Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 6 juillet 2023, 25 avril et 29 septembre 2025, la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Nevez et M. D... F..., représentés par Me Debroise (selarl Mathieu Debroise), demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :
1°) à titre principal, d’annuler la décision de la cheffe du service Eau et Biodiversité de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) d’Ille-et-Vilaine du 30 janvier 2023 portant demande de pièces complémentaires dans le cadre du dossier de la déclaration déposée, le 16 décembre 2022, par la société Nevez au titre de « la loi sur l’eau », la décision de la cheffe du service eau et biodiversité de la DDTM d’Ille-et-Vilaine du 30 avril 2023 portant opposition tacite à l’opération déclarée par la société Nevez, et la décision du chef de pôle de la police de l’eau de la DDTM d’Ille-et-Vilaine du 22 mai 2023 portant demande de pièces complémentaires ;
2°) à titre subsidiaire, d’annuler les décisions des 30 janvier et 22 mai 2023 précitées ;
3°) d’enjoindre au préfet d’Ille-et-Vilaine de délivrer à la société Nevez le récépissé de déclaration indiquant l’absence d’opposition à l’opération déclarée dans les deux cas précités ;
4°) à titre très subsidiaire, d’annuler les décisions des 30 janvier et 22 mai 2023 précitées ;
5°) d’enjoindre au préfet d’Ille-et-Vilaine de délivrer à la société Nevez le récépissé de déclaration indiquant l’absence d’opposition à l’opération déclarée dans un délai d’un mois ou, à défaut, d’enjoindre à cette autorité de prendre à nouveau une décision après une nouvelle instruction dans un délai d’un mois, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;
6°) en tout état de cause, de condamner l’État à réparer le préjudice patrimonial résultant des condamnations judiciaires de la société Nevez d’un montant total de 687 689,99 euros ;
7°) de condamner l’État à réparer le préjudice patrimonial résultant des frais d’études d’avocat et d’expertise évalué à 63 160 euros ;
8°) de condamner l’État à réparer la perte de gains résultant de l’adaptation du projet évaluée à 715 712,24 euros ;
9°) de condamner l’État à leur verser la somme de 372 632,38 euros au titre des travaux requis aux fins d’exécution des prescriptions spécifiques édictées par l’arrêté du chef du service eau et biodiversité de la DDTM d’Ille-et-Vilaine du 7 juin 2024 ;
10°) de condamner l’État à réparer le préjudice financier résultant de l’augmentation du coût des matériaux résultant du retard dans l’exécution des travaux évalué à 369 286, 24 euros ;
11°) de condamner l’État à réparer le préjudice résultant de l’atteinte à leur réputation et à leur image, évalué à 10 000 euros ;
12°) de condamner l’État à réparer leurs préjudices moraux, évalués à 10 000 euros ;
13°) de mettre à la charge de l’État une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- il n’est pas justifié de la compétence des signataires des décisions 30 janvier, 30 avril et 22 mai 2023 ;
- la décision, née le 29 octobre 2023, portant rejet tacite de leur recours administratif préalable obligatoire formé contre la décision tacite d’opposition née le 30 avril 2023, est irrégulière au regard de l’article R.412-36 du code de l’environnement, faute pour le préfet d’Ille-et-Vilaine d’avoir soumis leur recours administratif précité à l’avis du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques ;
- les décisions des 30 janvier, 30 avril et 22 mai 2023 ainsi que celle née tacitement le 29 octobre 2023 sont entachées d’erreurs de fait, d’erreurs manifestes d’appréciation, d’erreurs de droit et d’une méconnaissance du champ d’application de l’annexe de l’article R. 214-1 du code de l’environnement, dès lors que la demande de compléments relatifs à la préservation des zones humides était injustifiée, de telles zones étant inexistantes sur le terrain d’emprise du projet ; en outre, d’une part, l’absence de zone humide sur l’emprise du projet exclut le projet de la rubrique 3.3.1.0 relative aux travaux d’assèchement, de mise en eau, d’imperméabilisation et de remblais de zones humides ; d’autre part, le rejet des eaux pluviales dans le réseau communal l’exclut de la rubrique 2.1.5.0. relative au rejet des eaux pluviales dans les eaux douces ; enfin, le projet n’implique pas de travaux de remblais au sens de l’article R. 421-23 f) du code de l’urbanisme, qui soustrait une surface supérieure ou égale à 400 m² et qui a pour emprise le lit majeur d’un cours d’eau au sens de l’article R. 214-1 du code de l’environnement, ce qui l’exclut du champ d’application de la rubrique 3.2.2.0. relative aux installations, ouvrages, remblais dans le lit majeur d’un cours d’eau ;
- l’arrêté préfectoral du 7 juin 2024 est entaché d’erreurs de fait, d’erreurs manifestes d’appréciation, d’erreurs de droit et d’une méconnaissance du champ d’application de l’annexe de l’article R. 214-1 du code de l’environnement pour les mêmes motifs que ceux invoqués à l’appui des autres décisions attaquées, à l’exclusion de la rubrique 3.2.2.0. relative aux installations, ouvrages, remblais dans le lit majeur d’un cours d’eau ;
- les décisions des 30 janvier, 30 avril et 22 mai 2023 sont entachées d’un détournement de procédure, dès lors que la DDTM d’Ille-et-Vilaine a utilisé la procédure de la déclaration au titre de la loi sur l’eau, prévue par l’article R. 214-32 du code de l’environnement, pour demander à la société Nevez de compléter son dossier de déclaration avec des éléments qui relevaient du champ d’application des articles R. 421-1 et R. 424-1 du code de l’urbanisme relatifs à la délivrance d’un permis de construire ;
- la décision tacite d’opposition née le 30 avril 2023 est entachée d’une erreur de droit dans l’application de l’article L. 214-3 du code de l’environnement, dès lors qu’il n’est établi ni que son projet est incompatible avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux Loire-Bretagne ni qu’il porte une atteinte aux intérêts liés à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau qui soit d’une gravité telle qu’aucune prescription ne permettait d’y remédier ;
- les illégalités qui entachent les décisions attaquées sont constitutives d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’État ;
