Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2202127

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 22 avril 2022, 27 juin 2024 et 10 juillet 2024, M. B A et Mme C A, représentés par la SELARL Ares, demandent au tribunal :

1°) de condamner la commune de Guidel à leur verser la somme de 274 974 euros, somme à parfaire, avec intérêts au taux légal à compter du 29 décembre 2021 et capitalisation des intérêts ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Guidel la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le plan d'occupation des sols révisé le 1er mars 2002 et le plan local d'urbanisme adopté le 21 septembre 2013 sont illégaux en ce qu'ils permettent l'urbanisation d'une partie des parcelles cadastrées section YD nos 280 et 282, alors que les terrains ne se trouvent pas dans un village ou une agglomération au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- le certificat d'urbanisme opérationnel délivré le 12 janvier 2009 est illégal pour le même motif en ce qu'il indique que la construction d'une maison d'habitation sur ces parcelles est possible ;

- ces illégalités sont constitutives d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Guidel ;

- cette faute présente un lien de causalité avec leurs préjudices, dès lors qu'ils ont acquis les terrains en cause en raison de leur constructibilité et qu'ils ont déposé des demandes de permis de construire en raison des garanties obtenues quant à cette constructibilité ;

- leur préjudice s'élève à une somme de 274 974 euros, correspondant à une somme de 200 000 euros au titre de la perte de valeur vénale des terrains, ou à tout le moins 197 159,69 euros, à une somme de 10 180 euros au titre des droits de mutation supportés au titre de l'achat du terrain, ou à tout le moins 9 966,99 euros, à une somme de 35 916 euros au titre des frais d'architecte pour le dépôt des permis de construire, à une somme de 550 euros au titre de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, à une somme de 13 905 euros au titre du surcroît d'impôt de solidarité sur la fortune, à une somme de 4 335,37 euros au titre des frais d'avocat exposés lors du recours contre les refus de permis de construire, à une somme de 1 000 euros au titre des frais liés au litige versés à la commune de Guidel dans le cadre du recours contre les refus de permis de construire et à une somme de 10 000 euros au titre du trouble dans les conditions d'existence.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2022, la commune de Guidel, représentée par Me Phelip, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de requérants de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la commune de Guidel n'a pas commis de faute, s'agissant du classement des parcelles litigieuses et de la délivrance du certificat d'urbanisme en date du 12 janvier 2009 ;

- les fautes invoquées ne présentent pas de causalité avec les préjudices allégués, dès lors, en premier lieu, que le certificat d'urbanisme mentionnait qu'une demande d'autorisation d'urbanisme pourrait faire l'objet d'un sursis à statuer en raison de l'adoption en cours d'un nouveau document d'urbanisme et, en second lieu, que la demande de certificat d'urbanisme ne portait pas sur un projet précis ;

- les préjudices allégués ne sont pas établis.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code de l'urbanisme ;

- la décision du 8 octobre 2021 portant fixation du barème indicatif de la valeur vénale moyenne des terres agricoles en 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Blanchard,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Balloul, de la SELARL Ares, représentant M. et Mme A.

Une note en délibéré, présentée pour M. et Mme A, a été enregistrée le 28 novembre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Un certificat d'urbanisme opérationnel, déclarant réalisable la construction d'une maison d'habitation sur la parcelle cadastrée section YD n° 238 p, a été délivré le 12 janvier 2009 par le maire de la commune de Guidel au notaire de M. et Mme A. Ces derniers ont acquis le 13 octobre 2009 les parcelles cadastrées section YD nos 230 et 232, issues de la division de la parcelle YD n° 238 p. Ils ont déposé le 10 avril 2017 deux demandes de permis de construire, portant chacune sur la construction d'une maison d'habitation sur une des deux parcelles. Ces demandes ont été rejetées par deux arrêtés du 9 juin 2017 du maire de Guidel. Les recours de M. et Mme A contre ces décisions ont été rejetés par les jugements nos 1705323 et 1705324 du 10 juillet 2020 du tribunal administratif de Rennes. Le 28 décembre 2021, M. et Mme A ont saisi la commune de Guidel d'une demande d'indemnisation de leurs préjudices, qu'ils évaluent à 274 974 euros, qu'ils imputent aux fautes de la commune dans le classement des parcelles litigieuses et dans la délivrance du certificat d'urbanisme du 12 janvier 2009. Cette demande a été implicitement rejetée par la commune. Ils demandent au tribunal de condamner la commune à les indemniser.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Guidel :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. () ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. () ".

4. En vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, par l'autorité chargée de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme.

