Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2206013

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 14 septembre 2022, 22 mars 2023 et 3 mars 2024, la chambre de métiers et de l'artisanat de Région Auvergne-Rhône-Alpes, représentée par Me Renouard, demande au tribunal :

1°) de condamner M. A B à lui verser la somme de 13 733 euros au titre des avantages financiers indus dont il a bénéficié et des cotisations sociales induites par ces avantages ainsi que la somme'de 58 196 euros au titre de la rémunération indue qu'il a perçue ;

2°) de mettre à la charge de M. B une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- un acte obtenu par fraude ne crée pas de droit et peut être retiré sans condition de délai ; dès lors, son action n'est pas prescrite compte tenu du caractère frauduleux des avantages obtenus par M. B ;

- la prescription biennale prévue par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 n'est pas applicable en cas de fraude comme en l'espèce ;

- si la fraude n'est pas retenue, les décisions qui ont fondé l'octroi à M. B des véhicules de fonction peuvent être qualifiées d'actes inexistants et ne peuvent donner naissance à aucun droit acquis'; elles peuvent donc faire l'objet d'un retrait sans condition de délai ; la limite d'âge fixée à 65 ans impliquait que M. B quitte son poste de secrétaire général le 7 juillet 2017 ; les rémunérations perçues ultérieurement à cette date sont donc indues et les actes par lesquels M. B a été maintenu en activité doivent être qualifiés d'inexistants ;

- en l'absence de consultation du bureau et de l'assemblée générale jusqu'au 27 novembre 2018, la procédure d'attribution d'un véhicule de fonction à M. B à titre permanent entre 2016 et 2018 a méconnu l'article 77-II du statut du personnel des CMA ; l'article 45 du règlement intérieur n'est pas applicable pour une mise à dispositions permanente du véhicule ;

- l'attribution de primes de sujétions est intervenue sans décision préalable du bureau et accord préalable de l'assemblée générale requis par l'article 25 du statut du personnel ; ce préjudice s'élève à 58 196 euros ; l'article 23 du statut s'applique uniquement dans l'hypothèse, qui n'est pas celle de l'espèce, d'un remplacement sur un poste dont la rémunération est supérieure à son emploi ;

- compte tenu de l'emploi qu'il occupait, la fraude de M. B est avérée et fonde la demande de remboursement de la somme totale de 71 929 euros ;

- en outre, les agissements de M. B sont manifestement incompatibles avec les obligations de probité d'un secrétaire général et constituent, par leur gravité, une faute personnelle justifiant le remboursement des avantages frauduleusement obtenus en complicité avec le président pour s'enrichir de manière indue ;

- à titre subsidiaire, M. B sera condamné à rembourser la CMA sur le fondement de la théorie de l'enrichissement sans cause dont les conditions sont remplies.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 décembre 2022 et le 16 février 2024, M. A B, représenté par Me Fiat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3000 euros soit mise à la charge de la chambre de métiers et de l'artisanat de Région Auvergne-Rhône-Alpes au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- conformément à l'article 45 du règlement intérieur et en vertu d'une décision de bureau et d'une délibération prise sur recommandation de l'autorité de tutelle, il a légalement bénéficié d'un véhicule de service utilisé à des fins professionnelles avec un ordre de mission permanent et non pas d'un véhicule de fonction ;

- par décisions en date des 13 octobre 2014 et 10 avril 2017 du président, il s'est vu attribuer une rémunération supplémentaire au titre du travail supplémentaire effectif causé par le suivi du projet immobilier de la chambre des métiers et de l'artisanat (CMA) 74 ; elle a pour fondement l'article 1er du décret n°2002-63 ; le nouvel article 23 bis admet le versement d'indemnité de mission est possible ;

- en l'absence de caractérisation de toute fraude, la CMA se devait d'agir dans un délai de 4 mois à compter des décisions attribuant ces avantages ;

- la CMA est à l'origine de son propre préjudice faute d'avoir transmis à l'Urssaf tous les justificatifs de frais qu'il lui a communiqués suite au contrôle effectué ;

