Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2206474

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 décembre 2022, le 16 juillet 2024 et le 13 janvier 2025 sous le n° 2206474, M. A B, représenté par Me Gobbé, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 13 juin 2022 du préfet de la région Bretagne portant rejet de sa demande d'autorisation d'exploiter dix parcelles représentant une superficie totale de 16,0733 hectares situées sur la commune de Langouët, ainsi que la décision portant rejet implicite de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au préfet de la région Bretagne de lui délivrer une autorisation d'exploiter les parcelles sollicitées dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation dès lors que, si le préfet a départagé les candidatures sur le fondement de la sous-priorité n° 9.6 du le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) de Bretagne, il relevait de la sous-priorité n° 9.3 en tant qu'"exploitant individuel" ;

- la candidature de son concurrent ne relevait pas de la priorité n°2 du SDREA ;

- le calcul IDE/UTA effectué par le préfet est inexact.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2024, le préfet de la région Bretagne conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 10 février 2025, le GAEC Guérin, représenté par Me Ouairy-Jallais de la SELARL d'avocats Lexouest, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.

II. Par une requête enregistrée le 27 juillet 2023 sous le n° 2304097 et un mémoire non communiqué enregistré le 7 mars 2025, M. A B, représenté par Me Gobbé, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 31 mai 2023 de la commission de recours contre les sanctions pécuniaires prononcées à l'encontre des exploitants agricoles de la région Bretagne rejetant sa demande de sursis à statuer et maintenant la décision du préfet de la région Bretagne du 24 janvier 2023 portant sanction pécuniaire d'un montant de 12 054,97 euros, correspondant à 750 euros par hectare, pour l'exploitation irrégulière de 16,0733 hectares situées sur la commune de Langouët ;

2°) à titre subsidiaire, de l'exonérer de toute peine ;

3°) à titre encore plus subsidiaire, de ramener le montant de cette sanction pécuniaire à 304,90 euros par hectare ;

4°) en tout état de cause, de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision prononcée par le président de la commission des recours est entachée d'incompétence ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle n'est pas fondée ;

- il peut prétendre à une exonération de sanction ou à une sanction moins lourde financièrement.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 janvier 2025, le préfet de la région Bretagne conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du préfet de la région Bretagne du 4 mai 2018 arrêtant le schéma directeur régional des exploitations agricoles de Bretagne ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Terras,

- les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public,

- et les observations de Me Gobbé représentant M. B et de Me Ouairy-Jallais représentant le GAEC Guérin.

Considérant ce qui suit :

1. Le 9 février 2022, M. B a sollicité une autorisation d'exploiter une dizaine de parcelles cadastrées ZH 70, ZH 104, ZH 107, ZA 172A, ZA 172BJ, ZA 172 BK, ZH 65J, ZH 65K, ZH 79J et ZH 79K d'une surface totale de 16,0733 hectares précédemment mises en valeur par l'EARL De nids de cors et situées sur la commune de Langouët. Cette candidature était ainsi concurrente de celles déposées le 5 janvier 2022 par le GAEC Guerin et, le 18 mars 2022, par le GAEC Les ruchers du Pays de Rennes. Après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) d'Ille-et-Vilaine, le préfet de la région Bretagne a refusé l'autorisation sollicitée par M. B par un arrêté du 13 juin 2022. Constatant qu'il exploitait ces terres sans autorisation, le préfet de la région Bretagne a, par un arrêté du 24 janvier 2023, prononcé une sanction pécuniaire à l'encontre de M. B confirmée par une décision du 31 mai de la commission des recours contre les sanctions pécuniaires. M. B demande l'annulation de l'arrêté du 13 juin 2022 et de la sanction pécuniaire qui a été infligée.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n° 2206474 et n° 2304097, présentées pour M. B, présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions d'annulation de l'arrêté du 3 juin 2022 :

