Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 20 avril 2022, 9 mars et 16 mai 2025, suivis de pièces enregistrées le 19 mars 2025, M. B... A..., représenté par Me Varnoux, demande au tribunal :
1°) d’annuler les décisions du 27 février 2022 du préfet du Finistère et du maire de Concarneau rejetant sa demande indemnitaire préalable ;
2°) de condamner solidairement l’État et la commune de Concarneau à lui verser la somme de 808 026,31 euros à parfaire, augmentée des intérêts et de leur capitalisation à compter du 27 décembre 2021 ;
3°) de mettre à la charge solidaire de l’État et de la commune de Concarneau la somme de 3 500 euros à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’institution illégale d’une servitude le long de sa propriété est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique ;
- la commune de Concarneau a commis deux fautes engageant sa responsabilité :
- la première a trait au certificat d’urbanisme délivré le 30 juin 2016 qui n’indique pas la servitude ;
- la seconde consiste à ne pas avoir annexé au plan local d'urbanisme l’arrêté du préfet du Finistère du 26 mai 2015 portant approbation de modification ou de suspension de la servitude de passage des piétons le long du littoral ;
- l’État a également commis une faute en qualifiant la « maison du douanier » de remise et non de maison d’habitation, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-33 du code de l'urbanisme ;
- il est ainsi fondé à se prévaloir d’une somme globale de 808 026,31 euros à parfaire en réparation de ses divers préjudices.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 octobre 2022 et 28 mars 2025, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que l’État n’a commis aucune faute engageant sa responsabilité.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 février 2025, la commune de Concarneau, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de M. A... la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la créance est prescrite ;
- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 19 avril 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 16 mai 2025.
Le préfet du Finistère et la commune de Concarneau ont produit des mémoires, respectivement enregistrés les 18 septembre et 5 décembre 2025, soit postérieurement à la clôture de l'instruction, qui n’ont pas été communiqués.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- le code de l’urbanisme ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Terras,
- les conclusions de M. Blanchard, rapporteur public,
- les observations de Me Nadan, représentant M. A... et de Me Cousin représentant la commune de Concarneau.
Considérant ce qui suit :
Après avoir bénéficié, le 30 juin 2016, d’un certificat d’urbanisme informatif délivré par la commune de Concarneau (Finistère) sur les parcelles cadastrées CH 0003, 0004 et 0005 d’une superficie totale de 22 789 m² situées au Cabellou, supportant une longère, une maison de maître, une chapelle et une construction appelée « maison du douanier », M. A..., a acquis ces dernières par acte authentique du 26 octobre 2016, auprès de la Fondation des orphelins apprentis d’Auteuil. Toutefois, antérieurement à la délivrance du certificat d’urbanisme et à l’acte de vente, le préfet du Finistère avait approuvé, par arrêté du 26 mai 2015, les modifications et suspensions du tracé de la servitude de passage le long du littoral (SPPL) sur un tronçon, dit « C... », qui s’étend sur 4,3 kilomètres entre la place Suffren et la plage des Bouchers, et divisé en 6 secteurs, dont l’un passe à une quinzaine de mètres de la « maison du douanier ». Cette servitude est de droit sur la parcelle cadastrée CH n° 3 et modifiée sur la parcelle cadastrée CH n°5 en raison de la présence de la « maison du douanier » située au nord de la propriété de M. A.... Estimant que la valeur de sa propriété était dépréciée par le passage de cette servitude dont il n’avait pas eu connaissance avant de faire l’acquisition des parcelles, M. A... a en vain sollicité l'abrogation partielle de cet arrêté par un recours gracieux du 16 mai 2018. L’intéressé a alors signifié, tant au préfet qu’à la commune, un recours indemnitaire préalable, qui a fait l'objet de décisions implicites de refus le 27 février 2022. Le requérant doit être regardé comme demandant au tribunal de condamner solidairement l’État et la commune de Concarneau à l’indemniser d’une somme de 808 026,31 euros, en réparation des divers préjudices qu’il estime avoir subis du fait, s’agissant de l’État, de l’institution d’une servitude piétonne du littoral à moins de 15 mètres de sa propriété et, s’agissant de la commune, de la délivrance d’un certificat d’urbanisme ne mentionnant pas cette servitude et de l’absence d’indication de cette dernière dans le plan local d’urbanisme.