- il a utilisé le véhicule uniquement pour les besoins du service en conformité avec l'article 45 du règlement intérieur ; il justifie, à partir de son agenda, l'état des trajets domicile-lieu de travail et des trajets professionnels qu'il a effectués ; les justificatifs n'ont pas été transmis à l'Urssaf contrairement à l'engagement pris par le CMA ;

- aucun élément ne justifie de traiter les indemnités différentielles qui lui ont été accordées en " prime de sujétion ", si bien qu'elles relèvent de l'article 25 du statut du personnel et non de l'article 23 de ce statut ;

- il n'a commis aucune faute personnelle détachable du service.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'artisanat ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

- la loi n°2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises ;

- le décret n°2002-63 du 14 janvier 2002 relatif à l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires des services déconcentrés ;

-l'arrêté du 12 mai 2011 relatif aux indemnités de fonctions, aux frais de représentation et aux frais de déplacement des membres des chambres de métiers et de l'artisanat de région et des chambres de niveau départemental ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Ban,

- les conclusions de M. Callot, rapporteur public ;

- les observations de Me Mogenier représentant la chambre de métiers et de l'artisanat de Région Auvergne-Rhône-Alpes et de Me Jay représentant M. B.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a été recruté par la chambre de métiers (CMA) de Haute-Savoie le 30 octobre 2006 en qualité d'agent contractuel, puis en tant qu'agent titulaire à compter du 1er novembre 2007 pour exercer les fonctions de secrétaire général-directeur des services. Par lettre du 29 mai 2018, le directeur général des entreprises du ministère de l'économie et des finances a mandaté le chef du contrôle général économique et financier (" CGefi ") d'une mission visant à examiner la gestion de la CMA de Haute-Savoie notamment son fonctionnement administratif et financier. Le rapport du CGefi, qui constate de nombreuses et diverses irrégularités, a été remis en novembre 2018.

2. En novembre 2019, l'union de recouvrement cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) a procédé à une vérification de la CMA et a constaté que son président et son secrétaire général ont bénéficié, au titre de la période 2016-2018, d'avantages en nature non déclarés. Par courrier du 12 décembre 2019, la CMA de Haute-Savoie a demandé à M. B le remboursement des sommes qui lui ont été indûment versées au titre de la mise à disposition permanente et non déclarée d'un véhicule de fonctions, de la prise en charge indue de dépenses de péage et de la rémunération indue qu'il a perçue sous forme de primes. Par lettre du 13 janvier 2020, le conseil de M. B a rejeté cette demande. Par sa requête, la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes, venant au droit de la CMA de Haute-Savoie en application de la loi Pacte du 22 mai 2019, demande la condamnation M. B à lui payer la somme totale de 71 929 euros au titre des avantages financiers indus dont il aurait bénéficié et des cotisations sociales induites par ces ceux-ci.

Sur le bien-fondé de la demande de remboursement de la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes :

En ce qui concerne le caractère indu des avantages financiers obtenus par M. B :

Quant au cadre juridique :

3. Aux termes de l'article 1er de la loi du 10 décembre 1952 : " La situation du personnel administratif des chambres d'agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers de France est déterminée par un statut établi par des commissions paritaires nommées, pour chacune de ces institutions, par le ministre de tutelle ".

4. Les agents des CMA sont ainsi régis par les seuls textes pris en application de la loi du 10 décembre 1952 à l'exclusion de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et du code de la fonction publique.

5. Par ailleurs, l'article 23 du règlement intérieur de la CMA de la Haute-Savoie dispose que " Le Secrétaire Général collaborateur direct du Président dirige les services de la chambre de métiers et de l'artisanat la Chambre de Métiers et de l'Artisanat départementale de la Haute-Savoie. Il est responsable devant le Président et devant le bureau du fonctionnement de l'ensemble des services et fait exécuter par eux les décisions des instances de la chambre transmises par le Président. Il anime, coordonne et contrôle toutes les activités dépendant de la chambre. Il est le chef du personnel ".