3. Aux termes de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime : " I.- Sont soumises à autorisation préalable les opérations suivantes : / 1° Les installations, les agrandissements ou les réunions d'exploitations agricoles au bénéfice d'une exploitation agricole mise en valeur par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, lorsque la surface totale qu'il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles () ". Selon l'article L. 331-3-1 du même code : " I.- L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : () / 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 (). Aux termes de l'article 3 du SDREA de Bretagne relatif à l'ordre de priorités : " I - Les règles et dispositions particulières / a) Règles s'appliquant à toutes les priorités : / En cas de demandes concurrentes relevant du même rang de priorité, les candidatures sont classées au regard des critères et règles fixés à l'article 5. / Si ce classement ne permet pas de les départager, des autorisations sont délivrées pour chacune d'elles. / Au sein d'une même priorité, on départagera les demandes en fonction des sous-priorités. () ". Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il est saisi de demandes d'autorisation concurrentes par un preneur en place ou un candidat à la reprise répondant à des rangs de priorité différents au regard des prescriptions du schéma directeur régional, le préfet fait en principe application de l'ordre fixé par le schéma pour rejeter la demande placée à un rang de priorité inférieur. Il peut toutefois délivrer une autorisation concurrente à une demande de rang inférieur si l'intérêt général ou des circonstances particulières, en rapport avec les objectifs du schéma directeur, le justifient.

S'agissant des parcelles cadastrées ZA 172 A, 172 BJ, 172 BK attribuées au GAEC Guérin :

4. Aux termes de l'article 3 du SDREA de Bretagne relatif à l'ordre de priorités : " I - Les règles et dispositions particulières / a) Règles s'appliquant à toutes les priorités : / En cas de demandes concurrentes relevant du même rang de priorité, les candidatures sont classées au regard des critères et règles fixés à l'article 5. / Si ce classement ne permet pas de les départager, des autorisations sont délivrées pour chacune d'elles. / Au sein d'une même priorité, on départagera les demandes en fonction des sous-priorités. () ". Aux termes du II de ce même article 3 : " Les priorités. () / Priorité 2 : / échanges de parcelles ou parcelles ou ilot de parcelles de proximité de bâtiment d'élevage du demandeur () / Parcelles ou ilot de parcelles de proximité de bâtiment d'élevage du demandeur. / Dans un objectif de restructuration parcellaire des exploitations agricoles, priorité sera donnée pour les demandes de parcelles de proximité d'élevage telle que définie à l'article 1 du présent arrêté. / Dans le cas où une parcelle répond à la définition relative à la parcelle de proximité à l'exception du critère de surface, et qu'elle est constituée d'une seule parcelle cadastrale d'une superficie supérieure à 5 ha, celle-ci peut, après avis favorable motivé de la CDOA, être considérée comme une parcelle de proximité. L'article 1er du même schéma définit les parcelles de proximité de bâtiment d'élevage du demandeur comme une parcelle ou ilot de parcelles cadastrales d'une superficie maximale de cinq hectares, située à proximité immédiate du bâtiment d'élevage ou en continuité d'un parcellaire exploité par le demandeur jouxtant le bâtiment d'élevage, à une distance maximale de 500 mètres à vol d'oiseau de son bâtiment d'élevage (logement des animaux).

5. Il ressort des pièces du dossier que le préfet a refusé l'autorisation sollicitée par M. B d'exploiter ces parcelles au motif que, alors que sa candidature relevait de la priorité n° 9 du schéma, celle du GAEC Guérin relevait de la priorité n° 2 du SDREA dès lors qu'elles sont situées en continuité du parcellaire portant le bâtiment d'élevage, que l'ilot est situé à une distance inférieure à 500 mètres à vol d'oiseau de ce bâtiment et d'une superficie supérieure à 5 hectares.

6. Alors que M. B conteste le rang de priorité n° 2 conféré au GAEC Guérin et soutient que l'avis de la CDAO, obligatoire pour les parcelles supérieures à cinq hectares, n'a pas été produit au dossier, le préfet n'en justifie pas dans ses écritures en défense. Par suite, le moyen tiré de ce que c'est à tort qu'un rang de priorité n° 2 a été attribué au GAEC Guérin est fondé.

S'agissant des autres parcelles :

7. Il ressort des termes de l'arrêté litigieux du 13 juin 2022 que le préfet a estimé que les trois candidatures relevaient de la priorité n° 9 du SDREA et que celle du GAEC Les ruchers du pays de Rennes était prioritaire par rapport aux deux autres (GAEC Guérin et M. B) dès lors qu'elle relevait de la sous-priorité n° 9.6 du même schéma.

8. M. B soutient d'abord qu'il aurait dû relever de la sous-priorité n° 9.3 en tant qu'exploitant individuel à titre exclusif, ce qui ressort effectivement des pièces du dossier. Pour autant, ce faisant, il n'établit pas que les deux autres concurrents, qui sont des sociétés, et que le SDREA n'exclut pas en tant que telles, n'exerceraient pas également leur activité à titre exclusif.

