Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2300726

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête enregistrée le 5 février 2023 sous le n°2300726 et des mémoires enregistrés les 9 février 2024 et le 6 juin 2024, Mme B D, représentée par Me Poulet-Mercier-l'Abbé, doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'ordonner avant dire-droit une expertise afin d'établir le lien de causalité entre ses pathologies somatiques et ses troubles psychiques et d'évaluer ses préjudices ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 19 décembre 2022 par laquelle le directeur des finances publiques de la Drôme a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de sa maladie ;

3°) d'enjoindre à la direction départementale des finances publiques de la Drôme de reconnaître le caractère imputable au service de sa maladie, dans le mois suivant la notification du jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la décision attaquée est illégale en ce que :

- elle n'est pas motivée ;

- son acte préparatoire, l'avis du conseil médical, n'est pas motivé et a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière ;

- elle est entachée d'une erreur de fait dès lors qu'elle repose sur un motif matériellement erroné, puisqu'elle invoque l'absence d'accident de service le 10 septembre 2012 alors que la requérante sollicite la reconnaissance de l'imputabilité au service d'une maladie diagnostiquée le 10 octobre 2012 ;

- elle est entachée d'une erreur de droit, dès lors qu'elle se fonde sur l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983, non applicable à la date à laquelle sa pathologie a été diagnostiquée ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors qu'elle n'a pas retenu le lien de causalité pourtant direct et exclusif entre les conditions dans lesquelles elle a été amenée à exercer ses missions à compter de septembre 2012 et sa pathologie, dont elle n'était pas atteinte antérieurement.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 avril 2024, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions à fin d'injonction présentées à titre principal sont irrecevables dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir ;

- la réalisation d'une expertise ne présente pas d'utilité pour la solution du litige ;

- la preuve n'est pas rapportée d'un lien de causalité direct, exclusif et certain entre la maladie et la simple discussion que Mme D a eue avec son supérieur hiérarchique le 12 septembre 2012, laquelle ne peut être qualifiée ni d'accident de service, ni d'élément déclencheur d'une maladie professionnelle ;

- il a déjà été statué sur l'imputabilité au service de l'état de santé de Mme D.

La requête a été communiquée à la direction départementale des finances publiques de la Drôme, qui n'a pas produit de mémoire en défense.

Mme D a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 6 mars 2023.

II. Par une requête enregistrée le 5 février 2023 sous le n°2300731 et des mémoires enregistrés les 8 juin 2023, 6 juin 2024 et 13 septembre 2024 et un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 23 octobre 2024, Mme B D, représentée par Me Poulet-Mercier-l'Abbé, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 6 décembre 2022 par laquelle elle a été placée en position de disponibilité d'office pour raison de santé pour une durée de six mois à compter du 8 janvier 2015, la décision du 6 décembre 2022 portant refus de reclassement ainsi que l'avis d'inaptitude totale et définitive à toutes fonctions ;

2°) d'enjoindre à l'Etat, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de reconnaître l'imputabilité au service de sa maladie et de reconstituer sa situation administrative à compter du 10 octobre 2012 ;

3°) d'enjoindre à l'Etat, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de lui verser un demi-traitement pour la période du 8 janvier 2015 au 6 décembre 2022, outre intérêts avec capitalisation ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les décisions attaquées :

- ne sont pas motivées ;

- méconnaissent son droit à percevoir un demi-traitement entre la date d'expiration de ses droits à congé de maladie ordinaire, le 8 janvier 2015, et la décision la plaçant en disponibilité d'office, le 6 décembre 2022 ;

- sont entachées d'un vice de procédure en ce que le conseil médical n'a pas été consulté préalablement pour avis sur son inaptitude et proposition de reclassement ;

- sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit en ce que l'administration ne pouvait pas la déclarer définitivement inapte à toute fonction alors que cette inaptitude ne ressortait d'aucun avis médical ;

- sont également entachées d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'aucun aménagement de poste n'a été envisagé, ni aucune proposition de reclassement ou de préparation à un reclassement ne lui a été faite, ce qui l'a privée d'une garantie ;

- méconnaissent les dispositions de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 en refusant de reconnaître que son syndrome anxiodépressif est imputable au service, de sorte qu'elle est fondée à solliciter que son traitement soit maintenu.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 août 2024, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir ;

- le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par Mme D ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à la direction départementale des finances publiques de la Drôme, qui n'a pas produit de mémoire en défense.