Sur les conclusions indemnitaires :
En ce qui concerne l’exception de prescription quadriennale opposée par la commune de Concarneau :
Aux termes de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : « Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. (…) ». L'article 2 de la même loi dispose que la prescription est interrompue par toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, et tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance.
Lorsque la responsabilité d’une personne publique est recherchée, les droits de créance invoqués en vue d’obtenir l’indemnisation des préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens des dispositions citées au point précédent, à la date à laquelle la réalité et l’étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés.
En l’espèce, il résulte de l’instruction que, contrairement à ce que soutient la commune, l’acte notarié du 26 octobre 2016 se borne à rappeler les dispositions des articles L. 121-31 à L. 121-33 du code de l’urbanisme sur les servitudes de passage le long du littoral, c’est-à-dire qu’il existe de plein droit, indépendamment de toute décision du préfet, une servitude de passage de trois mètres de largeur, mesurée depuis le rivage vers l’intérieur des propriétés privées. Il résulte de l’instruction que M. A... n’a eu connaissance de l’arrêté préfectoral du 26 mai 2015 relatif au tracé de la servitude de passage le long du littoral (SPPL) sur le tronçon dit « C... » que le 25 avril 2017, date à laquelle il a produit un mémoire en intervention à l’occasion du recours en excès de pouvoir visant à l’annulation de cet arrêté du préfet, enregistré au tribunal sous le n° 1505517.
M. A... ayant formé sa réclamation indemnitaire le 21 décembre 2021, réceptionnée en mairie le 27 décembre 2021, sa demande ne se heurte pas à la prescription quadriennale, laquelle courait jusqu'au 31 décembre 2021. Dans ces conditions, l’exception de prescription soulevée par la commune doit être écartée.
Sur la responsabilité de la commune :
Il résulte de l’instruction, qu’en ne mentionnant pas dans le certificat d'urbanisme délivré le 30 juin 2016 à M. A..., que les parcelles que celui-ci envisageait d’acquérir étaient grevées d’une servitude publique, alors qu'elle disposait de l’information depuis la publication de l’arrêté du préfet du Finistère en date du 26 mai 2015 et en n’annexant pas ce document à son plan local d'urbanisme, la commune de Concarneau a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité.
Sur la responsabilité de l’État :
Aux termes de l’article L. 121-32 du code de l'urbanisme : « L'autorité administrative compétente de l'Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions particulières prévues par le présent code : 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d'une part, d'assurer, compte tenu notamment de la présence d'obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d'autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; 2° A titre exceptionnel, la suspendre. » Aux termes de l’article L. 121-33 du même code : « Sauf dans le cas où l'institution de la servitude est le seul moyen d'assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, la servitude instituée aux articles L. 121-31 et L. 121-32 ne peut grever les terrains situés à moins de quinze mètres des bâtiments à usage d'habitation édifiés avant le 1er janvier 1976, ni grever des terrains attenants à des maisons d'habitation et clos de murs au 1er janvier 1976. Un décret en Conseil d'Etat détermine les cas dans lesquels la distance de quinze mètres pourra, à titre exceptionnel, être réduite. »
M. A... soutient que le tracé du SPPL institué par l’arrêté du 26 mai 2015 est illégal dès lors qu’il grève son terrain situé à moins de quinze mètres d’une maison d’habitation, à savoir la « maison du douanier », bâtiment édifié avant le 1er janvier 1976, lequel serait improprement considéré par l’État comme une remise autrefois utilisée par un prêtre.
Il n’est en l’espèce pas sérieusement contesté que la construction de la maison du douanier est bien antérieure à l’année 1976. Celle-ci comprend, selon la description qui en est faite dans l’acte notarié, à l’étage des combles et, au rez-de-chaussée, une salle de bains, une chambre et un cabanon, tous éléments de nature à lui conférer un caractère d’habitation, et dispose d’une installation électrique, notamment s’agissant du chauffage, ainsi que d’un chauffe-eau. En outre, il résulte de l’instruction que cette maison était occupée par un abbé, qui y habitait occasionnellement, y logeait des invités et animait une colonie de vacances sur la vaste propriété. Si elle a pu rester inoccupée au décès de l’homme d’église en 2006, il n’est établi, ni qu’elle aurait été depuis affectée à un autre usage, ni qu’elle serait devenue impropre à l’habitation, ce au vu des photographies produites à l’instance et du rapport de diagnostic réalisé en 2015. Dans ces conditions, alors même que, comme le fait valoir le préfet du Finistère, le bâtiment n’a jamais fait l’objet d’une imposition particulière à la taxe d’habitation, cette construction doit être regardée, à la date à laquelle la servitude a été instituée, soit en 2015, comme un bâtiment à usage d’habitation édifié avant le 1er janvier 1976, ayant conservé ce caractère au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme.