Quant à la mise à disposition permanente d'un véhicule :

6. Aux termes du II de l'article 77 du statut du personnel des CMA alors applicable : " En dehors des actions couvertes par l'objet du comité des œuvres sociales, quand il est créé, seuls les avantages locaux suivants peuvent être de manière limitative, dans le respect de la réglementation qui leur est applicable, maintenus ou mis en place dans les établissements mentionnés à l'article 1er : complémentaire maladie, titres restaurant, cadeaux de Noël enfants, supplément familial et voiture de fonction. Toute autre disposition ne peut être maintenue ou mise en place qu'après accord de la commission paritaire nationale visée à l'article 56. ".

7. L'article 45 du règlement intérieur de la CMA de Haute-Savoie dispose que " La Chambre de Métiers et de l'Artisanat de la Haute-Savoie s'est dotée d'une flotte de véhicules utilisés par les agents dans le cadre de leurs déplacements. En cas d'indisponibilité de véhicules, les agents, d'une manière occasionnelle sont autorisés à effectuer ces déplacements avec leur véhicule personnel. Ils sont alors dédommagés selon le barème annuellement arrêté au plan national. Dans ce cas, ils justifient d'une couverture d'assurance appropriée. Les frais de déplacements sont remboursés sur fourniture du justificatif correspondant. Ordre de mission Tout agent amené à effectuer des déplacements doit établir un ordre de mission préalable visé par son responsable hiérarchique et soumis à l'approbation du Secrétaire Général. Les Directeurs de Plate-forme bénéficient d'un ordre de mission permanent annuel pour leurs déplacements professionnels, signé par le Secrétaire Général sauf pour l'usage de leur véhicule personnel qui doit faire l'objet d'un accord préalable () ".

8. Il résulte de l'instruction et notamment du rapport du CGefi et du compte-rendu de la vérification opérée par l'Urssaf que, durant les années 2016 à 2018, M. B a bénéficié de la mise à disposition d'un véhicule professionnel qu'il n'était pas tenu de restituer en dehors de ses périodes de travail, notamment en fin de semaine ou pendant ses périodes de congé. Ce véhicule entretenu et assuré à la charge de la CMA de Haute-Savoie ne disposait pas d'un carnet de bord qui permet de consigner les déplacements à la différence des véhicules de service dont la CMA disposait par ailleurs, si bien que M. B a pu l'utiliser comme bon lui semble sans fournir de justificatifs et sans contrôle concret. Dès lors, et sans qu'ait une incidence la circonstance que l'Urssaf n'ait formulé aucune remarque sur les conditions d'utilisation de ce véhicule lors d'un précédent contrôle, le véhicule ainsi utilisé uniquement par M. B doit être qualifié de véhicule de fonction et non de service.

9. Or l'attribution d'un véhicule de fonction à M. B n'entre pas dans les prévisions de l'article 45 du règlement intérieur qui n'est applicable qu'aux véhicules de services. Si cet avantage est envisagé par l'article 77-II du statut du personnel des CMA, c'est sous condition qu'il fasse l'objet d'un vote de l'assemblée générale et d'une modification corrélative du règlement intérieur. C'est seulement par délibération du 27 novembre 2018 que l'assemblée générale de la CMA de Haute-Savoie a approuvé l'attribution d'un véhicule à la fonction de secrétaire général pour un usage " strictement réservé aux déplacements liés à la fonction ". Cette décision n'est donc susceptible de conférer une base légale à cette pratique qu'à compter de la date de son intervention et uniquement dans les conditions restrictives qu'elle fixe. En outre, à défaut de carnet de bord, M. B avait toute liberté pour l'utilisation de véhicule sans être tenu de fournir des justificatifs comme le révèle la circonstance que, pour établir leur caractère professionnel, il a essayé de reconstituer, a posteriori, ses déplacements professionnels à partir de ses agendas. Dès lors, M. B n'avait pas droit à cet avantage accordé en dehors de tout cadre légal et réglementaire jusqu'au 27 novembre 2018 et, au-delà de cette date, il pouvait utiliser le véhicule mis à sa disposition exclusivement pour les déplacements professionnels. Dans cette mesure, M. B a profité d'un avantage sans fondement légal estimé à 13 733 euros par l'Urssaf lors de son contrôle, étant précisé que cet avantage en nature constituait des accessoires du salaire qu'il n'a pas déclarés et qui était soumis à cotisations sociales.