Mme D a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 25 avril 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide judiciaire ;

- le décret n°85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions ;

- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Rogniaux,

- les conclusions de M. Callot, rapporteur public,

- et les observations de Me Poulet-Mercier-l'Abbé, représentant Mme D.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B D est agent administratif des finances publiques, titulaire depuis le 2 mars 2008. Elle a été placée en congé de maladie ordinaire du 10 octobre 2012 au 10 novembre 2012, puis du 19 novembre 2012 au 14 décembre 2012, puis du 7 janvier 2013 au 6 janvier 2014. Le 7 janvier 2014, elle a repris le travail à temps partiel thérapeutique. Le lendemain, elle a de nouveau été placée en congé de maladie ordinaire et n'a pas repris le travail depuis. Par arrêté du 10 février 2015, elle a été placée en disponibilité d'office pour raison de santé du 8 janvier 2015 au 7 juillet 2015. Cette disponibilité d'office a ensuite été prolongée par six arrêtés jusqu'au 7 janvier 2019. L'arrêté du 10 février 2015 a été annulé par jugement de ce tribunal du 20 décembre 2017. Un nouvel arrêté plaçant Mme D en disponibilité d'office pour six mois à compter du 8 janvier 2015 a été pris le 26 septembre 2018, annulé par la cour administrative d'appel de Lyon par arrêt du 6 octobre 2022. En exécution de cet arrêt, un nouvel arrêté ministériel du 6 décembre 2022 l'a placée en disponibilité d'office pour six mois à compter du 8 janvier 2015. Par décision du même jour, elle a été informée par la direction départementale des finances publiques qu'il ne lui était pas proposé de reclassement. Dans sa requête n°2300731, Mme D conteste ces deux décisions ainsi que l'avis d'inaptitude totale et définitive à toute fonction rendu par la commission de réforme le 4 juin 2019.

2. Par ailleurs, elle a demandé, le 17 septembre 2018, que soit reconnue l'imputabilité au service de sa maladie. Par arrêt du 6 octobre 2022, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté son recours contre la décision implicite par laquelle le directeur des finances publiques de la Drôme a implicitement rejeté sa demande. Par décision du 19 décembre 2022 dont elle sollicite l'annulation dans sa requête n°2300726, ce dernier a expressément rejeté sa demande.

3. Les requêtes susvisées ont trait à la situation de Mme D, posent des questions similaires et ont fait l'objet d'une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 19 décembre 2022 :

4. Lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l'injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d'injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l'article L. 911-2.

5. Mme D sollicitant à titre principal qu'il soit enjoint au directeur des finances publiques de la Drôme de reconnaître imputable au service la maladie dont elle souffre depuis le 10 octobre 2012, il y a lieu d'examiner prioritairement le moyen tiré de l'erreur d'appréciation.

En ce qui concerne l'erreur d'appréciation :

6. Aux termes de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 : " Le fonctionnaire en activité a droit ; 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ;(). Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, à l'exception des blessures ou des maladies contractées ou aggravées en service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident ; () ".

7. Une maladie contractée par un fonctionnaire, ou son aggravation, doit être regardée comme imputable au service si elle présente un lien direct avec l'exercice des fonctions ou avec des conditions de travail de nature à susciter le développement de la maladie en cause, sauf à ce qu'un fait personnel de l'agent ou toute autre circonstance particulière conduise à détacher la survenance ou l'aggravation de la maladie du service.

