Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2108765

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2108765, les 4 août 2021 et 20 décembre 2024, la société Idverde, représentée par Me Simonin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 16 juin 2021 par laquelle la directrice régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités des Pays de la Loire a prononcé à son encontre une amende d'un montant de 1 800 euros ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée méconnait le principe du contradictoire et a été prise à la suite d'une procédure irrégulière, dès lors que le premier courrier d'information de mise en œuvre du contradictoire a été envoyé à une adresse erronée et que la société basée à Nantes n'a pas eu suffisamment de temps pour présenter ses observations ;

- elle est entachée d'une erreur de droit, dès lors que la sanction ne pouvait lui être infligée sans que la personne physique, auteur de l'infraction à son origine, ne soit identifiée ;

- elle méconnait les article L. 8291-1 et R. 8291-1 du code du travail est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que ces articles ne sont pas applicables aux sociétés de paysagistes ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le montant de la sanction est disproportionné compte tenu des circonstances, de la gravité du manquement, de sa bonne foi et de ses ressources et charges.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 août 2022, la directrice régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités des Pays de la Loire conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

II. Par une requête enregistrée sous le numéro 2211939 le 14 septembre 2022, la société Idverde, représentée par Me Simonin, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de perception émis le 21 octobre 2021 à son encontre, ainsi que la décision implicite rejetant son recours administratif préalable obligatoire formé contre ledit titre ;

2°) de la décharger totalement ou, à défaut, partiellement, de la somme de 1 800 euros mise à sa charge par le titre de perception contesté ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le titre de perception du 21 octobre 2021, qui ne mentionne aucune délégation à son auteur, a été pris par une autorité incompétente ; en outre, la direction régionale des finances publiques des Pays de la Loire n'était pas compétente pour émettre ledit titre ;

- il ne comporte aucune signature ;

- le titre de perception est illégal du fait de l'illégalité de la décision portant sanction administrative du 16 juin 2021, eu égard aux moyens invoqués dans la requête n°2108765.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 décembre 2022, la directrice régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités des Pays de la Loire conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code du travail ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Pétri, rapporteure publique,

- et les observations de Me Gras, substituant Me Simonin, avocate de la société Idverde.

Considérant ce qui suit :

1. La société Idverde, entreprise du secteur du paysage a fait l'objet, le 11 décembre 2019 alors qu'elle intervenait sur un chantier d'immeubles collectifs situé à Nantes, d'un contrôle effectué par une inspectrice du travail de la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS) de la région Pays de la Loire, laquelle a constaté que quatre ouvriers de cette société présents sur le chantier étaient dépourvus de cartes d'identification professionnelle bâtiment et travaux publics (BTP). Par une décision du 16 juin 2021, la directrice de la DREETS des Pays de la Loire a prononcé à l'encontre de la société Idverde une amende administrative d'un montant total de 1 800 euros. Un titre de perception a été émis le 21 octobre 2021 contre lequel elle a formé un recours administratif préalable, rejeté par une décision implicite de rejet de la DREETS. La société Idverde demande, sous le n° 2108765, l'annulation de la décision du 16 juin 2021, et, sous le n° 2211939, celle du titre de perception du 21 octobre 2021 et de la décision rejetant son recours administratif préalable, ainsi que la décharge, totale ou partielle de la somme de 1 800 euros. Ces deux requêtes concernent la situation de la même société et présentent à juger des questions connexes. Par suite, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

Sur la légalité de la sanction du 16 juin 2021 :

2. En premier lieu, l'article L. 8115-5 du code du travail dispose : " Avant toute décision, l'autorité administrative informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée en portant à sa connaissance le manquement retenu à son encontre et en l'invitant à présenter, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, ses observations. / A l'issue de ce délai, l'autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l'amende et émettre le titre de perception correspondant. / Elle informe de cette décision le comité social et économique. / () ". L'article R. 8115-7 du code du travail, alors en vigueur, dispose que : " Lorsqu'un agent de contrôle de l'inspection du travail constate l'un des manquements aux obligations de déclaration et d'information mentionnées aux articles R. 8293-1 à R. 8293-4, et R. 8295-3 commis par l'employeur d'un salarié ou le cas échéant de l'entreprise utilisatrice d'un salarié intérimaire détaché, il transmet au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi, un rapport sur le fondement duquel ce dernier peut décider de prononcer l'amende administrative prévue par l'article L. 8291-2, selon les modalités prévues aux articles R. 8115-2 à R. 8115-4. ". Aux termes de l'article R. 8115-2 du code du travail : " Lorsque le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités décide de prononcer une amende administrative, il indique à l'intéressé par l'intermédiaire du représentant de l'employeur mentionné au II de l'article L. 1262-2-1 ou, à défaut, directement à l'employeur, le montant de l'amende envisagée et l'invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. A l'expiration du délai fixé et au vu des observations éventuelles de l'intéressé, il notifie sa décision et émet le titre de perception correspondant. (). ".