9. M. B soutient ensuite qu'il aurait dû relever de la sous-priorité n° 9.6 dès lors que le calcul de l'IDE/UTA effectué par le préfet est erroné et ne devait pas prendre en compte son cheptel de 39 vaches laitières dès lors que ses problèmes de santé, notamment une opération à un genou en décembre 2021, et la perte brutale de son épouse l'ont obligé à décapitaliser son cheptel à compter du mois de mai 2021 jusqu'en juin 2022. Toutefois, alors que le préfet examine les candidatures concurrentes sur la base des informations déclarées par les candidats et que la sous-priorité n° 9.6 exige de tenir compte des IDE/UTA à la date de la demande, il ressort des pièces du dossier que M. B a déposé son dossier complet enregistré le 9 février 2022 et que les informations dont il se prévaut ne figuraient pas dans le dossier soumis au préfet.

10. Si M. B se prévaut également d'une erreur manifeste d'appréciation commise par le préfet de la région Bretagne, son moyen n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.

11. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté du 13 juin 2022 doit être annulé en tant seulement qu'il refuse à M. B l'autorisation d'exploiter les parcelles ZA 172 A, 172 BJ, 172 BK.

Sur les conclusions d'injonction :

12. L'annulation de l'arrêté litigieux limitée aux parcelles ZA 172A, 172 BJ et 172 BK implique seulement que le préfet de la région Bretagne réexamine la demande de M. B, en ce qui concerne ces parcelles, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du jugement à intervenir.

Sur la sanction pécuniaire infligée à M. B par l'arrêté du 24 janvier 2023 :

Quant à la demande d'annulation de la sanction :

13. Aux termes de l'article R. 331-9 du code rural et de la pêche maritime : " La commission des recours mentionnée à l'article L. 331-8 est constituée dans chaque région. Elle est présidée par un membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, en activité ou honoraire, nommé par le vice-président du Conseil d'Etat, sur proposition du président de la cour administrative d'appel ou du tribunal administratif dont il relève, lorsqu'il est en activité. () / Le secrétariat de la commission des recours est assuré sous l'autorité de son président, par le service désigné par le préfet de région. (..) "

14. En premier lieu, la décision du 31 mai 2023, qui maintient la décision de sanction pécuniaire du 24 janvier 2023, est signée par le président de la commission des recours qui détenait en tant que Président de cette instance la compétence pour la signer au nom de la commission décisionnaire, comme l'indique clairement l'en-tête de la décision litigieuse.

15. En deuxième lieu, elle rappelle les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde, notamment le constat d'une exploitation des parcelles alors qu'un refus d'exploitation avait été notifié à M. B et du caractère suspensif de son recours à l'encontre de cette décision devant le tribunal. Le moyen tiré du défaut de motivation de la décision doit par suite être écarté.

16. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 331-7 du code rural et de la pêche maritime : " Lorsqu'elle constate qu'un fonds est exploité contrairement aux dispositions du présent chapitre, l'autorité administrative met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine et qui ne saurait être inférieur à un mois. / La mise en demeure mentionnée à l'alinéa précédent prescrit à l'intéressé soit de présenter une demande d'autorisation, soit, si une décision de refus d'autorisation est intervenue, de cesser l'exploitation des terres concernées. / Lorsque l'intéressé, tenu de présenter une demande d'autorisation, ne l'a pas formée dans le délai mentionné ci-dessus, l'autorité administrative lui notifie une mise en demeure de cesser d'exploiter dans un délai de même durée. / Lorsque la cessation de l'exploitation est ordonnée, l'intéressé est mis à même, pendant le délai qui lui est imparti, de présenter ses observations écrites ou orales devant toute instance ayant à connaître de l'affaire. / Si, à l'expiration du délai imparti pour cesser l'exploitation des terres concernées, l'autorité administrative constate que l'exploitation se poursuit dans des conditions irrégulières, elle peut prononcer à l'encontre de l'intéressé une sanction pécuniaire d'un montant compris entre 304,90 et 914,70 euros par hectare. La surface prise en compte correspond à la surface de polyculture-élevage faisant l'objet de l'exploitation illégale, ou son équivalent, après, le cas échéant, application des coefficients d'équivalence résultant, pour chaque nature de culture, de l'application de l'article L. 312-6. / Cette mesure pourra être reconduite chaque année s'il est constaté que l'intéressé poursuit l'exploitation en cause. " Aux termes de l'article L. 331-8 du même code : " La décision prononçant la sanction pécuniaire mentionnée à l'article L. 331-7 est notifiée à l'exploitant concerné, qui peut la contester, avant tout recours contentieux, dans le mois de sa réception, devant une commission des recours dont la composition et les règles de fonctionnement sont fixées par décret en Conseil d'Etat. / Les recours devant cette commission sont suspensifs. Leur instruction est contradictoire. / La commission, qui statue par décision motivée, peut soit confirmer la sanction, soit décider qu'en raison d'éléments tirés de la situation de la personne concernée il y a lieu de ramener la pénalité prononcée à un montant qu'elle détermine dans les limites fixées à l'article L. 331-7, soit décider qu'en l'absence de violation établie des dispositions du présent chapitre il n'y a pas lieu à sanction. Dans les deux premiers cas, la pénalité devient recouvrable dès notification de sa décision. / La décision de la commission peut faire l'objet, de la part de l'autorité administrative ou de l'intéressé, d'un recours de pleine juridiction devant le tribunal administratif. "