8. Mme D soutient avoir rencontré des difficultés dans l'exercice de ses fonctions professionnelles à la suite d'une discussion le 12 septembre 2012 avec son supérieur hiérarchique direct à propos d'échanges qu'elle avait précédemment eus le 17 août 2012 avec la responsable des ressources humaines de la direction des finances publiques du Haut-Rhin concernant une formation qu'elle envisageait de suivre. Cet entretien et ses suites auraient eu, selon elle, des répercussions sur son état de santé. Toutefois les certificats médicaux qu'elle produit en ce sens reposent uniquement sur des déclarations de l'intéressée et se bornent à décrire les conséquences qu'elle impute à cet entretien du 12 septembre sans le décrire. La désignation d'un expert ne serait pas de nature à apporter d'autres éléments que ceux figurant déjà dans ces certificats médicaux. Rien ne permet sérieusement d'affirmer que la discussion lors de cet entretien, ni aucune autre circonstance, serait directement à l'origine de la maladie professionnelle dont elle se plaint ou de son aggravation. Aucun élément n'a à cet égard été produit qui montrerait que son supérieur hiérarchique, par son comportement ou les propos tenus, aurait excédé l'exercice normal de son pouvoir hiérarchique. Il en va de même du comportement prêté aux interlocutrices du service des ressources humaines, qui ne repose que sur les seules allégations de Mme D. Ainsi, l'altercation soudaine et violente avec son supérieur et l'atmosphère de conflit permanent dont elle souffrirait ne sont pas avérées.

9. Au demeurant Mme D, qui a poursuivi ses activités, n'a bénéficié d'un premier arrêt de travail qu'à compter du 10 octobre 2012, étant précisé que le lien qu'elle invoque entre cet arrêt et les événements qu'elle relate ne résulte pas de l'instruction. En effet, le certificat médical qu'elle verse aux débats, supposé justifier de ce lien, est en date du 5 juillet 2013 et l'arrêt de travail initial n'est pas produit.

10. Ainsi, sans qu'il ne soit nécessaire d'ordonner une expertise, la pathologie de Mme D ne présente pas un lien suffisamment direct et certain avec ses conditions de travail, et en particulier les évènements décrits plus haut, pour être regardée comme une maladie imputable au service.

En ce qui concerne les autres moyens d'annulation :

11. Il résulte du 6° du second alinéa de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration que les décisions qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir doivent être motivées. L'alinéa 1er de l'article 15 du décret du 14 mars 1986 susvisé dispose par ailleurs : " L'avis du conseil médical est motivé dans le respect du secret médical ".

12. Réuni en formation plénière le 7 juin 2022 pour donner un avis sur l'imputabilité au service de la maladie de Mme D, le conseil médical a motivé ainsi son avis défavorable : " les membres du conseil médical émettent un avis défavorable à la reconnaissance de la maladie à caractère professionnel survenue le 10 septembre 2012 ". Outre le fait que cette dernière date ne correspond à aucun événement notable, puisque Mme D se plaignait initialement d'un accident de service survenu le 12 septembre 2012, avant d'invoquer finalement une maladie débutée le 10 octobre 2012, ce simple exposé du caractère défavorable de l'avis rendu ne constitue pas une motivation. Or la décision attaquée, en date du 19 décembre 2022, n'est motivée qu'en référence à l'examen du dossier de la requérante et aux pièces produites par celle-ci, sans plus de précision, et à l'avis du conseil médical, lui-même dépourvu de toute motivation. En outre, cette décision ne vise pas les dispositions pertinentes applicables à la situation de Mme D, puisqu'elle porte en références les articles L. 822-8 et suivants du code général de la fonction publique et le décret n°86-442 du 14 mars 1986 modifié par le décret n°2022-353 du 11 mars 2022, et expose que la requérante n'est pas admise au bénéfice des droits prévus par le code général de la fonction publique, alors que la pathologie invoquée et les droits en matière d'imputabilité au service allégués avaient été constitués en 2012.