3. Il résulte de l'instruction que la DREETS des Pays de la Loire a informé la société Idverde de la mise en œuvre d'une procédure de sanction administrative à son encontre et l'a invitée à produire des observations dans un délai de quinze jours par courrier du 10 février 2021 auquel le siège de la société a répondu le 22 mars 2021, par courrier électronique. Si deux courriers de l'inspectrice du travail ont été envoyés, l'un à une adresse à Paris le 23 décembre 2019, et l'autre à l'agence de Nantes le 5 février 2020, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, dès lors que la société requérante ne fait état d'aucune circonstance propre à la procédure en litige qui aurait concrètement fait obstacle à ce qu'elle présente utilement ses observations sur la sanction avant son prononcé. En outre, aucune disposition législative ou règlementaire ne prévoit que l'inspection du travail est dans l'obligation de mettre la société concernée à même de présenter ses observations avant la saisine du directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure et de la méconnaissance du contradictoire doit être écarté.

4. En deuxième lieu, dès lors, ainsi qu'il résulte des dispositions citées au point 3, que la sanction en litige est prononcée à l'encontre de la personne qui emploie les salariés concernés par les infractions relevées au code du travail, la société Idverde n'est pas fondée à soutenir qu'il convenait d'identifier la personne physique à l'origine de l'absence de déclaration, à l'origine de ladite sanction, qui lui a été infligée en sa qualité d'employeur.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 8291-1 du code du travail : " Une carte d'identification professionnelle est délivrée par un organisme national désigné par décret en Conseil d'Etat à chaque salarié effectuant des travaux de bâtiment ou de travaux publics pour le compte d'une entreprise établie en France ou pour le compte d'une entreprise établie hors de France en cas de détachement. Elle comporte les informations relatives au salarié, à son employeur, le cas échéant à l'entreprise utilisatrice, ainsi qu'à l'organisme ayant délivré la carte. (). ". Aux termes de l'article R. 8291-1 du code du travail dans sa rédaction applicable au litige : " Les dispositions du présent titre s'appliquent aux employeurs établis en France dont les salariés accomplissent, dirigent ou organisent, même à titre occasionnel, accessoire ou secondaire, sur un site ou un chantier de bâtiment ou de travaux publics, des travaux d'excavation, de terrassement, d'assainissement, de construction, de montage et démontage d'éléments préfabriqués, d'aménagements ou équipements intérieurs ou extérieurs, de réhabilitation ou de rénovation, de démolition ou de transformation, de curage, de maintenance ou d'entretien des ouvrages, de réfection ou de réparation ainsi que de peinture et de nettoyage afférents à ces travaux et de toutes opérations annexes qui y sont directement liées. / () ". Aux termes de l'article R. 8293-1 de ce code dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Lors de l'embauche d'un salarié, l'employeur mentionné au premier et au quatrième alinéa de l'article R. 8291-1 adresse une déclaration auprès de l'union des caisses mentionnée à l'article R. 8291-2, afin d'obtenir une carte d'identification professionnelle. / () ".

6. Il résulte de l'instruction qu'au cours du contrôle réalisé le 11 décembre 2019 sur le chantier d'immeubles collectifs en construction où intervenait la société requérante, l'inspection du travail a constaté que quatre de ses salariés, occupés à des travaux de dallage au sol et de construction de murets, étaient dépourvus de cartes d'identification professionnelle BTP. La société requérante, qui ne conteste pas la matérialité des faits, soutient que les articles L. 8291-1 et R. 8291-1 du code du travail, cités précédemment, ne s'appliquent pas aux entreprises du secteur du paysage dont elle fait partie. Toutefois, il ressort de ces dispositions que toutes les entreprises intervenant, même ponctuellement ou accessoirement, sur un chantier de bâtiment ou de travaux publics, sont concernées par la délivrance, à leurs salariés, de cartes d'identification professionnelle BTP, dès lors que leur activité vise, notamment, à réaliser des travaux d'aménagement extérieur ou des opérations accessoires liées au chantier principal. En outre, les circonstances que la société exerce à titre principal une activité de paysagiste, relève de la mutualité sociale agricole et ne cotise pas à la caisse de congés intempéries du BTP, qui gère la délivrance des cartes d'identification personnelle BTP à l'ensemble des entreprises concernées n'ont pas d'incidence sur la nature des travaux réalisés et, par voie de conséquence, sur les obligations qui s'imposent à l'employeur de déclaration à fin de délivrer des cartes d'identification professionnelle BTP à leurs salariés. Enfin, si l'Union nationale des entreprises du paysage (UNEP) préconise la mise en place d'une carte professionnelle spécifique pour les entreprises dont elle défend les intérêts, cette circonstance ne permet pas d'établir qu'elles étaient dispensées de leurs obligations de déclaration à fin de délivrer des cartes d'identification professionnelle BTP à leurs salariés. Dès lors, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la DREETS aurait entaché sa décision d'un défaut de base légale, d'une erreur de droit et d'erreurs manifestes d'appréciation.

7. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 8291-2 du même code : " En cas de manquement à l'obligation de déclaration mentionnée à l'article L. 8291-1, l'employeur ou, le cas échéant, l'entreprise utilisatrice est passible d'une amende administrative. Le manquement est passible d'une amende administrative, qui est prononcée par l'autorité administrative compétente sur le rapport motivé d'un agent de contrôle de l'inspection du travail mentionné à l'article L. 8112-1 ou d'un agent mentionné au 3° de l'article L. 8271-1-2. Le montant maximal de l'amende est de 4 000 € par salarié et de 8 000 € en cas de récidive dans un délai de deux ans à compter du jour de la notification de la première amende. Le montant total de l'amende ne peut être supérieur à 500 000 €. Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur ainsi que les ressources et les charges de ce dernier. (). ".

8. Pour fixer le montant de l'amende à hauteur de 1 800 euros, l'autorité administrative a pris en compte les réponses apportées par l'entreprise dans son courrier du 22 mars 2021, ainsi que l'absence de production d'éléments relatifs aux ressources et charges de l'entreprise.

9. Pour demander une diminution du quantum de la sanction, la société requérante, qui ne conteste pas la matérialité des faits, se prévaut de sa bonne foi et de son implication afin de permettre à ses salariés de travailler dans de bonnes conditions. Il résulte de l'instruction que la société Idverde a produit les cartes d'identification professionnelle des trois salariés encore présents dans la société le 17 mai 2021, mais qu'elle n'a pas communiqué ses charges et ses ressources en dépit de relances de l'administration. Par suite, l'amende de 450 euros prévue par salarié, montant presque dix fois inférieur au maximum encouru, doit être regardée comme proportionnée. Dès lors, la DREETS n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation du montant de la sanction contestée.

10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées à fin d'annulation de la décision du 16 juin 2021 doivent être rejetées.

Sur la légalité du titre de perception du 21 octobre 2021 et de la décision rejetant le recours formé contre ce titre :

11. Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". Le V de l'article 55 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificatives pour 2010 prévoit que pour l'application de cette disposition " aux titres de perception délivrés par l'Etat en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l'Etat ou à celles qu'il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de perception individuel délivré par l'Etat doit mentionner les nom, prénom et qualité de son auteur, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que l'état revêtu de la formule exécutoire comporte la signature de cet auteur. Ces dispositions n'imposent pas de faire figurer sur cet état les nom, prénom et qualité du signataire. Les nom, prénom et qualité de la personne ayant signé l'état revêtu de la formule exécutoire doivent, en revanche, être mentionnés sur le titre de perception, de même que sur l'ampliation adressée au redevable.

12. Il résulte de l'instruction que le titre de perception émis le 21 octobre 2021, qui comporte les nom, prénom et qualité de son auteure, est dépourvu de signature. En l'absence de production par l'administration de l'état récapitulatif des créances, émis le même jour et revêtu de la formule exécutoire et de la signature de l'ordonnateur, la société Idverde est fondée à soutenir que le titre de perception est entaché d'un vice de forme.

13. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête n° 2211939, que la société Idverde est fondée à demander l'annulation du titre de perception émis le 21 octobre 2021 et, par voie de conséquence, de la décision rejetant son recours administratif préalable.

Sur les conclusions à fin de décharge :

14. Le présent jugement, qui annule le titre de perception pour un motif de régularité en la forme, n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, de prononcer la décharge des sommes demandées.

Sur les frais liés au litige :

15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme dont la société IDVERDE demande le versement sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les conclusions à fin d'annulation de la sanction du 16 juin 2021 sont rejetées.

Article 2 : Le titre de perception émis le 21 octobre 2021 et la décision implicite rejetant le recours administratif préalable formé contre ce titre sont annulés.

Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Idverde et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la région des Pays de la Loire et au directeur départemental des finances publiques de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l'audience du 24 février 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Claire Chauvet, présidente,

Mme Marina André, première conseillère,

Mme Françoise Guillemin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mars 2025.

La rapporteure,

Marina A

La présidente,

Claire Chauvet

La greffière,

Cécile Guillas

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,, 2211939