Quant au versement de compléments de rémunération :

10. L'article 25 du statut du personnel, dans sa version alors applicable, dispose que : " Chaque année, si la situation budgétaire le permet et dans la limite de 0,5 % de la masse salariale brute, le président, sur proposition du secrétaire général (), après décision du bureau et accord de l'assemblée générale, décide le versement des primes suivantes : - prime de sujétion destinée à compenser un effort particulier ou une sujétion spéciale ; - prime d'objectif ou de résultat destinée à prendre en compte la participation de l'agent à l'activité d'un service ou de l'établissement, après constatation des sujétions et des participations en année n-1. La commission paritaire locale est informée des conditions d'application du dispositif sous la forme d'un tableau comportant :1) le nom des agents bénéficiaires ; 2) le montant et la nature de la prime attribuée à chaque agent () "

11. L'article 23 du statut du personnel dispose que : " Lorsqu'un agent occupe, à titre de remplacement, pendant plus de deux mois consécutifs, un poste dont la rémunération est supérieure à celle de son emploi, il perçoit une indemnité tenant compte de ses responsabilités qu'il assume effectivement ".

12. Il résulte de l'instruction que M. B a perçu une rémunération supplémentaire du 1er septembre 2014 au 1er septembre 2018 destinée à compenser la charge de travail qu'il aurait assuré au titre du suivi du bon déroulement des travaux immobiliers importants conduits par la CMA de Haute-Savoie. Compte tenu de son objet, elle doit être qualifiée de prime de sujétions au sens de l'article 25 précité.

13. Cette prime a été instituée par le seul président de la CMA de la Haute-Savoie en violation manifeste des dispositions de l'article 25 du statut du personnel. Elle relevait en effet d'une décision du bureau, d'un accord de l'assemblée générale et d'une information de la commission paritaire locale. En outre, elle a été instituée dans un contexte de situation budgétaire dégradée motivant, par ailleurs, la suppression de trois postes de personnel. Contrairement à ce que soutient le requérant, cette prime ne saurait trouver un fondement légal ni dans l'article 23 du statut du personnel qui régit le cas d'un remplacement temporaire d'un agent ni dans le décret du 14 janvier 2002 relatif à l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires inapplicable aux agents de la CMA qui n'ont pas la qualité de fonctionnaires. Il s'ensuit qu'en bénéficiant de cette prime illégalement instituée par le président, M. B a obtenu un avantage indu alors même qu'elle correspondrait à un travail effectif supplémentaire.

En ce qui concerne le caractère frauduleux des avantages obtenus par M. B et leur retrait :

14. Un acte administratif obtenu par fraude ne crée pas de droits et peut, par suite, être abrogé ou retiré par l'autorité compétente pour le prendre, alors même que le délai de droit commun serait expiré.

15. Eu égard à ses fonctions de secrétaire général de la CMA de la Haute-Savoie depuis 2007 et à ses attributions énoncées à l'article 36 du règlement intérieur, en particulier celles lui donnant la direction des services dont il est responsable et de chef du personnel sur lequel il a autorité, M. B ne pouvait pas ignorer le caractère manifestement illégal des avantages consentis à son profit au regard des textes régissant le fonctionnement de la CMA qu'il connaissait nécessairement. Il a délibérément choisi d'échapper aux dispositions légales en ne mettant pas fin à la pratique d'une mise à sa disposition permanente d'un véhicule de fonction et en acceptant de percevoir des primes d'un montant important en collusion d'intérêt avec le président au détriment de la CMA. Ainsi, par la durée de son comportement et le caractère systémique des pratiques mises en place ou maintenues, il est établi que M. B a profité de ses fonctions pour bénéficier d'avantages qu'il savait illégaux. Dès lors, et eu égard à son niveau de responsabilité, son comportement d'ensemble doit être qualifié de frauduleux.