13. A la seule lecture de cette décision, Mme D n'était donc pas en mesure de comprendre les motifs ayant conduit le directeur des finances publiques de la Drôme à rejeter sa demande tendant à ce que sa maladie soit considérée comme imputable au service. Il suit de là que cette décision doit être annulée, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête.

Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions du 6 décembre 2022 :

14. En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation des décisions litigieuses, d'une part les décisions plaçant d'office un fonctionnaire en disponibilité en raison de l'expiration de ses droits statutaires à congé de maladie, comme c'est le cas de l'arrêté ministériel, ne relèvent d'aucune des catégories de décisions qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, de sorte que Mme D ne peut utilement soutenir que la décision contestée n'est pas motivée ; d'autre part, la décision portant à sa connaissance l'impossibilité de lui proposer un reclassement est motivée par référence, notamment, à son inaptitude totale et définitive, de sorte que le moyen n'est pas fondé s'agissant de cette seconde décision.

15. En ce qui concerne le défaut de maintien du demi-traitement dans l'attente de la décision de sa mise en disponibilité d'office, Mme D fait valoir qu'elle devait en bénéficier, à titre conservatoire et dans l'attente d'une décision, sur le fondement de l'article 27 du décret du 14 mars 1986 susvisé. Toutefois, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision contestée par laquelle Mme D a été placée en position statutaire de disponibilité, ni sur celle lui refusant le bénéfice d'un reclassement en raison de son inaptitude totale et définitive. Par suite, le moyen est inopérant et doit être écarté.

16. En ce qui concerne le vice de procédure à défaut de consultation de conseil médical, il résulte du I de l'article 7 du décret du 14 mars 1986 susvisé, dans sa version applicable au litige, que " Les conseils médicaux en formation restreinte sont consultés pour avis sur : () 3° La réintégration à expiration des droits à congés pour raison de santé ; () 5° La mise en disponibilité d'office pour raison de santé, son renouvellement et la réintégration à l'issue d'une période de disponibilité pour raison de santé ; 6° Le reclassement dans un emploi d'un autre corps ou cadre d'emplois à la suite d'une altération de l'état de santé du fonctionnaire ; () ". Il est constant que cette instance n'a pas été consultée après l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 6 octobre 2022 enjoignant au ministre de réexaminer la situation de Mme D. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'entre la date de la décision attaquée devant la cour et celle de la décision attaquée dans la présente instance, le 4 juin 2019, la commission de réforme a émis un avis d'inaptitude, à compter du 8 janvier 2019, non seulement aux fonctions d'agente administrative de Mme D, mais également " à toute autre fonction publique ". Ainsi, compte tenu de cet avis dont l'administration disposait lors du réexamen de la situation de Mme D, la direction départementale des finances publiques était certes tenue de placer cette dernière dans une situation régulière pour la période du 8 janvier 2015 au 7 juillet 2015, mais ne pouvait pas saisir le conseil médical d'une demande d'avis sur un éventuel reclassement, dès lors que l'agent était inapte à toute fonction. Aussi, ce moyen doit être écarté.

17. En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur d'appréciation sur l'inaptitude totale et définitive, lorsque l'agent est reconnu inapte totalement et définitivement à l'exercice de toutes fonctions, l'administration n'est soumise à aucune obligation d'adaptation du poste de travail et de reclassement. La légalité de la décision de l'administration s'apprécie au regard de l'ensemble des pièces et renseignements propres à établir la réalité de la situation effective de santé du fonctionnaire au jour de cette décision, y compris au regard de ceux de ces renseignements ou pièces qui n'auraient pas été communiqués à l'administration préalablement à sa décision ou qui auraient été établis ou analysés postérieurement à celle-ci, dès lors qu'ils éclairent cette situation.

