Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2400091

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 janvier 2024 et le 20 septembre 2024, M. A B et Mme F B, représentés par le Cabinet Paul-Avocats, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 6 septembre 2023 par lequel le maire de la commune de Penmarc'h ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M. D en vue de l'édification d'une clôture sur la parcelle cadastrée section AY n° 844 située rue de la Corniche à Penmarc'h, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Penmarc'h la somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils ont intérêt à agir contre le projet ;

- l'arrêté est entaché d'incompétence ;

- le dossier de demande était inexacte et incomplet ;

- l'arrêté a été obtenu en fraude ;

- le projet empiète sur le domaine public ;

- il méconnait le règlement du plan de prévention des risques littoraux Ouest Odet ;

- il méconnait l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- il méconnait l'article U3 du règlement du plan local d'urbanisme.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 27 août 2024 et le 28 janvier 2025, la commune de Penmarc'h, représentée par la SELARL Le Roy, H, C, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M et Mme B la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les requérants n'ont pas intérêt à agir contre le projet ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 13 janvier 2025, M. E D, représenté par la SARL Martin Avocats, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit fait application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et, en toute hypothèse, à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- les requérants n'ont pas intérêt à agir contre le projet ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu l'ordonnance n° 2400119 du 14 février 2024 du juge des référés du tribunal.

Vu :

- la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

- le code de l'environnement ;

- le code civil ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Villebesseix,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de M. et Mme B, G, I, H, C, représentant la commune de Penmarc'h, et de Me Laville Collomb, de la SARL Martin Avocats, représentant M. D.

Considérant ce qui suit :

1. M. D a déposé une déclaration préalable de travaux le 11 août 2023 en vue de l'édification d'une clôture sur la parcelle cadastrée section AY n° 844 située rue de la Corniche à Penmarc'h. Par un arrêté du 6 septembre 2023, le maire de la commune de Penmarc'h ne s'est pas opposé au projet sous réserve du respect de deux prescriptions. M. et Mme B ont formé un recours gracieux tendant au retrait de cet arrêté qui a été implicitement rejeté. Ils demandent l'annulation de ces deux décisions. L'exécution de cet arrêté a été suspendue par une ordonnance du 14 février 2024 n° 2400119.

Sur la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir :

2. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire. ".

3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'une autorisation d'urbanisme, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Il appartient ensuite au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.

4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que M. et Mme B sont propriétaires d'une maison d'habitation située au numéro 214 de la rue de la Corniche, jouxtant le terrain d'assiette du projet de sorte qu'ils disposent de la qualité de voisins immédiats.

5. Les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des nuisances générées par le chantier. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet en litige empiète sur la voie communale n° 569 ou soit de nature à créer un danger pour les usagers de cette voie, pas davantage que pour ceux de la rue de la Corniche. Toutefois, en créant un accès supplémentaire sur cette voie à proximité de l'intersection, le projet est susceptible de créer une gêne occasionnelle pour les requérants lorsqu'ils l'emprunteront. Surtout, il apparaît que ces derniers ont une vue directe sur le projet et il ressort des pièces du dossier que la construction dans ce secteur classé en zone rouge hachurée noire en raison du risque de submersion marine d'une clôture pourra avoir une incidence sur l'écoulement des eaux, voire conduire à la projection de débris en cas de rupture de la clôture. Il est vraisemblable que cela puisse engendrer des dégâts sur la parcelle de M. et Mme B. Par suite, compte tenu de la configuration des lieux, malgré la faible ampleur du projet qui consiste à réaliser un mur de clôture en pierre d'une hauteur de 80 centimètres, il apparaît que les travaux contestés sont susceptibles d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien de M et Mme B. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Penmarc'h et par M. D doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

6. Aux termes de l'article L. 152-7 du code de l'urbanisme : " Après l'expiration d'un délai d'un an à compter, soit de l'approbation du plan local d'urbanisme soit, s'il s'agit d'une servitude d'utilité publique nouvelle définie à l'article L. 151-43, de son institution, seules les servitudes annexées au plan ou publiées sur le portail national de l'urbanisme prévu à l'article L. 133-1 peuvent être opposées aux demandes d'autorisation d'occupation du sol ". Aux termes de l'article L. 133-1 de ce code : " Le portail national de l'urbanisme est, pour l'ensemble du territoire, le site national pour l'accès dématérialisé, à partir d'un point d'entrée unique, aux documents d'urbanisme et aux servitudes d'utilité publique ".

7. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est classé en zone " rouge hachuré noir " du plan de prévention des risques littoraux Ouest Odet approuvé le 12 juillet 2016, correspondant aux secteurs les plus dangereux. S'il est à cet égard exact que la carte des servitudes d'utilité publique annexée au plan local d'urbanisme de Penmarc'h ne matérialise pas ce zonage " rouge hachuré noir ", le plan de prévention des risques littoraux Ouest Odet est, dans son intégralité, publié sur le site " Géoportail urbanisme ", de sorte que les dispositions qu'il contient, notamment celles du chapitre 3 de son titre II, applicables en zonage réglementaire " rouge hachuré noir " sont, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 152-7 du code de l'urbanisme, opposables à l'arrêté en litige. Le portail national de l'urbanisme étant accessible à tous, il ne peut être relevé aucune méconnaissance de l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la norme. Le moyen tiré de leur méconnaissance est ainsi opérant.

8. Le règlement du plan de prévention des risques littoraux Ouest Odet dispose que : " Le zonage réglementaire rouge hachuré noir correspond aux secteurs les plus dangereux, du fait de la force des phénomènes littoraux susceptibles de produire des dégâts majeurs et immédiats sur les enjeux* rencontrés, pouvant même porter atteinte à la vie humaine. () Article 1 - Ces zones sont strictement inconstructibles, hormis :' les travaux de protection contre la submersion marine* ou l'érosion*, ou les travaux strictement destinés à réduire les conséquences du risque de submersion, ' les ouvrages et équipements strictement nécessaires à l'organisation des secours (exemples poste de secours SNSM, surveillance des plages, ), ' les stricts travaux de réduction de la vulnérabilité* du seul bâti existant, tels que création d'un niveau refuge*, rehausse de plancher, pose de batardeaux*, ' les travaux d'entretien et de gestion courants visés à l'article R 562-5 du code de l'environnement sur les bâtiments construits antérieurement à l'approbation du PPRL, ' les reconstructions* après un sinistre non lié à un événement de submersion marine*, à condition que : ' le bâtiment soit situé dans une zone non concernée par une bande de précaution ni par un recul du trait de côte ' la sécurité des occupants soit assurée et que la vulnérabilité des biens soit réduite, (s'agissant par exemple d'une construction située en zone de choc mécanique des vagues, le projet prévoira des dispositifs de protection des ouvertures exposées à ces aléas et/ou des vitrages adaptés), ' le premier niveau de plancher* soit situé: - soit à la cote N2100 augmentée de 0,20 m d'incertitudes liées au bâti, en cas de reconstruction* totale, où de restructuration* lourde du gros œuvre non liée à l'aléa*, - soit, dans les autres cas, à la cote NR augmentée de 0,20 m d'incertitudes liées au bâti, avec accès à un espace refuge* situé au minimum à la cote N2100 augmentée de 0,20 m d'incertitudes liées au bâti, ' l'emprise au sol* et l'usage des nouveaux bâtiments soient inchangés par rapport à la situation antérieure, ' les réparations et reconstructions des éléments architecturaux expressément visées par une protection édictée par la législation sur les monuments historiques ne sont pas régies par le présent règlement en cas d'incompatibilité de celui-ci dans la mise en œuvre des travaux. Il en va de même si ces travaux sont situés en ZPPAUP et en AVAP. ' exclusivement dans les zones soumises à un recul du trait de côte, les dépendances* en bois ou aménagements en bois d'un bâtiment principal existant à la date d'approbation du PPRL, tels que : garage, carport, préau, abri de jardin, local à vélos, terrasse surélevée, dans la limite de 25 m² d'emprise au sol, utilisable une seule fois. Article 2 - Occupations et utilisations du sol soumises à conditions particulières L'ouverture et l'accueil au public des campings et parcs résidentiels de loisirs (PRL) existants ainsi que les aires d'accueil de camping-cars existantes sont autorisés uniquement pendant la période allant du premier (1er) avril au quinze (15) septembre (par référence aux marées d'équinoxe). ".