- aucune faute ne lui est imputable ;
- à supposer que les actes attaqués soient légaux, la responsabilité sans faute de l’État peut être engagée en raison de la rupture d’égalité devant les charges publiques compte tenu des préjudices anomaux et spéciaux qu’ils ont subis du fait de ces actes ;
- ils ont subi une perte de chance, dès lors qu’ils ont été contraints d’adapter le projet alors que l’exécution complète des travaux et la livraison des 39 lots étaient certaines, leur causant une perte de gain de 341 672,24 euros résultant de la réduction de la surface artisanale sur l’emprise du projet de 728,70 m² , de 80 000 euros résultant de la vente en urgence du projet de Messac pour alimenter les fonds de la société et de 294 040 euros en raison de l’absence d’obtention du prêt bancaire pour un projet à Hédé-Bazouges ;
- ils ont subi un préjudice moral, dont le montant est estimé à 10 000 euros, résultant du retard dans l’exécution des travaux et des procédures juridictionnelles ;
- ils ont subi un préjudice financier, dont le montant est estimé en dernier lieu à 63 160 euros, résultant de la réalisation d’études complémentaires et d’expertises ainsi que des frais d’avocat ;
- ils ont subi un préjudice financier résultant de l’impossibilité de livrer les 39 lots dans les conditions prévues par les contrats souscrits avec les acquéreurs ; l’évaluation provisoire de ce préjudice comprend leur condamnation à verser à un acquéreur la somme de 165 101,4 euros prononcée par le tribunal judiciaire de Rennes du 19 juin 2023 ainsi que le montant total des demandes de condamnation pour lesquels ils ont été assignés devant le tribunal judiciaire, d’un montant total de 522 588,59 euros ;
- ils ont subi un préjudice financier de 372 632,38 euros en raison des travaux réalisés pour respecter les prescriptions de l’arrêté du 7 juin 2024 ;
- ils ont subi un préjudice financier de 369 286,24 euros en raison de l’augmentation du coût des matériaux résultant du retard dans l’exécution des travaux ;
- ils ont subi un préjudice d’atteinte à l’image et à la réputation évalué à 10 000 euros ;
- les préjudices ont un caractère certain ;
- le lien de causalité entre les fautes et les préjudices subis est établi, dès lors que le retard dans l’exécution des travaux résulte des décisions administratives attaquées qui ont, à tort, soumis son projet à l’article R. 214-1 du code de l’environnement en l’absence de zone humide et qu’elle a été contrainte de modifier son projet.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 octobre 2023 et 28 août 2025, le préfet d’Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- les conclusions indemnitaires sont irrecevables en raison du défaut de liaison du contentieux ;
- aucune faute ne lui est imputable ;
- les requérants ont commis une faute, exonératoire de la responsabilité de l’État, qui est caractérisée par le commencement des travaux et la signature de contrats de vente avec les futurs acquéreurs des lots, alors qu’ils n’ignoraient pas que le projet méconnaissait les dispositions des articles L. 211-1 et suivants du code de l’environnement ;
- le caractère direct et certain du lien de causalité entre les préjudices allégués et les illégalités potentielles des actes contestés n’est pas établi ;
- le chef de préjudice tenant aux condamnations judiciaires n’est pas certain pour onze acquéreurs des treize cellules, estimé à 663 000 euros ;
- le chef de préjudice tenant à la perte de gains résultant de la réduction de la surface artisanale pour l’adaptation du projet est sans lien direct avec l’action administrative en ce qu’elle a été nécessitée par les contraintes environnementales du site d’implantation du projet ; le montant de ce chef de préjudice est surévalué pour ce motif ;
- le chef du préjudice patrimonial résultant des frais d’études complémentaires et d’expertises et aux frais d’avocat n’est pas précis ; ;
- les chefs de préjudice au titre des travaux requis aux fins d’exécution des prescriptions spécifiques édictées par l’arrêté du 7 juin 2024 et de l’augmentation du coût de matériaux résultant du retard dans l’exécution des travaux sont dépourvus de lien de causalité avec la supposée faute de l’administration, ces postes de dépenses concernant l’arrêté du 7 juin 2024 et non les décisions attaquées ;
- les chefs de préjudice subi du fait de la perte de gains prévus pour les projets de neuf maisons et de douze terrains ne sont pas justifiés et sont, en tout état de cause, dépourvus de liens direct avec les fautes invoquées ;
- la réalité du préjudice de l’atteinte à la réputation et à l’image des requérants n’est pas établie ;
- le montant du chef de préjudice moral est surévalué au vu des référentiels Mornet et de l’office national d’indemnisation des accidents médicaux.
Par lettre du 16 février 2026, le tribunal a informé les parties, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d’être fondé sur le moyen soulevé d’office tiré du non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d’annulation des décisions du 30 janvier, 30 avril et 22 mai 2023 qui ont perdu leur objet par l’intervention de l’arrêté du préfet d’Ille-et-Vilaine du 7 juin 2024.
Par un mémoire, enregistré le 18 février 2026, le préfet d’Ille-et-Vilaine a produit des observations en réponse au moyen d’ordre public qui ont été communiquées.
Par un mémoire, enregistré le 26 février 2026, la société Nevez et M. F..., représentés par Me Debroise, ont produit des observations en réponse au moyen d’ordre public qui ont été communiquées.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de l’environnement ;
- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;
- l’arrêté du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides en application des articles L. 214-7-1 et R. 211-108 du code de l’environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Pellerin,
- les conclusions de M. Martin, rapporteur public,
- les observations de Me Tijou, représentant la société Nevez et de M. F..., substituant Me Debroise ;
- les observations de M. F... ;
- et les observations de Mme C... et en présence de M. A..., représentant le préfet d’Ille-et-Vilaine.