17. Il résulte de l'instruction que M. B a continué l'exploitation des parcelles susvisées en dépit du refus d'autorisation de les exploiter contenu dans l'arrêté susvisé du 13 juin 2022 et qu'il n'a pas fait droit à la mise en demeure de cesser l'exploitation adressée par le préfet de la région Bretagne par courrier du 12 septembre 2022. Une sanction pécuniaire de 12 054,97, arrêtée sur la base de 750 euros par hectare, lui a ainsi été notifiée par arrêté du 24 janvier 2023, confirmée par la commission des recours.

18. Aucune disposition du code rural et de la pêche maritime n'autorisant un exploitant, pour quelque motif que ce soit, à exploiter des parcelles sans avoir obtenu d'autorisation préfectorale en ce sens, M. B ne peut se prévaloir d'aucune circonstance, aussi compréhensible soit-elle, en lien avec ses problèmes de santé ou le décès de son épouse, justifiant son maintien sur les terres sans autorisation.

Quant à la demande de sursis à statuer :

19. La demande de sursis à statuer sur la sanction pécuniaire dans l'attente du recours à fin d'annulation du refus d'autorisation d'exploitation des parcelles n'a plus lieu d'être dès lors que le présent jugement se prononce également sur la légalité de l'arrêté du 13 juin 2022.

Quant à la demande de réduction de la sanction :

20. M. B demande également, à titre infiniment subsidiaire, de ramener le montant de la sanction à 304,90 euros par hectare, soit le minimum prévu par les textes, en raison de ses problèmes de genou et du décès de sa femme et au motif qu'il aurait cessé l'activité d'exploitation laitière au profit d'une autre activité.

21. Toutefois, ainsi qu'il a été dit précédemment, il résulte de l'instruction que ses problèmes de santé et le décès de son épouse ne sont pas une cause d'exonération. En outre, le changement d'activité évoqué n'a aucune incidence sur le fait que M. B a exploité ces terres sans autorisation depuis 2022 et qu'il s'y maintenait encore en janvier 2023 au moment où la commission des recours a examiné son cas.

22. Par suite, et alors que la sanction prononcée n'atteint pas le maximum légal autorisé, les conclusions à fin de réduction de la sanction doivent également être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

23. Il n'y pas lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge des parties une quelconque somme à verser à une autre.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 13 juin 2022 est annulé en tant seulement qu'il refuse à M. B l'autorisation d'exploiter les parcelles ZA 172 A, 172 BJ, 172 BK situées à Langouët.

Article 2 : Il est enjoint au préfet de la région Bretagne de réexaminer la demande de M B s'agissant de l'autorisation d'exploiter les parcelles ZA 172 A, 172 BJ, 172 BK dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions des deux requêtes de M. B est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par le GAEC Guérin sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, au GAEC du Guérin et au GAEC Les ruchers du pays de Rennes.

Copie du présent jugement sera adressée au préfet de la région Bretagne.

Délibéré après l'audience du 11 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Tronel, président,

M. Terras, premier conseiller,

Mme Thielen, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er avril 2025.

Le rapporteur,

Signé

F. Terras

Le président,

Signé

N. Tronel

La greffière

Signé

E. Douillard

La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2206474, 2304097