9. Aux termes de l'article 2 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression. ". L'article 544 du code civil dispose que : " La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements. ". En l'absence de privation du droit de propriété, l'article 2 de la Déclaration de 1789 prévoit cependant que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi.

10. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs ; 5° De définir, dans les zones mentionnées aux mêmes 1° et 2°, des exceptions aux interdictions ou aux prescriptions afin de ne pas s'opposer à l'implantation d'installations de production d'énergie solaire dès lors qu'il n'en résulte pas une aggravation des risques. ".

11. Il ressort des pièces du dossier que le muret de clôture projeté, en pierre de granit de maçonnerie traditionnelle à la chaux ne correspond pas à un ouvrage de protection contre le risque de submersion marine. En outre, cette construction n'entre dans aucune autre catégorie de construction autorisée en zone rouge hachurée noire en vertu des articles 1 et 2 du règlement du plan de prévention des risques littoraux Ouest Odet. Aussi, la circonstance que le maire de Penmarc'h a assorti son arrêté d'une prescription aux termes de laquelle " la clôture ne devra pas nuire à l'écoulement de l'eau ", ne permet pour autant pas à la construction de respecter le règlement du plan de prévention des risques littoraux applicable. Le fait que le muret ne s'étende pas sur l'intégralité des limites séparatives et que des ouvertures soient aménagées avec le portail et le portillon ne permet pas davantage de regarder le projet comme étant régulier au regard du règlement du plan de prévention des risques littoraux Ouest Odet.

12. Le pétitionnaire fait valoir que ces dispositions méconnaissent le droit de propriété et le droit de se clore. Toutefois, les limitations aux droits de construire édictées dans le cadre d'un plan de prévention des risques naturels sont justifiées par un motif d'intérêt général tenant à assurer la sécurité des biens et des personnes dans les zones présentant un risque. Compte tenu de la gravité du risque de submersion marine en zone rouge hachurée noire et alors que ce classement n'est pas remis en cause, il n'apparaît pas que les restrictions apportées au droit de construire des propriétaires seraient disproportionnées au regard de l'objectif de sécurité poursuivi. Il ressort par ailleurs des termes des articles 1 et 2 du règlement de la zone que toutes les constructions ne sont pas interdites et que les propriétaires peuvent notamment réaliser des ouvrages de protections au niveau des limites séparatives de propriété ou encore procéder à des reconstructions après un sinistre non lié à un événement de submersion marine. Cet article ne leur interdit pas de se clore mais seulement de le faire par le biais d'une construction au sens du règlement du plan de prévention des risques littoraux non autorisée par cet article. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que le règlement du plan de prévention des risques littoraux Ouest Odet porterait une atteinte disproportionnée au droit de propriété et au droit de se clore.

13. Pour application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par M. et Mme B n'est susceptible de fonder l'annulation de l'arrêté litigieux et de la décision implicite du rejet de leur recours gracieux.

Sur l'application des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme :

14. Aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d'annulation partielle est motivé ". Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. ".

15. Eu égard à la rédaction des articles 1 et 2 du règlement du plan de prévention des risques littoraux Ouest Odet et compte tenu du risque généré par le projet de muret de clôture à cet emplacement, il n'est pas possible de régulariser le projet par l'ajout d'ouvertures dans le muret ou le choix d'autres matériaux.

16. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 6 septembre 2023 doit être annulé ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. et Mme B.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M et Mme B, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que la commune de Penmarc'h et M. D demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Penmarc'h une somme au titre des frais exposés par M. et Mme B et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 6 septembre 2023 de non-opposition à déclaration préalable ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux déposé par M et Mme B sont annulés.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et Mme F B, à M. E D et à la commune de Penmarc'h.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

Mme Villebesseix, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2025.

La rapporteure,

signé

J. Villebesseix

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.