et un périmètre de protection éloignée autour du captage de Bouquelaure Nord. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis de l'hydrogéologue agréé en matière d'hygiène publique du 14 janvier 2008, que le réseau karstique de Bouquelaure, se développant sur la partie du causse du Larzac, peu protégé, est particulièrement vulnérable pendant les épisodes pluvieux où des eaux de surface peuvent pénétrer directement vers le karst, notamment par les trois avens recensés. En effet, des analyses de première adduction, réalisées pendant l'année 2004 à la suite d'une semaine de fortes pluies, avaient révélé l'existence d'une contamination bactériologique mettant en évidence des pénétrations rapides et directes dans le karst lors des épisodes pluvieux. En outre, il ressort de l'étude réalisée en mai 2018 par le bureau d'études Entech que les risques de pollution se sont aggravés en raison notamment de la construction d'habitations dotées d'assainissements non collectifs. Enfin l'hydrogéologue agréé a confirmé la grande vulnérabilité du réseau karstique dans un avis du 11 juin 2021 adressé à communauté de communes du Lodévois et Larzac, venant aux droits du SIVOM du Larzac, de sorte que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que son avis du 14 janvier 2008 était devenu obsolète, à la date de l'arrêté contesté. Dans ces conditions, dès lors que les conditions hydrologiques et hydrogéologiques, du fait notamment de la vulnérabilité du réseau karstique, ne permettaient pas d'assurer efficacement la préservation de la qualité de l'eau par des mesures de protection limitées au voisinage immédiat du captage, le préfet a fait une exacte application des dispositions précitées de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique en déterminant un périmètre de protection rapprochée et un périmètre de protection éloignée, quand bien même la vulnérabilité du réseau karstique est moins élevée en dehors des périodes pluvieuses en raison de la présence des sables dolomites et des basaltes qui assurent une filtration.

20. Il ressort des pièces du dossier que le périmètre de protection rapprochée autour du captage de Bouquelaure Nord, dont il ressort des pièces du dossier qu'il couvre la zone d'alimentation de ce forage, a pour objectif de protéger les eaux souterraines prélevées des pollutions pouvant éventuellement atteindre l'aquifère et altérer la qualité des eaux souterraines temporairement ou définitivement, conformément à l'avis de l'hydrogéologue agréé en matière d'hygiène publique du 14 janvier 2008, qui préconisait un éloignement suffisant des risques de pollution de la zone d'alimentation du forage eu égard à la grande vulnérabilité aux pollutions de l'aquifère capté, de type karstique. L'hydrogéologue agréé a également préconisé aux mêmes fins dans son avis l'instauration d'un périmètre de protection éloignée. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les atteintes à la propriété privée qu'entraîne la délimitation de ces périmètres, d'une superficie d'environ 134 hectares pour le périmètre de protection rapprochée, représentant 5,6 % de la superficie du territoire communal, de 465 hectares pour le périmètre de protection éloignée, conformément aux préconisations de l'hydrogéologue agréé, ne sont pas excessives eu égard à l'intérêt de l'opération, alors même que les causes habituelles de pollution liées aux activités humaines sont limitées dans cette zone, compte tenu de la faible activité agricole et de l'absence d'activités industrielles qui s'y exercent, et du faible nombre d'axes routiers.

En ce qui concerne les prescriptions imposées dans le périmètre de protection rapprochée :

21. Aux termes de l'article R. 1321-13 du code de la santé publique : " () A l'intérieur du périmètre de protection rapprochée, sont interdits les travaux, installations, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols susceptibles d'entraîner une pollution de nature à rendre l'eau impropre à la consommation humaine. () ".

22. Le 1.3 de l'article 4-2 de l'arrêté contesté interdit, à l'intérieur du périmètre de protection rapprochée autour du captage de Bouquelaure Nord, " les installations classées pour la protection de l'environnement, les installations de transit, de tri, de broyage, de traitement et de stockage de déchets, les stockages ou dépôts spécifiques de tous produits susceptibles d'altérer la qualité bactériologique ou chimique des eaux souterraines ou superficielles, les ouvrages de transport des produits liquides ou gazeux susceptibles, en cas de rupture, d'altérer la qualité bactériologique ou chimique des eaux souterraines ou superficielles ", ainsi que " les constructions même provisoires et quelle que soit leur utilisation ". Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis de l'hydrogéologue agréé en matière d'hygiène publique, que de telles interdictions sont justifiées par la vulnérabilité du réseau karstique de Bouquelaure peu protégé, qui est particulièrement élevée pendant les épisodes pluvieux où des eaux de surface peuvent pénétrer directement dans le karst. Ainsi, dès lors que les installations, activités, stockages ou constructions mentionnés ci-dessus seraient susceptibles d'entraîner une pollution de nature à rendre l'eau impropre à la consommation humaine, et alors qu'il n'est pas établi par les pièces du dossier qu'il aurait été suffisant de les réglementer, le préfet de l'Hérault n'a pas méconnu les dispositions de l'article R. 1321-13 du code de la santé publique en les interdisant, alors même que la carte communale, relevant d'une législation distincte, autorise l'urbanisation dans le même secteur.

23. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du préfet de l'Hérault du 13 août 2020 et de la décision implicite rejetant leur recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B et autres est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme L B, représentante unique pour l'ensemble des requérants, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la communauté de communes du Lodévois et Larzac.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de l'Hérault.

Délibéré après l'audience du 13 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Besle, président,

M. Verguet, premier conseiller,

Mme Doumergue, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 décembre 2022.

Le rapporteur,

H. K

Le président,

D. Besle

La greffière,

A. Lacaze

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 27 décembre 202La greffière,

A. Lacaze

Ls