5. En l'espèce, le refus opposé aux demandes de permis de construire déposés par les requérants, portant sur la construction de deux maisons d'habitation sur les parcelles cadastrées section YD nos 230 et 232, était fondé sur la circonstance que les terrains d'assiette ne se trouvaient pas au sein d'un village ou d'une agglomération au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, reprises à l'article L. 121-8 du même code. Par les deux jugements précités du 10 juillet 2020, le tribunal administratif de Rennes a rejeté les recours contre ces décisions de refus au motif que, faute d'un nombre et d'une densité significative de constructions, le groupe d'habitations où se trouvaient les terrains d'assiette n'avait pas le caractère d'un village ou d'une agglomération au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Or, le plan d'occupation des sols de la commune de Guidel, révisé le 1er mars 2002, classait en zone NB, où les constructions à usage d'habitation sont permises, une partie correspond à 965 mètres carrés de la parcelle n° 280 et une partie correspondant à 901 mètres carrés de la parcelle n° 282. Le plan local d'urbanisme adopté le 21 septembre 2013 classait les mêmes parties de ces parcelles en zone Ah, où les constructions à usage d'habitation sont permises sous réserve d'une bonne insertion dans le site. Si le règlement applicable dans cette zone prévoit, que, au sein de la zone Ah, des espaces correspondant aux " franges de hameaux " peuvent être définis, les seules règles supplémentaires applicables dans ces espaces sont des restrictions aux dimensions des garages, carports et abris de jardins. Il est en tout état de cause constant que les projets de maisons d'habitation objet des arrêtés du 9 juin 2017 étaient implantés dans la partie des parcelles non incluse dans les périmètres des " franges de hameaux " retenu par le règlement graphique.

6. Il s'ensuit que le classement des parcelles litigieuses dans les plans d'occupation des sols révisé le 1er mars 2002 et le plan local d'urbanisme adopté le 21 septembre 2013 était illégal en ce qu'il permettait la construction de maisons d'habitation dans un espace qui n'est ni une agglomération ni un village, au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, reprises à l'article L. 121-8 du même code. De même, le certificat d'urbanisme délivré le 12 janvier 2009 par la commune de Guidel était illégal en ce qu'il mentionnait que la construction d'une maison d'habitation était réalisable sur les parcelles en cause.

7. Il résulte de l'instruction que M. et Mme A ont acquis les parcelles YD nos 280 et 282 en cause en raison des garanties reçues quant à leur caractère constructible, au regard du certificat d'urbanisme du 12 janvier 2009 et de leur classement partiel en zone NB dans le plan d'occupation des sols alors en vigueur. Si le certificat d'urbanisme n'a pas été sollicité en vue de la réalisation d'une construction dont les caractéristiques exactes auraient été portées à la connaissance de la commune, il demeure que ce certificat indiquait, de manière erronée, que l'édification d'une maison d'habitation y était possible, alors que les dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicable ne permettaient aucune construction à usage d'habitation. Par ailleurs, le fait que le certificat mentionnait la possibilité d'un sursis à statuer en cas de demande d'autorisation d'urbanisme est sans incidence, dès lors que le classement adopté par le plan local d'urbanisme le 21 septembre 2013 continuait de permettre la construction à usage d'habitation sur les parcelles et n'a donc pas restreint les droits à construire des requérants sur le terrain en cause. Le délai de huit ans écoulé entre la délivrance du certificat d'urbanisme et le dépôt des demandes de permis de construire n'a pas davantage d'incidence, dès lors que M. et Mme A ont pu légitimement se croire fondés en 2017 à solliciter une autorisation d'urbanisme pour leurs projets, en l'absence d'évolution des règles de constructibilité des terrains depuis 2009.

8. Dans ces conditions, les illégalités entachant, d'une part, le classement des terrains correspondant aux parcelles cadastrées section YD nos 230 et 232 dans le plan d'occupation des sols révisé le 1er mars 2002 et dans le plan local d'urbanisme adopté le 21 septembre 2013 et, d'autre part, le certificat d'urbanisme opérationnel délivré le 12 janvier 2009, sont constitutives de faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Guidel.

En ce qui concerne les préjudices :

9. La responsabilité d'une personne publique n'est susceptible d'être engagée que s'il existe un lien de causalité suffisamment direct et certain entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime.

10. En premier lieu, il résulte de l'instruction que les terrains litigieux ont été acquis pour une somme de 200 000 euros. Les requérants n'établissent pas que ces terrains ne pourront en aucun cas être vendus en se bornant à faire valoir qu'aucune maison d'habitation ne peut y être construite et qu'ils seraient impropres à un usage agricole en raison de leur proximité avec des habitations et un gîte, sans apporter davantage de précisions quant à l'incompatibilité avec l'activité agricole.

