Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2501094

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 et 26 février 2025, La Ligue des droits de l'Homme, représentée par Me Ogier, demande au juge des référés :

1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Ploemeur du 30 décembre 2024 portant interdiction d'occupation prolongée des voies publiques en station debout ou assise par des individus seuls ou des regroupements de personnes, notamment accompagnée de sollicitation à l'égard des passants, du 1er janvier au 31 mars 2025, dans un périmètre défini en son article 3, aux plages horaires fixées en son article 4 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Ploemeur la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- elle justifie de son intérêt à agir, eu égard à son objet social, contre l'arrêté en litige qui règlemente l'occupation du domaine public et les regroupements de personnes dans l'espace public ;

- il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision en litige, dès lors que :

* les dispositions des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales autorisent le maire d'une commune à prendre des mesures de police générale nécessaires au maintien ou la préservation de l'ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques sur son territoire, dès lors qu'elles sont justifiées par des circonstances locales ;

* une mesure de police n'est légale que si elle est strictement proportionnée à l'objectif préventif poursuivi ; les risques la justifiant doivent être établis et la mesure doit être adaptée ;

* l'autorité compétente doit également établir que les risques prévenus ne le sont pas déjà par les dispositions légales et réglementaires, notamment pénales, en vigueur ; en l'espèce, la sollicitation insistante des passants, en particulier sous l'emprise de l'alcool ou de stupéfiants, est déjà pénalement réprimée, notamment par les dispositions des articles R. 623-2 et 312-12-1 du code pénal ainsi que par celles de l'article R. 3353-1 du code de la santé publique ;

* au cas d'espèce, l'arrêté est rédigé de manière générale et stéréotypée et ne fait mention d'aucune circonstance locale particulière caractérisant l'existence de troubles à l'ordre public ; la période d'interdiction n'est pas davantage justifiée ; la seule mention d'un rapport de police du 11 décembre 2024 dans les visas n'est pas suffisante ; les évènements mentionnés en défense ne permettent pas de justifier l'existence de troubles actuels et suffisants à l'ordre public ni, par conséquent, la mesure en litige ;

* la mesure d'interdiction n'est pas proportionnée ;

* les comportements réprimés ne sont pas précisément définis, ce qui implique un risque d'arbitraire dans la mise en œuvre de l'arrêté ; la seule référence à la liberté de circulation et la tranquillité des passants, à la salubrité et à la notion de sollicitations à l'égard des passants est trop imprécise pour permettre d'identifier les comportements prohibés et ceux autorisés ;

* l'arrêté porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale, au principe de dignité humaine et au principe de fraternité ; la Cour européenne des droits de l'homme a jugé que la pénalisation de la mendicité n'est pas proportionnée aux buts poursuivis de protection de la tranquillité des passants ;

* la mesure est disproportionnée sur un plan spatio-temporel ;

- la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dès lors que l'arrêté en litige porte une atteinte grave et immédiate aux intérêts qu'elle défend et aux libertés fondamentales précédemment évoquées.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 février 2025, la commune de Ploemeur, représentée par la Selarl Cabinet Coudray Urbanlaw, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la Ligue des droits de l'Homme la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors que l'association requérante, au regard de son objet social et de sa portée nationale, ne justifie pas de son intérêt à agir contre l'arrêté en litige, qui a une portée strictement locale ; l'arrêté en cause ne soulève aucune question de principe dépassant le cadre strictement local ;

- la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite : la requête a été enregistrée presque deux mois après l'entrée en vigueur de l'arrêté en litige ; il ne reste qu'un mois d'exécution ;

- aucun des moyens soulevés n'apparaît propre à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige ; en particulier :

* la mesure édictée est nécessaire aux buts poursuivis ; de nombreux incidents sont survenus dans la commune depuis septembre 2024, dans le secteur concerné ; des passants ou clients de magasins devant lesquels les personnes mendient ont été agressés verbalement et des plaintes ont été déposées ; un plan du secteur délimitant le périmètre d'application de la mesure et la localisation des incidents est annexé à l'arrêté ;

* la mesure est adaptée ; les plages horaires d'interdiction varient selon les jours, en fonction de la fréquentation du secteur ; sa durée d'application est limitée dans le temps ;

* la mesure est strictement proportionnée aux buts poursuivis ; les comportements interdits sont précisément définis ; il n'existe pas d'exemple de mise en œuvre illégale ou arbitraire ;

- le moyen tiré de ce que l'arrêté porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale, au principe de la dignité humaine et au principe de fraternité n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé et la portée ; l'association ne précise pas comment et dans quelle mesure il serait porté atteinte à ces droits et principes ; l'impécuniosité de certains ne saurait empêcher le maire d'une commune de prendre les mesures nécessaires pour préserver l'ordre public sur son territoire ; l'arrêté ne fait pas obstacle au travail des administrations et associations en charge de l'aide et de l'assistance aux personnes vulnérables ; la mendicité n'est pas prohibée en tant que telle.