Considérant ce qui suit :
Par un arrêté du 23 mars 2021, la commune de Goven a délivré à la société Nevez un permis de construire portant sur la réalisation de trois bâtiments comportant 39 lots destinés à de l’artisanat et du bureau, des voiries et 174 places de parking dans la « zone artisanale des Corbières » sur les parcelles cadastrées section YL 37,54,56,144, 164 et 167. Lors du déroulement du chantier, débuté le 1er février 2022, l’inspectrice de l’environnement du service Eau et Biodiversité de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) d’Ille-et-Vilaine a constaté, le 16 février 2022, l’absence de déclaration du projet précité au titre de la loi sur l’eau, en méconnaissance du II de l’article L. 214-3 du code de l’environnement et une suspension immédiate du projet a été ordonnée. À la suite de la notification du rapport de manquement administratif établi le 18 février 2022, la société Nevez a déposé, le 15 mars 2022, le dossier de déclaration requis. À la suite de la demande de pièces qui lui a été adressée le 10 mai 2022 par le service instructeur de la DDTM d’Ille-et-Vilaine, la société Nevez n’y a pas donné suite, faisant ainsi naître une décision tacite d’opposition au projet le 10 août 2022. Par un arrêté du 21 octobre 2022, le préfet d’Ille-et-Vilaine, sur le fondement de l’article L. 171-7 du code de l’environnement, a mis en demeure la société Nevez de régulariser la situation en déposant, avant le 1er janvier 2023, un dossier de déclaration complet au titre de « la loi sur l’eau » devant comporter notamment les éléments de réponse à la demande de compléments du 10 mai 2022. Le 16 décembre 2022, la société Nevez a déposé un nouveau dossier de déclaration au titre de la loi sur l’eau, en réduisant le nombre de lots à construire de 39 à 36, lesquels seront destinés seulement à de l’artisanat. Par un courrier du 30 janvier 2023, le service instructeur de la DDTM d’Ille-et-Vilaine a déclaré son dossier incomplet et a invité la société pétitionnaire à compléter, sous trois mois, son dossier. En réponse, la société Nevez, par un courrier du 17 avril 2023, a transmis une étude relative à la délimitation de la zone humide. Estimant qu’une opposition tacite à son opération était née le 30 avril 2023, la société Nevez et M. F..., par un courrier du 26 juin 2023, notifié par voie d’huissier le 29 juin suivant, ont formé contre cette décision un recours administratif préalable obligatoire, en application de l’article R. 214-36 du code de l’environnement précité. Par un courriel du 22 mai 2023, l’administration a informé la société Nevez du maintien de sa demande de compléments du 30 janvier 2023, en lui accordant un nouveau délai de trois mois à compter de la notification de son courrier. La société Nevez et M. F... demandent au tribunal d’annuler les décisions des 30 janvier, 30 avril et 22 mai 2023 et de condamner l’État à réparer les préjudices résultant de l’illégalité de ces décisions.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
Aux termes de l’article L. 214-3 du code de l’environnement : « (…) II. Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n'étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3. / Dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, l'autorité administrative peut s'opposer à l'opération projetée s'il apparaît qu'elle est incompatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, ou porte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier. Les travaux ne peuvent commencer avant l'expiration de ce délai. / (…) ». Aux termes de l’article R. 214-35 du même code : « Le délai accordé au préfet par l'article L. 214-3 pour lui permettre de s'opposer à une opération soumise à déclaration est de deux mois à compter de la réception d'une déclaration complète. / Toutefois, si, dans ce délai, il apparaît que le dossier est irrégulier, notamment en raison d'informations manquantes, ou qu'il est nécessaire d'imposer des prescriptions particulières à l'opération projetée, le délai dont dispose le préfet pour s'opposer à la déclaration est interrompu par l'invitation faite au déclarant de régulariser son dossier ou de présenter ses observations sur les prescriptions envisagées, dans un délai fixé par le préfet et qui ne peut être supérieur à trois mois. Le déclarant régularise ou présente ses observations sous la forme choisie lors du dépôt de la déclaration, sous réserve des dispositions du troisième alinéa du II de l'article R. 214-32. / Lorsque le dossier est irrégulier, si le déclarant ne produit pas l'ensemble des pièces ou informations requises dans le délai qui lui a été imparti, l'opération soumise à déclaration fait l'objet d'une décision d'opposition tacite à l'expiration dudit délai ; l'invitation faite au requérant de régulariser son dossier mentionne cette conséquence. A la réception de l'ensemble des pièces ou informations requises, le préfet émet un nouveau récépissé de déclaration qui indique la date à laquelle, en l'absence d'opposition, l'opération projetée pourra être entreprise. / (…) ». Aux termes de l’article R. 214-36 de ce code : « L'opposition est notifiée au déclarant. / Le déclarant qui entend contester une décision d'opposition doit, préalablement à tout recours contentieux, saisir le préfet d'un recours gracieux. Le préfet soumet ce recours à l'avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques et informe le déclarant, au moins huit jours à l'avance, de la date et du lieu de la réunion et de la possibilité qui lui est offerte d'être entendu. / Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur le recours gracieux du déclarant vaut décision de rejet ».
D’une part, aux termes de l’article L. 171-7 du code de l’environnement : « I. Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque (…) des travaux (…) sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement, (…) de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d'une opposition à déclaration, l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. (…) ». Selon l’article L. 171-11 du même code : « Les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction ».
D’autre part, aux termes de l’article L. 412-7 du code des relations entre le public et l’administration : « La décision prise à la suite d'un recours administratif préalable obligatoire se substitue à la décision initiale ».
Il résulte des dispositions de l'article L. 171-11 du code de l'environnement que les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 de ce code, au titre des contrôles administratifs et mesures de police administrative en matière environnementale, sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Il appartient au juge de ce contentieux de pleine juridiction de se prononcer sur l'étendue des obligations mises à la charge des exploitants par l'autorité compétente au regard des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue. Lorsque l'autorité administrative, dans le cas où des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés irrégulièrement, met en demeure l'intéressé de régulariser sa situation, sur le fondement des dispositions de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, l'exécution complète des mesures ou formalités prescrites par cette mise en demeure prive d'objet le recours tendant à son annulation, sur lequel il n'y a, dès lors, plus lieu de statuer.