Il résulte de ce qui précède qu’en faisant passer la servitude piétonne à moins de quinze mètres d’un bâtiment d’habitation alors qu’il ne s’agit pas du seul moyen d’assurer la continuité du cheminement des piétons, l’arrêté préfectoral est illégal et cette illégalité fautive est susceptible d’entrainer la responsabilité de l’État.
Sur l’existence de causes exonératoires de responsabilité :
Alors que la notaire, qui n’avait aucun moyen de connaitre l’existence de l’arrêté du 26 mai 2015, s’est bornée à insérer dans l’acte de vente les termes du certificat d’urbanisme et ne saurait dès lors être mise en cause, la commune, tout comme l’État, se prévalent également d’un comportement fautif du vendeur, la Fondation des orphelins apprentis d’Auteuil.
Il résulte de l’instruction que la Fondation des orphelins apprentis d’Auteuil connaissait l’existence de la servitude modifiée dès lors qu’elle s’est vu notifier l’arrêté préfectoral du 26 mai 2015, par courrier du 25 juin 2015 adressé en recommandé avec accusé de réception en date du 7 juillet suivant et qu’il lui appartenait de déclarer les servitudes non apparentes lors de la vente de la propriété à M. A.... Cette faute justifie, qu’en l’espèce, la commune de Concarneau et l’État soient exonérés de leur responsabilité à hauteur de 50 %.
La commune et l’État soutiennent enfin que M. A... a commis une imprudence fautive en se portant acquéreur d’une propriété dont il ne pouvait ignorer qu’elle supportait une servitude de droit.
Il résulte de l’instruction que, bien que résidant en Allemagne et ne pouvant être regardé comme un professionnel de l’immobilier, M. A... avait prévu d’engager des travaux d’ampleur sur les bâtiments concernés, dont la « maison du douanier » et qu’il a été assisté avant et pendant la vente, par un avocat, qui bien qu’allemand lui aussi, était également inscrit à un barreau français et l’avait précisément informé, selon les propres écritures du requérant, de l’existence d’un type particulier de servitude en bord de mer qui ne pourrait se situer à proximité immédiate de la maison du douanier, puisque celle-ci constituait une maison d'habitation édifiée avant le 1er janvier 1976, ce qui avait pour effet d’exclure le passage d’une telle servitude à proximité. Dans ces conditions, il résulte de l’instruction que M. A... a commis une imprudence fautive de nature à exonérer de leur responsabilité la commune et l’État à hauteur de 20 %.
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, compte-tenu de ces deux fautes, d’exonérer la commune de Concarneau et l’État de leur responsabilité à hauteur de 70 %.
Sur l’évaluation des préjudices :
La responsabilité d’une personne publique n’est susceptible d’être engagée que s’il existe un lien de causalité suffisamment direct et certain entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime.
S’agissant du préjudice matériel ou de la perte de valeur vénale :
D’une part, M. A... soutient que le silence gardé par la commune de Concarneau sur l’existence de la servitude instaurée par l’arrêté préfectoral l’a privé d’une chance de bénéficier d’un achat de son bien à moindre prix. À l’appui de sa réclamation, il produit un rapport d’expertise réalisé en juillet 2020 par le cabinet Kermenguy Expertises, qui, sur la base d’un prix d’achat de 1 050 000 euros en 2016, évalue à 315 000 euros la moins-value sur la base d’une dépréciation de la propriété de 30 %.
Toutefois, alors qu’il n’est pas contesté que le sentier n’est, ni matérialisé, ni ouvert au public, plus de dix ans après l’édiction de l’arrêté, le trouble de jouissance allégué, du fait du passage de promeneurs sur la propriété, n’est ni existant, ni imminent, si bien qu’il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en retenant une décote diminuée de moitié par rapport à celle de l’expert, soit 15 %, ce qui représente une moins-value de 157 500 euros.
D’autre part, M. A... soutient que l’illégalité de l’arrêté préfectoral instituant le SPPL lui cause un préjudice correspondant à la moins-value due à cette servitude illégale qu’il supporterait s’il vendait sa propriété aujourd’hui.