16. Il résulte de ce qui précède que M. B ayant obtenu ces avantages indus par fraude, le CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes pouvait légalement, selon le principe rappelé au point 14 et sans qu'en tout état de cause y fasse obstacle l'application de la prescription biennale aux rémunérations prévue à l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, les retirer au-delà du délai de quatre mois suivant la date de chacune de leur intervention pour en obtenir le remboursement de l'intéressé, sans qu'il y ait lieu de s'interroger sur les autres fondements invoqués par la requérante pour la récupération de ces avantages.

En ce qui concerne le montant du préjudice :

17. Il résulte de l'instruction que M. B a perçu des primes dépourvues de tout fondement légal pour un montant total non contesté de 58 196 euros. Dès lors qu'il ne remplissait manifestement pas les conditions exigées pour obtenir le versement d'une telle prime ainsi qu'il a été dit au point 13, la circonstance qu'il aurait effectivement effectué un travail supplémentaire au titre de la gestion des programmes immobiliers de la CMA est sans incidence sur le montant qu'il doit reverser à cet établissement. En tout état de cause, il n'apporte aucun élément tendant à établir que ce travail n'entrait pas dans ses attributions ou aurait nécessité d'accomplir des efforts particuliers excédant ce qu'il lui appartenait de faire. Dès lors, M. B doit être condamné à payer à la CMA la somme de 58 196 euros correspondant à cet avantage indu.

18. S'agissant du l'évaluation des avantages résultant du véhicule de fonction, il résulte de l'instruction que M. B l'a nécessairement utilisé, en partie, dans le cadre de l'exercice de ses fonctions. Il y a lieu sur ce point de s'écarter de l'évaluation effectuée par l'Urssaf reprise par la CMA qui a estimé que, faute de carnets de bord dans le véhicule et de justificatif produit par l'intéressé, tous les kilométrages réalisés par M. B avec ce véhicule doivent être réputés privés. Le requérant soutient qu'il a parcouru en 2016, avec le véhicule mis à sa disposition, 21 256 kms dont 5 646 kms de trajets domicile-travail et 15 610 kms à titre professionnel, en 2017, 21 074 kms dont 6 481 kms de trajets domicile-travail et 14 593 kms à titre professionnel et en 2018, 12 227 kms dont 5 980 kms de trajets domicile-travail et 6 247 kms à titre professionnel, les trajets domicile-travail représentant ainsi respectivement 26%, 30% et 48% du total annuel. Il apporte également des éléments sur les insuffisantes conditions de desserte de son domicile par les transports en commun et sur ses contraintes horaires tendant à établir que l'utilisation de ce véhicule était nécessaire à son activité professionnelle pour assurer ses trajets domicile-travail. Les agendas sommaires et les tableaux synthétiques qu'il fournit à l'instance ne permettent toutefois pas de vérifier dans le détail la réalité et le quantum des trajets qu'il a effectués à titre professionnel durant la période considérée. Eu égard à l'ensemble de ces éléments, il sera fait une juste évaluation du préjudice subi par la CMA de la Haute-Savoie en retenant que le kilométrage indument effectué à titre privé par M. B doit être fixé à 50% de la valeur de l'avantage estimé à 13 733 euros par l'Urssaf. Par conséquent, M. B est débiteur à ce titre de la somme de 6 866 euros.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. B doit être condamné à payer à la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes la somme totale de 65 062 euros.

Sur les frais liés à l'instance :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes dans l'instance et non compris dans les dépens en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M. B au titre des frais liés à l'instance.

D E C I D E :

Article 1er : M. B est condamnée à payer à la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes la somme totale de 65 062 euros.

Article 2 : M. B versera à la CMA de Région Auvergne-Rhône-Alpes la somme 1500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de M. B tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la chambre de métiers et de l'artisanat de Région Auvergne-Rhône-Alpes et à M. A B. Copie en sera adressée à l'Urssaf Rhône Alpes.

Délibéré après l'audience du 25 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Triolet, présidente,

M. Ban, premier conseiller.

M. Doulat, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2025.

Le rapporteur,

J-L. Ban

La présidente,

A. Triolet

La greffière,

J. Bonino

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie française en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.