D’une part, il résulte de l’instruction que par un courrier du 26 juin 2023, reçu le 29 juin suivant, la société Nevez a saisi le préfet d’Ille-et-Vilaine du recours administratif préalable obligatoire prévu par les dispositions précitées de l’article R. 214-36 du code de l’environnement. Le silence gardé par le préfet d’Ille-et-Vilaine sur ce recours a fait naître, le 29 octobre 2023, une décision implicite de rejet du recours administratif préalable obligatoire formé par la société Nevez. Il suit de là que les conclusions présentées par le requérant tendant à l’annulation de la décision initiale du 30 avril 2023 doivent être regardées comme étant dirigées uniquement contre la décision née le 29 octobre 2023 portant rejet implicite de son recours administratif préalable obligatoire, qui s’y est substituée.
D’autre part, il résulte de l’instruction qu’en réponse à l’arrêté préfectoral du 21 octobre 2022 portant mise en demeure de régulariser sa situation exposée au point 1, la société Nevez a déposé, le 16 décembre 2022, un dossier de déclaration au titre de la loi sur l’eau qui a été déclaré incomplet par le service instructeur et qui a fait l’objet d’une décision tacite d’opposition le 30 avril 2023, laquelle a été confirmée par la décision implicite de rejet du recours administratif préalable obligatoire née en cours d’instance le 29 octobre 2023. Toutefois, il est constant que la société Nevez a déposé, le 15 mai 2024, un second dossier de déclaration au titre de la loi sur l’eau en exécution de l’arrêté du 21 octobre 2022 précité, qui a fait l’objet d’un arrêté de non-opposition, assorti de prescriptions techniques édictées le 7 juin 2024 par le préfet d’Ille-et-Vilaine, publié au recueil des actes administratifs de la préfecture le même jour. Dans ces conditions, cet arrêté qui s’est entièrement substitué aux décisions des 30 janvier, 30 avril, 22 mai et 29 octobre 2023 intervenues en règlement du même différend, prive d’objet le recours formé à l’encontre de ces décisions.
Sur les conclusions indemnitaires :
En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée en défense :
Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision (…). / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. (…) ». Selon l’article R. 421-2 du même code : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête. (…) ».
Il résulte de ces dispositions qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d’une somme d’argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l’administration n’a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées. En revanche, les termes du deuxième alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative n’impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l’intervention d’une telle décision en cours d’instance régularise la requête, sans qu’il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision.
Il résulte de l’instruction que par un courrier du 26 juin 2023, signifié par voie d’huissier le 30 juin suivant, la société a sollicité la réparation des préjudices résultant de l’illégalité fautive de la décision tacite d’opposition du 30 avril 2023. Le silence gardé par l’administration a fait naître, en cours d’instance, une décision implicite de rejet de cette demande. À supposer que la fin de non-recevoir porte également sur l’arrêté du 7 juin 2024, ce dernier se rattache à la même cause juridique que les autres décisions. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée.
En ce qui concerne la responsabilité pour faute :
S’agissant de la compétence des auteurs des actes attaqués :
Aux termes de l’article 43 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements : « Le préfet de département peut donner délégation de signature : (…) 2° Pour les matières relevant de leurs attributions, aux chefs des services des administrations civiles de l'Etat dans le département ou à leurs subordonnés ; (…) ». Aux termes de l’article 44 du même décret : « I. - Les chefs de service mentionnés au 2° de l'article 43 peuvent subdéléguer leur signature à leurs subordonnés pour les attributions mentionnées aux articles 21, 22 et 23. (…) ».
Le courrier du 30 janvier 2023 a été signé par Mme G... H... en qualité de cheffe du service Eau et Biodiversité et le courriel du 22 mai 2023 par M. B... A... en qualité de chef de pôle de la police de l’eau. Par arrêté préfectoral du 14 octobre 2022, publié au recueil des actes administratifs de la préfecture d’Ille-et-Vilaine le 18 octobre suivant, le préfet de la région Bretagne, préfet d’Ille-et-Vilaine, a donné délégation à M. E... I..., directeur départemental des territoires et de la mer d’Ille-et-Vilaine, pour signer tous les actes relevant des attributions du préfet, à l’exception de certains au nombre desquels ne figurent pas les actes relevant des articles L. 211-1 et suivants du code de l’environnement. Il était par ailleurs loisible à M. I... de déléguer sa signature en vertu de l’article 44 du décret du 29 avril 2004 cité au point précédent. M. I... a ainsi consenti à Mme G... H... et à M. B... A..., une délégation de signature par un arrêté du 11 janvier 2023, publiée au recueil des actes administratifs du même jour, à l’effet de signer les actes précités. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de la signataire des actes des 30 janvier, 30 avril et 22 mai 2023 doit être écarté comme manquant en fait.
S’agissant du vice de procédure affectant la légalité de la décision du 29 octobre 2023 :
D’une part, l’institution d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, vise à laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Pour autant, dès lors que le recours administratif obligatoire a été adressé à l’administration préalablement au dépôt de la demande contentieuse, la circonstance que cette dernière demande ait été présentée de façon prématurée, avant que l’autorité administrative ait statué sur le recours administratif, ne permet pas au juge administratif de la rejeter comme irrecevable si, à la date à laquelle il statue, est intervenue une décision, expresse ou implicite, se prononçant sur le recours administratif. Il appartient alors au juge administratif, statuant après que l’autorité compétente a définitivement arrêté sa position, de regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l’annulation de la décision, née de l’exercice du recours administratif préalable, qui s’y est substituée.
D’autre part, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. L'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte.
Il résulte de ce qui précède qu’il appartient à l’autorité administrative d’instruire un recours administratif préalable obligatoire dans les conditions fixées par les dispositions législatives et règlementaires, alors même que le délai d’instruction de cette demande n’est pas écoulé à la date d’enregistrement de la requête en annulation au greffe du tribunal.