11. Il résulte en revanche de l'arrêté du ministre de l'agriculture du 8 octobre 2021 portant fixation du barème indicatif de la valeur vénale moyenne des terres agricoles en 2020 que la valeur vénale moyenne maximales des terres agricoles pour le littoral sud de Bretagne s'élevait, en 2020, année durant laquelle l'inconstructibilité des terrains litigieux a été établie, à un montant de 10 550 euros par hectares. La valeur des parcelles en cause, dont les surfaces respectives sont de 1 973 et 1 913 mètres carrés peut ainsi être estimée à 4 099,73 euros. La perte de valeur vénale, correspondant à la différence entre la somme d'acquisition, s'élevant à 200 000 euros, et la valeur de 4 099,73 euros ainsi estimée des parcelles, s'établit à un montant de 195 900,27 euros.

12. En deuxième lieu, les droits de mutation exposés par les requérants pour l'acquisition des parcelles litigieuses s'élèvent à une somme de 10 180 euros. Il sera fait une juste appréciation des sommes qui auraient été exposées au titre de ces droits de mutation pour un terrain d'une valeur de 4 099,73 euros en retenant la somme de 900 euros. La commune de Guidel doit dès lors être condamnée à verser la somme de 9 280 euros, correspondant à la différence entre cette dernière somme et le montant effectivement versé par les requérants au titre des droits de mutation.

13. En troisième lieu, si les requérants demandent le paiement d'une somme de 35 916 euros au titre des frais d'architecte engagés pour la constitution des dossiers de demande de permis de construire, les factures qu'ils produisent établissent seulement qu'ils se sont acquittés de la somme de 21 090 euros à titre d'acomptes, mentionnée sur la facture du 28 mars 2017, mais pas du surplus. Dans ces conditions, la commune de Guidel doit seulement être condamnée à verser la somme de 21 090 euros au titre des frais d'architecte.

14. En quatrième lieu, les frais de justice exposés devant le juge administratif en conséquence directe d'une faute de l'administration sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de la faute imputable à celle-ci. Toutefois, lorsque l'intéressé avait qualité de partie à l'instance, la part de son préjudice correspondant à des frais non compris dans les dépens est réputée intégralement réparée par la décision que prend le juge dans l'instance en cause.

15. En l'espèce, M. et Mme A étaient demandeurs à l'instance dirigée contre la décision légale du maire de Guidel de ne pas leur délivrer de permis de construire au motif que le projet méconnaissait les dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, reprises à l'article L. 121-8 du même code. Ils ne sont dès lors pas fondés à demander le paiement d'une somme au titre au titre des frais d'avocat et des sommes payées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dans le cadre de leur recours contentieux contre les refus de permis de construire.

16. En cinquième lieu, si les requérants soutiennent avoir subi un préjudice s'élevant à une somme de 550 euros au titre de la taxe foncière sur les propriétés non bâties supportée au titre des terrains en cause et à une somme de 13 905 euros au titre du surcroît d'impôt de solidarité sur la fortune en raison de leur qualité de propriétaire de ces terrains, ils n'apportent aucune pièce justificative de nature à établir la réalité de ces préjudices. Ce préjudice n'est ainsi pas établi et la demande d'indemnisation doit être rejetée.

17. En dernier lieu, M. et Mme A ont subi, à raison des fautes commises par la commune de Guidel, un préjudice moral dont il sera fait une juste appréciation en leur allouant, à ce titre, la somme de 1 000 euros.

18. Il résulte tout de ce qui précède que M. et Mme A sont fondés à demander le versement d'une somme globale de 227 270,27 € euros en réparation des préjudices subis.

En ce qui concerne les intérêts et la capitalisation des intérêts :

19. Les requérants ont droit, en application des dispositions de l'article 1231-6 du code civil, aux intérêts au taux légal à compter du 29 décembre 2021, date de réception de la demande indemnitaire par la commune de Guidel. En outre, la capitalisation des intérêts a été demandée à cette même date. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 29 décembre 2022, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêts.

Sur les frais liés au litige :

20. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Guidel la somme de 1 500 euros à verser globalement à M. et Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance.

D É C I D E :

Article 1er : La commune de Guidel versera à M. et Mme A la somme globale de 227 270,27 euros. Cette somme sera majorée des intérêts au taux légal à compter du 29 décembre 2021. Les intérêts échus à la date du 29 décembre 2022 seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 2 : La commune de Guidel versera globalement à M. et Mme A une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de commune de Guidel sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme A est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et Mme C A ainsi qu'à la commune de Guidel.

Délibéré après l'audience du 22 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

M. Blanchard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2024.

Le rapporteur,

signé

A. Blanchard

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 2202127