Toutefois, alors qu’il est encore possible aux services de l’État de modifier l’assiette de la servitude en la faisant passer plus au sud de la « maison du douanier », l’appréciation de la moins-value doit être estimée entre le tracé proposé et un autre tracé qui se rapprocherait de la maison de maître, au sud de la parcelle. Si l’expert applique la même décote due à la présence de la servitude à la maison de maître que celle qu’il applique à la « maison du douanier », le préjudice est ainsi équivalent, le gain d’intimité des occupants de la « maison du douanier » étant en quelque sorte compensé par la perte de cette même intimité des occupants de la maison de maître. Ainsi, alors même que l’arrêté préfectoral est illégal, il n’engendre aucune perte de valeur vénale de la propriété.
S’agissant du préjudice tenant à la perte de bénéfices attendus :
Si M. A... sollicite également la réparation de la perte des bénéfices attendus de la location saisonnière de la « maison du douanier », ce préjudice, au demeurant non chiffré, ne présente qu’un caractère éventuel dès lors, qu’ainsi qu’il a été précédemment dit, le chemin n’est pas encore ouvert au public, à la date du présent jugement, et n’emporte aucune conséquence négative sur les revenus de location attendus de M. A.... Ce préjudice ne peut être retenu.
S’agissant du préjudice financier lié aux frais engagés pour remettre en cause le tracé de la SPPL :
L’illégalité de l’arrêté préfectoral étant établie, et imputable seulement à une faute de l’État, M. A... a droit à être indemnisé des frais d’avocat engagés pour l’assister dans sa contestation de la légalité de l’arrêté de 2015, à l’exception des factures établies à compter du 30 mai 2020 afférentes à la présente instance, soit une somme globale de 12 037,77 euros.
S’agissant des autres préjudices :
Les frais d’huissier, engagés à hauteur de 764,54 euros, ainsi que ceux correspondant à l’expertise foncière du cabinet Kermenguy, à hauteur de 5 370 euros, correspondent aux sommes engagées pour évaluer la responsabilité des deux personnes publiques et doivent ainsi être partagés à parts égales entre l’État et la commune de Concarneau.
S’agissant du préjudice moral :
Il y a lieu enfin de faire une juste appréciation du préjudice moral subi par M. A... en l’évaluant à la somme de 1 000 euros, à répartir entre l’État et la commune de Concarneau.
Il résulte de tout ce qui précède que le montant des préjudices s’élève à la somme de 161 067,27 euros s’agissant des fautes retenues à l’encontre de la commune de Concarneau et de 15 605,04 euros s’agissant de la faute retenue à l’encontre de l’État. Eu égard aux partages de responsabilité retenus au point 15, la commune de Concarneau versera à M. A... la somme de 48 320,18 euros et l’État la somme de 4 681,51 euros.
Sur les intérêts et leur capitalisation :
En application de l’article 1231-6 du code civil, M. A... a droit aux intérêts au taux légal de ces sommes à compter du 27 décembre 2021, date à laquelle l’État et la commune de Concarneau ont réceptionné sa demande préalable indemnitaire.
En application de l’article 1343-2 du code civil, M. A... a droit à la capitalisation des intérêts à compter du 27 décembre 2022, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d’intérêts, ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :
Il y a lieu dans, les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l’État et de la commune de Concarneau une somme de 750 euros à verser chacun à M. A....
Les conclusions présentées par la commune de Concarneau sur le même fondement doivent en revanche être rejetées.
D É C I D E :
Article 1er : La commune de Concarneau est condamnée à verser à M. A... la somme de 48 320,18 euros avec intérêts au taux légal à compter du 27 décembre 2021. Les intérêts échus à la date du 27 décembre 2022, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.
Article 2 : L’État est condamné à verser à M. A... la somme de 4 681,51 euros avec intérêts au taux légal à compter du 27 décembre 2021. Les intérêts échus à la date du 27 décembre 2022, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts
Article 3 : L’État et la commune de Concarneau verseront chacun à M. A... une somme de 750 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Concarneau au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. B... A..., à la commune de Concarneau et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Copie du présent jugement sera adressée au préfet du Finistère.
Délibéré après l’audience du 6 février 2026, à laquelle siégeaient :
M. Bouchardon, président,
M. Terras, premier conseiller,
M. Louvel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 février 2026.
Le rapporteur,
signé
F. Terras
Le président,
signé
L. BouchardonLa greffière,
signé
P. Lecompte
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.