Il est constant que le dossier de déclaration au titre de la loi sur l’eau a été déposé par la société Nevez en décembre 2022 en exécution de l’arrêté préfectoral du 21 octobre 2022 qui la mettait en demeure de le faire avant le 1er janvier 2023 et qui se fondait notamment sur les dispositions des articles L. 214-1 à 3 et R. 214-32 et suivants du code de l’environnement. Les dispositions de l’article R. 214-36 du code de l’environnement, qui déterminent les modalités de traitement du recours administratif préalable formé contre une décision d’opposition à la déclaration préalable étaient ainsi applicables au recours formé par les requérants contre la décision tacite d’opposition née le 30 avril 2023. Or, il est constant que le préfet d’Ille-et-Vilaine n’a pas saisi le conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques afin qu’il émette un avis sur ce recours. Il résulte de ce qui est dit au point précédent que le préfet ne peut justifier cette absence de saisine par le caractère prématuré de la demande contentieuse en raison de l’intervention en cours d’instance de la décision de rejet du recours administratif. Ce vice de procédure a nécessairement privé les requérants de faire valoir leurs observations devant le conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques ainsi que le leur permettent les dispositions de l’article R. 412-36 du code de l’environnement et il est susceptible d’avoir eu une influence sur le sens de la décision implicite de rejet née le 29 octobre 2023. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que la décision implicite de rejet de leur recours administratif préalable obligatoire, née le 29 octobre 2023, est irrégulière. Cette irrégularité est constitutive d’une faute, de nature à engager la responsabilité de l’État.
S’agissant de la soumission du projet à la loi sur l’eau :
Il résulte de l’instruction qu’à la suite de la visite organisée le 16 février 2022, le rapport de manquement établi le 18 février suivant par l’inspectrice de l’environnement du service Eau et Biodiversité de la direction départementale des territoires et de la mer d’Ille-et-Vilaine a souligné notamment que six parcelles de l’emprise du projet étaient identifiées, par un inventaire de 2018 réalisé par le syndicat mixte du bassin versant du Meu et validé par la commission locale de l’eau du schéma d’aménagement et de gestion des eaux de la Vilaine, comme appartenant à une zone humide d’une superficie d’environ 6 000 m² en raison de la présence de bois marécageux, d’aulnes, de saules et de myrtes des marais. Ce rapport a constaté que les travaux en cours de terrassement, de défrichement, de mouvements de terrain par apport de matériaux extérieurs et de réalisation d’un merlon d’une hauteur de deux mètres le long de la voie communale impactaient notamment cette zone humide, les faisant entrer a minima dans le champ des rubriques 2.1.5.0. et 3.3.1.0. de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités dite « IOTA » et potentiellement de la rubrique 3.2.2.0 de l’article R. 214-1 du code de l’environnement et devaient donc être précédés d’une déclaration au titre de la loi sur l’eau.
Quant à la soumission du projet à la rubrique 3.3.1.0 de la nomenclature dite « IOTA » :
Aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’environnement : « I. Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : 1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ; (…). ». Selon l’article R. 211-108 du même code : « I. Les critères à retenir pour la définition des zones humides mentionnées au 1° du I de l'article L. 211-1 sont relatifs à la morphologie des sols liée à la présence prolongée d'eau d'origine naturelle et à la présence éventuelle de plantes hygrophiles. Celles-ci sont définies à partir de listes établies par région biogéographique. / En l'absence de végétation hygrophile, la morphologie des sols suffit à définir une zone humide. (…) III. Un arrêté des ministres chargés de l'environnement et de l'agriculture précise, en tant que de besoin, les modalités d'application du présent article et établit notamment les listes des types de sols et des plantes mentionnés au I. (…) ». L’arrêté susvisé du 24 juin 2008 précise les critères de définition et de délimitation des zones humides.
Aux termes de l’article L. 214-1 du code de l’environnement : « Sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6 les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants. ». Aux termes de l’article L. 214-2 du même code : « Les installations, ouvrages, travaux et activités visés à l'article L. 214-1 sont définis dans une nomenclature, établie par décret en Conseil d'Etat après avis du Comité national de l'eau, et soumis à autorisation ou à déclaration suivant les dangers qu'ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques compte tenu notamment de l'existence des zones et périmètres institués pour la protection de l'eau et des milieux aquatiques. (…) ».
Selon la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du code de l’environnement, sont notamment soumises à déclaration les opérations suivantes : « (…) 3.3.1.0. Assèchement, mise en eau, imperméabilisation, remblais de zones humides ou de marais, la zone asséchée ou mise en eau étant : (…) / 2° Supérieure à 0,1 ha, mais inférieure à 1 ha (D) (…) ». Aux termes de l’article 1er de l’arrêté ministériel du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides en application des articles L. 214-7-1 et R. 211-108 du code de l’environnement : « Pour la mise en œuvre de la rubrique 3.3.1.0 de l'article R. 214-1 du code de l'environnement, une zone est considérée comme humide si elle présente l'un des critères suivants : / 1° Les sols correspondent à un ou plusieurs types pédologiques, exclusivement parmi ceux mentionnés dans la liste figurant à l'annexe 1.1 et identifiés selon la méthode figurant à l'annexe 1.2 au présent arrêté. (…). / 2° Sa végétation, si elle existe, est caractérisée par : (…) / - soit par des communautés d'espèces végétales, dénommées « habitats », caractéristiques de zones humides, identifiées selon la méthode et la liste correspondante figurant à l'annexe 2. 2 au présent arrêté. ».
Aux termes de l’article R. 214-32 du code de l’environnement : « I. Toute personne souhaitant réaliser une installation, un ouvrage, des travaux ou une activité soumis à déclaration adresse une déclaration au préfet du département où ils doivent être réalisés en totalité ou pour la plus grande partie de leur emprise s'ils sont situés dans plusieurs départements. Dans ce dernier cas, la déclaration mentionne l'ensemble des autres départements concernés. / La déclaration comprend : / 5° Un document : (…) e) Précisant, s'il y a lieu, les mesures d'évitement, de réduction ou compensatoires envisagées ; (…) Ce document est adapté à l'importance du projet et de ses incidences. (…) ».
Il résulte de l’instruction que la partie Ouest des parcelles d’emprise du projet en litige, cadastrées section YL n° s 37, 54, 56, 144, 164 et 177, d’une surface d’environ 6 000 m², a été identifiée comme appartenant à une zone humide par l’inventaire réalisé en 2018 mentionné au point 17, en raison de la présence de bois marécageux d’aulnes, de saules et de myrtes des marais. Cet inventaire a été réalisé notamment à partir de relevés de terrains et conformément aux méthodes et définitions fixées par le code de l’environnement et l’arrêté du 24 juin 2008 susvisés.