Vu :

- la requête au fond n° 2501081, enregistrée le 19 février 2025 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 27 février 2025 :

- le rapport de Mme Thielen ;

- les observations de Me Ogier, représentant la Ligue des droits de l'Homme, qui conclut aux mêmes fins que sa requête, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* la Ligue des droits de l'Homme ne conteste pas les arrêtés ayant cet objet de manière systématique, mais ne le fait que lorsque la mesure n'est pas nécessaire ou est disproportionnée ;

* les troubles allégués à l'ordre public ne sont pas matériellement établis et ne présentent pas une ampleur et une gravité telles que serait justifiée une restriction du droit d'occuper le domaine public ;

* la mesure n'est ni nécessaire, ni proportionnée ; la libre circulation n'est pas une composante de l'ordre public ;

* les faits prohibés, notamment la notion d'entrave à la liberté de circulation, ne sont pas précisément définis, de sorte qu'il existe un risque d'arbitraire dans la mise en œuvre de l'arrêté ;

* la mesure n'est légale que s'il existe des circonstances locales particulières, lesquelles ne sont précisément pas matérialisées ; les faits évoqués sont peu précis et étayés et ils concernent en réalité, pour la plupart, une seule personne ; les agissements, même violents et répétés, d'une seule personne, ne peuvent fonder une interdiction générale d'occupation du domaine public ; le seul fait avéré et tangible reste la préoccupation des commerçants, phénomène très fréquent en présence d'actes de mendicité ;

* les infractions créées le sont inutilement, puisqu'elles existent déjà et sont au demeurant plus sévèrement réprimées, dans le code pénal ou le code de la santé publique ; la mesure n'est pas adaptée au but poursuivi, mais vise à satisfaire les demandes présentées par certains commerçants ; il est manifestement demandé aux gens concernés de quitter l'espace public ou de se déplacer, sans fondement légal ;

* les troubles sont globalement circonscrits à un espace précis, à proximité du commerce de l'enseigne Carrefour Market, de sorte que le périmètre défini n'est pas justifié ; les troubles sont essentiellement constatés en soirée, mais l'arrêté s'applique en journée ;

* elle a été interpellée par des adhérents locaux ; son action n'est pas tardive, d'autant que l'arrêté n'a été transmis en préfecture que le 21 janvier 2025 ;

* le risque d'arbitraire s'apprécie au regard des termes de l'arrêté et à la date de son édiction ; la circonstance qu'il n'existe pas de remontées négatives, sur les réseaux sociaux, quant à son application, est indifférente ;

* en cas de suspension de l'exécution de l'arrêté, il convient de lui accorder des frais d'instance, car les avocats interviennent au pro bono pour la défense des intérêts de la Ligue des droits de l'Homme ;

- les observations de Me Marani, représentant la commune de Ploemeur, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que :

* l'arrêté est strictement limité dans le temps et dans l'espace ; il s'agit d'un premier arrêté ayant cet objet et il n'est pas prévu qu'il soit reconduit ;

* il ne s'agit aucunement de réprimer l'occupation de l'espace public ni la mendicité, mais de prévenir les comportements violents ;

* les incidents sont géographiquement localisés et l'arrêté s'applique aux secteurs en cause, mais ne sont en revanche pas circonscrits aux soirées, ce qui justifie son application en journée ;

* la rédaction de l'arrêté est précise dans la détermination des comportements en cause, qui ne concernent pas la mendicité en soi ;

* la mise en application de l'arrêté n'a posé aucune difficulté ; il est suffisamment précis pour constituer un guide pour les agents verbalisateurs ; il n'a pas été signalé, sur les réseaux sociaux, de cas d'application arbitraire.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 30 décembre 2024, le maire de la commune de Ploemeur a interdit l'occupation de manière prolongée en station debout, assise ou allongée des voies publiques par des individus seuls ou des regroupements de personnes, notamment accompagnée de sollicitations à l'égard des passants, lorsqu'elle est de nature à entraver la libre circulation des personnes ou à porter atteinte à la tranquillité publique ou à la salubrité publiques, dans trois secteurs délimités du territoire de la commune (place de l'église, place Falquerho, rue de Kervam : aire de jeu de boules et abords et un périmètre délimité par la rue du presbytère, la rue de Kervam - tronçon du rond-point de Ty Néhué au rond-point des plages, et la rue Saint-Bieuzy - tronçon du rond-point des plages à la rue du presbytère), du lundi au vendredi de 11 h à 13 h puis de 17 h à 20 h, le mercredi et le samedi de 9 h à 13 h puis de 17 h à 20 h, et le dimanche, de 9 h à 13 h, du 1er janvier au 31 mars 2025. La Ligue des droits de l'Homme a saisi le tribunal d'un recours en annulation contre cet arrêté et, dans l'attente du jugement au fond, demande au juge des référés d'en suspendre l'exécution.