18. Pour considérer qu'elle n'était soumise à aucune obligation de reclassement, la direction départementale des finances publiques s'est fondée sur l'avis d'inaptitude " à l'exercice de ses fonctions d'agente administrative ainsi qu'à toute autre fonction publique " émis le 4 juin 2019 par la commission de réforme. Si Mme D affirme que son dossier médical établit qu'elle n'est pas définitivement inapte à toutes fonctions, force est de relever que, dans son compte rendu d'examen du 17 juillet 2014, le docteur E considère qu'elle " n'est pas apte aujourd'hui à reprendre le service ". De même, tant dans son expertise du 28 janvier 2019 que dans son addendum du 20 septembre 2021, le docteur F répond par la négative à la question de l'aptitude à la reprise du service, tout en évoquant, mais uniquement dans son rapport de 2019, une éventuelle reprise du travail. Ni le certificat du docteur C du 28 mai 2015, ni le rapport du docteur A, médecin de prévention, du 21 mai 2019 ne se prononcent sur l'aptitude à reprendre le service. Au final, seul le psychiatre de Mme D, le docteur G, s'est prononcé le 8 juillet 2019 en faveur d'une aptitude à la reprise du service sous réserve d'aménagements. Ce seul certificat médical, établi à la demande de l'intéressée, n'est pas de nature à donner un éclairage différent sur la réalité de son état de santé à la date à laquelle l'administration a estimé, au vu de l'avis de la commission de réforme, qu'elle n'était pas tenue de proposer un reclassement à Mme D. Ce faisant, elle n'a pas commis d'erreur d'appréciation.

19. En ce qui concerne l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation invoquées en l'absence de tentative d'aménagement du poste de travail ou de reclassement, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que, Mme D étant inapte à l'exercice de toute fonction, son administration n'était pas tenue d'adapter son poste de travail ou de lui proposer un reclassement.

20. En ce qui concerne l'erreur de droit et l'erreur d'appréciation invoquées en raison de l'imputabilité au service de sa pathologie, il résulte de ce qui a été dit au point 10 que tel n'est pas le cas. Le moyen n'est donc pas fondé.

21. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D n'est pas fondée à solliciter l'annulation des décisions du 6 décembre 2022 par lesquelles elle a été placée en disponibilité d'office pour six mois à compter du 8 janvier 2015 d'une part, sans proposition de reclassement au regard de son inaptitude totale et définitive d'autre part.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

22. Les conclusions à fin d'injonction présentées à titre accessoire aux conclusions à fin d'annulation des décisions du 6 décembre 2022 ne peuvent qu'être rejetées, compte tenu du rejet des demandes principales.

23. Par ailleurs, compte tenu de ce qui a été dit aux points 6 à 10, le présent jugement n'implique pas d'enjoindre à l'administration d'admettre le caractère imputable au service de la maladie de Mme D. Pour le même motif, et nonobstant l'annulation de la décision pour un motif de forme, le présent jugement n'implique pas d'enjoindre à l'administration de réexaminer la situation de Mme D. Les conclusions à fin d'injonction présentées à titre accessoires aux conclusions à fin d'annulation de la décision du 19 décembre 2022 doivent par conséquent également être rejetées.

Sur les frais du litige :

24. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une quelconque somme sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du directeur des finances publiques par intérim de la Drôme du 19 décembre 2022 est annulée.

Article 2: Le surplus des conclusions des requêtes n°2300726 et 2300731 est rejeté.

Article 3: Le présent jugement sera notifié à Mme B D, à Me Poulet-Mercier-l'Abbé, au directeur des finances publiques de la Drôme et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 20 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Wyss, président,

M. Doulat, premier conseiller,

Mme Rogniaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2025.

La rapporteure,

A. Rogniaux

La greffière,

J. Bonino

Le président,

J-P. Wyss

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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