Les requérants font tout d’abord valoir que cette zone humide a fait l’objet de remblaiements par le passé et qu’elle n’existait donc plus lorsque la société Nevez a acquis les parcelles d’implantation du projet. Toutefois, les intéressés n’établissent pas que des remblais ont eu lieu après la réalisation de cet inventaire en 2018 et avant l’acquisition par leur soin des parcelles concernées. L’existence de cette zone humide, et donc l’absence de remblais susceptibles de remettre en cause son existence, a au contraire été confirmée par les contre-expertises, diligentées par la commune de Goven et réalisées par le bureau d’études Dm’Eau, entre décembre 2020 et avril 2021 dont fait état la demande de compléments de la DDTM d’Ille-et-Vilaine du 10 mai 2022, adressée à la société Nevez. Les études réalisées par les bureaux d’études CPEnvironnement 35 et CERAG, dont se prévalent les requérants, qui concluent à l’absence d’une zone humide, ont donné lieu à des relevés de terrains les 23 février 2022, 27 et 28 mars 2023 et sont ainsi intervenues après le commencement des travaux par la société Nevez le 1er février 2022, lesquels portaient notamment sur la réalisation de remblais par apports de matériaux extérieurs dans les zones humides inventoriées, constatés lors de sa visite sur site du 16 février 2022. Or, il n'est pas établi que les sondages pédologiques réalisés dans le cadre de ces investigations, et à des profondeurs respectives de 40 et 120 centimètres, ont porté sur les remblais existants avant travaux et qui étaient eux-même d’une épaisseur variant entre 124 et 320 centimètres aux trois points de sondage concernés (PR13, PR14 et PR16) selon l’étude géotechnique réalisée par le laboratoire du CBTP du 4 février 2022. C’est d’ailleurs le caractère récent des mouvements de terrain effectués par la société Nevez qui a mis le service départemental d’Ille-et-Vilaine de l’office français de la biodiversité dans l’impossibilité de confirmer, tant l’existence de la zone humide inventoriée sur le site en 2018, que celle de son absence, ainsi que cela résulte des termes de son avis du 16 mai 2023 émis dans le cadre de l’instruction du dossier de déclaration déposé le 16 décembre 2022. Ces études, qui ne portent pas sur l’état des sols à la date d’acquisition des parcelles d’implantation du projet par la société Nevez, n’apportent donc pas d’éléments de nature à remettre cause l’existence de la zone humide identifiée en 2018 par l’inventaire précité. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces derniers avaient bien connaissance de l’existence de cette zone humide lors de l’acquisition du site, ainsi que cela résulte du jugement du tribunal judiciaire de Rennes du 19 juin 2023. Enfin, si les requérants contestent la réalité des remblaiements effectués par la société Nevez, notamment entre le commencement des travaux le 1er février 2022 et la visite sur site de l’inspectrice de l’environnement le 16 février suivant, ils n’apportent aucune pièce de nature à remettre en cause le rapport de manquement précité qui fait foi jusqu’à preuve du contraire. Il s’ensuit que la partie Ouest des parcelles précitées doit être regardée comme constituant une zone humide.
Il résulte de ce qui précède que les opérations de remblaiement constatées par le rapport de manquement sont susceptibles d’assécher une partie des zones humides dont la surface, qui n’est pas contestée par les requérants, est comprise entre 0,1 ha et inférieure 1 ha. Dans ces conditions, c’est à bon droit que la DDTM d’Ille-et-Vilaine, par un courrier du 30 janvier 2023, a demandé à la société Nevez de compléter son dossier sur les mesures prises pour respecter la séquence « Eviter, Réduire, Compenser » et que le défaut de production de ces éléments a constitué le fondement des décisions tacites d’opposition nées les 30 avril et 29 octobre 2023. Il en est de même de l’arrêté du 7 juin 2024, qui ne s’est pas opposé au projet modifié en le soumettant à la rubrique 3.3.1.0 précitée et à une mesure de compensation de la zone humide détruite. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le préfet d’Ille-et-Vilaine a commis une faute en soumettant le projet à la rubrique 3.3.1.0 de la nomenclature dite « IOTA ».
Quant à la soumission du projet à la rubrique 2.1.5.0. de la nomenclature dite « IOTA » :
Selon la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du code de l’environnement, sont notamment soumises à déclaration les opérations suivantes : « (…) 2.1.5.0. Rejet d'eaux pluviales dans les eaux douces superficielles ou sur le sol ou dans le sous-sol, la surface totale du projet, augmentée de la surface correspondant à la partie du bassin naturel dont les écoulements sont interceptés par le projet, étant : / 1° Supérieure ou égale à 20 ha (A) ; / 2° Supérieure à 1 ha mais inférieure à 20 ha (D). (…) ».