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. Aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques () ; 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, () ". S'il appartient au maire, en application des pouvoirs de police qu'il tient de ces dispositions, de prendre les mesures nécessaires pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publics, les interdictions édictées à ce titre doivent être strictement proportionnées à leur nécessité.

4. La commune de Ploemeur produit en défense plusieurs rapports de police municipale, des extraits de plainte pénale et mains courantes ainsi que plusieurs signalements de commerçants et habitants, datant de juin à décembre 2024, faisant mention de multiples incidents, dans les deux secteurs concernés par l'arrêté en litige. Les divers incidents exposés dans ces documents apparaissent de nature, en l'état de l'instruction, à établir la matérialité des troubles à l'ordre public ayant justifié son édiction, sans qu'ait d'incidence la circonstance que les incidents en cause soient, pour plusieurs d'entre eux, le fait d'une seule et unique personne, dont l'identité est connue et qui est, au demeurant, suivi par les services sociaux de la commune et une association travaux avec eux. La circonstance que les comportements en cause puissent le cas échéant également être réprimés par des dispositions existantes du code pénal et du code de la santé publique ne suffit pas à rendre la mesure surabondante ou inutile, dès lors que l'arrêté en cause n'a pas pour objet de réprimer des atteintes à l'ordre public, ce qui relèverait de la police judiciaire, mais de prévenir de tels troubles à des endroits circonscrits. Dans ces circonstances et en l'état de l'instruction, les moyens tirés de ce que la matérialité des troubles à l'ordre public ne serait pas établie et de ce que l'édiction d'un tel arrêté ne serait pas nécessaire n'apparaissent pas propres à créer un doute sérieux quant à sa légalité.

5. L'arrêté en litige a pour objet d'interdire l'occupation prolongée de la voie publique, notamment accompagnée de sollicitations à l'égard des passants, lorsqu'elle est de nature à entraver la libre circulation des personnes ou à porter atteinte à la tranquillité publique ou à la salubrité publique, ce qui apparaît suffisamment précis pour que la nature des comportements prévenus soit appréhendable. Cette interdiction s'applique dans deux secteurs délimités et à certaines plages horaires de la journée, d'une durée variable selon les jours, ne dépassant en tout état de cause pas quatre heures consécutives et sept heures cumulées. À ce titre égard, s'il est exact que la mesure est applicable aux heures d'ouverture des commerces des deux secteurs en cause, pendant les périodes durant lesquelles leur fréquentation est la plus importante, cela ne saurait suffire à établir qu'elle n'a été édictée que pour préserver les intérêts des commerçants, dès lors qu'il résulte des documents mentionnés au point précédent que les troubles à l'ordre public constatés se sont produits, pour nombre d'entre eux, en journée, et pas seulement en soirée ainsi qu'il est soutenu par l'association requérante, devant les commerces situés dans les deux secteurs en cause. La mesure en litige, qui n'est prévue pour ne s'appliquer que trois mois, apparaît ainsi suffisamment circonscrite dans le temps et dans l'espace, et ne s'appliquer qu'aux seuls moments nécessaires de la journée, dans un but de conciliation des différents usages de l'espace public, aux périodes et lieux où les regroupements prolongés de personnes sur la voie publique et les incivilités sont les plus fréquents et produisent les effets les plus graves eu égard à l'affluence des passants. L'arrêté n'a, enfin, ni pour objet, ni pour effet, de faire obstacle à l'intervention des maraudes venant au soutien des personnes démunies, pas davantage, eu égard à ses termes, qu'à la pratique par les personnes sans domicile fixe de la mendicité. Dans ces circonstances et en l'état de l'instruction, les moyens tirés de ce que la mesure édictée serait disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi de préservation de l'ordre public, y compris au regard de la liberté d'aller et venir, du droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et des principes de dignité humaine et de fraternité, n'apparaissent pas propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige.

6. Aucun des autres moyens soulevés par la Ligue des droits de l'Homme, visés et analysés ci-dessus, n'apparaissent davantage propres à créer un doute sérieux quant à sa légalité.

7. Il résulte de ce qui précède que l'une des conditions auxquelles les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonnent la suspension d'une décision administrative n'est pas remplie. Les conclusions de la Ligue des droits d'Homme tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Ploemeur portant restriction de l'usage de l'espace public ne peuvent, par suite et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la requête et sur la condition tenant à l'urgence, qu'être rejetées.

8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chaque partie les frais d'instance exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la Ligue des droits de l'Homme est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Ploemeur au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la Ligue des droits de l'Homme et à la commune de Ploemeur.

Fait à Rennes, le 5 mars 2025.

Le juge des référés,

signé

O. ThielenLa greffière d'audience,

signé

E. Ramillet

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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