La demande du 30 janvier 2023, confirmée par celle du 22 mai 2023, portait sur des précisions à apporter sur la gestion des eaux pluviales et accidentelles par la zone humide créée à titre compensatoire et par le bassin de rétention situé au Nord-Est du site en cas de crue de la Vilaine, dont un cours d’eau est situé à 530 mètres du site. Les requérants contestent la nécessité d’apporter de telles précisions au motif que le projet en litige prévoit de rejeter les eaux pluviales dans le réseau communal et non dans le milieu aquatique. Toutefois, d’une part, les intéressés n’apportent, dans la présente instance, aucun élément démontrant le caractère adapté du dispositif de gestion des eaux pluviales pour maîtriser les risques de pollution du cours d’eau situé à 530 mètres du site en cas de crue de la Vilaine, alors que le bassin de rétention est implanté en zone rouge tramée du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) du bassin de la Vilaine en région rennaise, Ille et Illet, approuvé par arrêté du 10 décembre 2007. La commission locale de l’eau du SAGE Vilaine, dans son avis du 13 janvier 2023 sur le projet déposé le 16 décembre 2022, avait d’ailleurs relevé ce risque. Le risque de pollution du cours d’eau est également avéré par le dossier de déclaration déposé le 16 décembre 2022 qui indique que la superficie du site est de 2,85 hectares et que « la réalisation de l’opération modifiera sensiblement les apports en matières en suspension (MES) et par extension en matière organique (…) du cours d’eau récepteur ». D’autre part, le dispositif de gestion des eaux pluviales prévu par les dossiers de déclaration déposés les 26 décembre 2022 et 15 mai 2024 prévoit que les eaux pluviales seront collectées par la zone humide de 2 400 m², créée à titre compensatoire, et qu’elles seront déversées dans le bassin de rétention en cas d’inondation. Le rejet des eaux pluviales dans la zone humide constitue donc un rejet dans le sol ou sous-sol. Enfin, il est constant que les trois projets de déclaration déposés prévoient un rejet des eaux pluviales dans le fossé communal existant, lequel est connecté aux eaux douces superficielles. La circonstance que les requérants aient obtenu, le 5 mai 2023, l’accord du président de la communauté de communes Vallons de Haute Bretagne Communauté, en sa qualité de propriétaire de ce fossé, pour procéder au rejet de ces eaux traitées est sans incidence sur la réalité de cette connexion, ni même sur la maîtrise du risque de pollution en cas de crue. Dans ces conditions, les demandes de compléments précitées étaient justifiées et le défaut de production de ces éléments complémentaires a constitué le fondement des décisions tacites d’opposition nées les 30 avril et 29 octobre 2023. Il en est de même de l’arrêté du 7 juin 2024 qui ne s’est pas opposé au projet modifié en le soumettant à la rubrique 2.1.5.0 précitée et à des mesures de réduction dans la gestion des eaux pluviales. Dès lors, les requérants n’établissent pas que les décisions attaquées sont entachées d’une erreur de fait, d’une erreur de droit, d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une méconnaissance du champ d’application de la loi. Par suite, ils ne sont pas fondés à soutenir que le préfet d’Ille-et-Vilaine a commis une faute en soumettant le projet en litige à la rubrique 2.1.5.0 de la nomenclature dite « IOTA ».
Quant à la soumission du projet à la rubrique 3.2.2.0. de la nomenclature dite « IOTA » :
Selon la nomenclature annexée à l'article R. 214-1 du même code, sont notamment soumises à déclaration les opérations suivantes : « (…) 3.2.2.0. Installations, ouvrages, remblais dans le lit majeur d'un cours d'eau : (…) 2° Surface soustraite supérieure ou égale à 400 m2 et inférieure à 10 000 m2 (D). / Au sens de la présente rubrique, le lit majeur du cours d'eau est la zone naturellement inondable par la plus forte crue connue ou par la crue centennale si celle-ci est supérieure. La surface soustraite est la surface soustraite à l'expansion des crues du fait de l'existence de l'installation ou ouvrage, y compris la surface occupée par l'installation, l'ouvrage ou le remblai dans le lit majeur. (…) ».
Il résulte de l’instruction que la demande de la DDTM d’Ille-et-Vilaine du 30 janvier 2023, confirmée par celle du 22 mai 2023, portait sur la production de plans topographiques du site avant et après travaux pour démontrer l’absence de remblaiement en zone inondable. L’absence de transmission des éléments demandés par la société Nevez a fondé les décisions tacites d’opposition nées les 30 avril et 29 octobre 2023. D’une part, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir du caractère temporaire du merlon et de sa hauteur inférieure à 2 mètres pour soutenir qu’il ne constitue pas un remblai, au sens des dispositions du f de l’article R. 421-23 du code de l’urbanisme, ces dernières étant indépendantes de celles relevant de la loi sur l’eau. D’autre part, le plan de gestion des eaux pluviales du projet déposé le 16 décembre 2022 matérialise une zone de remblai de 4 400 m², d’une hauteur variant de 1,3 à 2 mètres qui est susceptible d’être couverte par la zone inondable du PPRI précité selon le dossier de déclaration déposé le 16 décembre 2022. Dans ces conditions, les demandes de pièces complémentaires des 30 janvier et 22 mai 2023 ainsi que la naissance des décisions tacites d’opposition des 30 avril 2023 et 29 octobre 2023 sont fondées. À cet égard, l’exclusion du projet de cette rubrique par l’arrêté du 7 juin 2024 est justifiée par la suppression des remblais en zone inondable, ainsi que cela résulte du dossier de déclaration, déposé le 15 mai 2024, et ne révèle donc pas l’existence d’une illégalité des actes antérieurs ainsi que le soutiennent les requérants. Par suite, ces derniers ne pas fondés à soutenir que le préfet d’Ille-et-Vilaine a commis une faute en soumettant le projet en litige à la rubrique 3.2.2.0. de la nomenclature IOTA.
S’agissant d’un détournement de procédure :
Aux termes de l’article L. 425-14 du code de l’urbanisme : « Sans préjudice du deuxième alinéa de l'article L. 181-30 du code de l'environnement, lorsque le projet est soumis à autorisation environnementale, en application du chapitre unique du titre VIII du livre Ier du même code, ou à déclaration, en application de la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre II dudit code, le permis ou la décision de non-opposition à déclaration préalable ne peut pas être mis en œuvre : / 1° Avant la délivrance de l'autorisation environnementale mentionnée à l'article L. 181-1 du même code, sauf décision spéciale prévue à l'article L. 181-30 du même code ; / 2° Avant la décision d'acceptation, pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à déclaration en application du II de l'article L. 214-3 du même code ».
Il résulte de ce qui précède que des travaux soumis à l’obtention d’un permis de construire ne peuvent commencer que si les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à déclaration ont fait l’objet d’une acceptation. Ainsi qu’il a été dit, le projet de la société Nevez entre dans le champ d’application de la déclaration prévue par le II de l’article L. 214-3 du code de l’environnement, visé au point 1, en ce qu’il relève des rubriques 2.1.5.0., 3.3.1.0. et 3.2.2.0. de la nomenclature dite « IOTA », excepté pour celui déposé le 15 mai 2024 s’agissant de cette dernière rubrique. La demande de compléments du 30 janvier 2023, confirmée par celle du 22 mai 2023, portait sur les parkings réalisés en zone inondable, la préservation des zones humides et des zones inondables ainsi que des cours d’eau, la gestion des eaux pluviales et usées et était fondée sur la procédure prévue par les articles L.214-1, L. 214-2 et R. 214-1 du code de l’environnement. Il en est de même des décisions tacites d’opposition des 30 avril et 29 octobre 2023. Dans ces conditions, les requérants n’établissent pas que le préfet d’Ille-et-Vilaine aurait entaché les actes précités d’un détournement de procédure en sollicitant des compléments dans le cadre de l’instruction de leur projet sur le fondement de l’article R. 214-32 du code de l’environnement.
S’agissant de la méconnaissance de l’article L. 214-3 du code de l’environnement :
Aux termes de l’article L. 214-3 du code de l’environnement : « (…) II. -Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n'étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3./ Dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, l'autorité administrative peut s'opposer à l'opération projetée s'il apparaît qu'elle est incompatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, ou porte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier. Les travaux ne peuvent commencer avant l'expiration de ce délai ».
La décision tacite d’opposition est née le 30 avril 2023 de l’absence de production par la société Nevez des éléments complémentaires qui lui avaient été demandés par la DDTM d’Ille-et-Vilaine dans son courrier du 30 janvier 2023. Dans ces conditions, les requérants ne peuvent utilement contester l’incompatibilité du projet avec le SDAGE Loire-Bretagne et le degré de gravité de l’atteinte aux intérêts protégés par l’article L. 211-1 du code de l’environnement, qui ne constituent pas le motif de la décision précitée. Par suite, le moyen tiré d’une erreur de droit dans l’application de l’article L. 214-3 du code de l’environnement doit être écarté.
Il résulte des points 11 à 32 que la décision de rejet du recours administratif préalable obligatoire née le 29 octobre 2023 est illégale. L’illégalité de cette décision, est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’État.
En ce qui concerne la responsabilité sans faute :
La responsabilité de l’État du fait des lois est susceptible d’être engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.
Les requérants se prévalent d’une rupture d’égalité devant les charges publiques. Toutefois, d’une part, si les requérants font valoir qu’ils ignoraient l’existence d’une zone humide sur le terrain d’emprise de leur projet en raison de l’absence de son identification par le plan local d’urbanisme de la commune de Goven alors en vigueur et dans les actes de vente des lots ainsi que de l’obtention du certificat d’urbanisme et du permis de construire, ils connaissaient l’existence de cette zone humide lors de l’acquisition de l’unité foncière d’implantation du projet ainsi que cela a été dit. Il leur appartenait donc d’effectuer des démarches auprès de la DDTM d’Ille-et-Vilaine pour lever le doute sur l’existence de cette zone humide avant de commencer les travaux. En outre, leur inertie à produire les compléments demandés par le service instructeur dans le cadre de l’instruction de leurs dossiers de déclaration de travaux déposés en mars et décembre 2022 a contribué à aggraver la perte de gains qu’ils invoquent. La société Nevez a également conclu des contrats de vente avec les acquéreurs des lots les 15 avril, 7 juin, 20 juin et 1er juillet 2022, soit à une période où elle ne pouvait ignorer l’illégalité de son projet. Ainsi, les requérants ne pouvaient ignorer les risques de se voir opposer, à deux reprises, des décisions d’opposition tacite à leur déclaration et à la contestation des actes de vente précités. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à engager la responsabilité de l’État pour rupture d’égalité devant les charges publiques en ce qu’elle résulte d’un risque auquel ils se sont exposés.
D’autre part, il est constant que le préfet d’Ille-et-Vilaine a assorti de prescriptions l’arrêté de non-opposition à la déclaration de travaux déposée le 15 mai 2024 portant sur le projet modifié. Toutefois, ces sujétions sont inhérentes à la situation du projet qui se situe sur un terrain en zone humide et qui rejette des eaux pluviales dans le milieu naturel. Dans ces conditions, le préjudice qui résulte de la charge financière induite par les travaux nécessités par ces prescriptions ne constitue pas une charge qui excède celle qu’ils auraient dû normalement prendre en charge. Par suite, les requérants n’établissent pas l’existence d’un préjudice spécial.
Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’engagement de la responsabilité sans faute de l’État du fait des actes administratifs attaqués pris sur le fondement de la loi visant à préserver les milieux aquatiques.
En ce qui concerne les préjudices :
Si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de la collectivité publique, elle ne saurait donner lieu à réparation si, dans le cas d'une procédure régulière, la même décision aurait pu légalement être prise.
Il résulte de l’instruction que dans le cadre de leur recours administratif préalable formé le 26 juin 2023 sollicitant le retrait de la décision tacite d’opposition née le 30 avril 2023, les requérants contestaient la demande de compléments du 22 mai 2023 qui confirmait celle du 30 janvier 2023 sur l’existence d’une zone humide. Toutefois, cette dernière étant avérée ainsi qu’il a été dit, les demandes de compléments étaient justifiées. De plus, ces dernières sollicitaient du requérant des éléments complémentaires sur la préservation des zones inondables et des cours d’eau, ainsi que sur la gestion des eaux pluviales et des eaux usées. Or, il est constant que la décision du 30 avril 2023, qui a fait l’objet de la décision implicite de rejet du recours administratif préalable, est née de l’absence de production de ces éléments par les requérants. Dans ces conditions, compte tenu de la nature de l’illégalité de la décision du 29 octobre 2023 précitée relevée au point 16, les préjudices financier et moral ainsi que la perte de chance allégués ne peuvent être regardés comme présentant un lien de causalité avec l’illégalité fautive entachant la décision du 29 octobre 2023 tenant au vice de procédure dont cette décision était entachée.
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires doivent être rejetées ainsi que par voie de conséquence, les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d’annulation des décisions des
30 janvier, 30 avril, 22 mai et 29 octobre 2023.
Article 2 : Les conclusions indemnitaires de la société Nevez et de M. F... sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SASU Nevez, à M. D... F... et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Une copie du présent jugement sera adressée au préfet d’Ille-et-Vilaine et à la direction départementale des territoires et de la mer d’Ille-et-Vilaine.
Délibéré après l'audience du 5 mars 2026, à laquelle siégeaient :
M. Poujade, président du tribunal,
Mme Pellerin, première conseillère,
Mme Villebesseix, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2026.
La rapporteure,
signé
C. Pellerin
Le président,
signé
A. PoujadeLa greffière d’audience,
signé
J. Jubault
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.