Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2203515

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 6 octobre 2022, le 12 avril 2023 et le 27 octobre 2023, M. A B, représenté par Me Vanden Bossche, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 9 août 2022 par laquelle la présidente de la chambre de métiers et de l'artisanat de la région Centre-Val de Loire (CMA-CVL) a prononcé son licenciement pour perte de confiance ;

2°) d'enjoindre à la CMA-CVL de le réintégrer dans ses fonctions de secrétaire général avec le statut cadre supérieur, la classification rang 6 classe 1 échelon 1 et l'indice 1300 à la date d'effet de la décision de licenciement dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard, réintégration assortie pour la période comprise entre la date de son éviction et la date effective de cette réintégration, du paiement des salaires, accessoires de salaire et éventuelles revalorisations statutaires auxquels il aurait pu prétendre en cas de maintien en fonctions ;

3°) de condamner la CMA-CVL à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

4°) de mettre à la charge de la CMA-CVL la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision contestée est entachée de vices de procédure dès lors que l'entretien préalable du 27 juillet 2022 et la réunion du bureau du 8 août 2022 se sont tenus en violation des règles de procédure et au mépris du principe du respect des droits de la défense ;

- elle est entachée d'un détournement de procédure ;

- elle est entachée d'une erreur sur la matérialité des faits visés ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation des faits visés.

Par des mémoires enregistrés le 21 février 2023, le 12 septembre 2023 et le 28 septembre 2023, la chambre de métiers et de l'artisanat de la région Centre-Val de Loire (CMA-CVL) conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 13 août 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 13 septembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le statut du personnel des chambres de métiers et de l'artisanat ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Keiflin,

- les conclusions de M. Joos, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B, agent contractuel, a été recruté le 17 juillet 2017 en contrat à durée déterminée en qualité de directeur général des services au sein de la chambre de métiers et de l'artisanat (CMA) de Loir-et-Cher puis a été renouvelé jusqu'au 16 juillet 2020. Ayant réussi l'examen d'aptitude à la fonction de secrétaire général, il a occupé cet emploi vacant au sein de la CMA de Loir-et-Cher à compter du 14 février 2020. Par décision du 28 janvier 2021 du président, M. B a été nommé, à effet au 1er janvier 2021, au poste de secrétaire général stagiaire de la chambre de métiers et de l'artisanat de la région Centre-Val de Loire (CMA-CVL) issue de la fusion au 1er janvier 2021 des CMA départementales et de la CMA régionale. À l'issue de son stage, il a été titularisé par décision du bureau avec prise d'effet au 1er janvier 2022. Par lettre du 13 juillet 2022, il a été convoqué à un entretien préalable en vue de son licenciement le 27 juillet suivant. Par décision du 9 août 2022, dont M. B demande l'annulation, la présidente de la CMA-CVL a prononcé son licenciement pour perte de confiance.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article 36 du statut du personnel des chambres de métiers et de l'artisanat : " La cessation définitive des fonctions entraînant la perte de la qualité d'agent d'un des établissements mentionnés à l'article 1er résulte : () - du licenciement dans les cas prévus à l'article 40 ; () ". Aux termes de l'article 40 du même statut : " Le licenciement résulte : / () du motif prévu par l'article 45 relatif au secrétaire général ; () / La décision de licenciement qui comporte obligatoirement l'énoncé des motifs justifiant la mesure, est notifiée à l'agent dans les conditions prévues à l'article 6. ". Aux termes de l'article 45 du même statut : " Le licenciement, mentionné à l'article 40, d'un secrétaire général intervient sur décision du président après accord du bureau. Il doit être précédé d'un entretien. La convocation à cet entretien est signifiée par lettre recommandée avec avis de réception qui informe le secrétaire général de l'objet de l'entretien. / La décision de licenciement du secrétaire général due à une perte de confiance mettant en cause le bon fonctionnement de l'établissement, comporte obligatoirement l'énoncé de la motivation qui la fonde. La décision fait l'objet d'une notification par lettre recommandée avec avis de réception qui doit obligatoirement indiquer la date à laquelle le bureau a donné son accord. Elle précise la date d'effet de la mesure compte tenu d'un préavis de six mois qui prend effet à la date de notification. () ".

3. D'une part, M. B soutient que des motifs évoqués dans la lettre de licenciement, à savoir les risques avérés de fraude, la dissimulation d'informations, la transmission tardive d'informations stratégiques, l'absence de tableau de bord et de reporting en dépit de demandes à plusieurs reprises et l'absence d'informations remontées auprès des services de la préfecture après chaque bureau ne lui ont pas été exposés lors de l'entretien préalable de sorte qu'il n'a pas pu faire valoir ses explications et constitue une atteinte caractérisée au principe des droits de la défense avec la circonstance aggravante que certains motifs de la lettre de licenciement non exposés revêtent une connotation particulièrement grave et vexatoire. Il ressort toutefois des pièces du dossier, en particulier du compte-rendu de l'entretien préalable, que la présidente de la CMAR CVL a évoqué lors de cet entretien les risques avérés pouvant conduire au placement de la CMAR CVL sous la tutelle de la préfecture de région. En outre, contrairement à ce que soutient le requérant, alors qu'il n'a pas été accusé de fraude, le risque de fraude a été évoqué comme la résultante de la défaillance dans la tenue des comptes. En outre, il ressort des pièces du dossier qu'au cours de cet entretien, la présidente de la CMAR CVL a évoqué l'absence d'alerte et le manque d'informations sur les lacunes dans la tenue de la comptabilité, les difficultés rencontrées courant 2022 quant à la transmission des prévisionnels demandés et le peu d'informations sur les difficultés rencontrées sur les opérations de fusion, la non-utilisation de l'outil de gestion comptable SAP et le non suivi des préconisations de CMA France. Dans ces conditions, alors que l'absence d'informations remontées auprès de la préfecture constitue un exemple complémentaire sur le défaut de communication de M. B, les motifs indiqués dans la lettre de licenciement ont été exposés lors de l'entretien préalable de sorte qu'il a pu faire valoir ses observations et n'a pas été privé de ses droits de la défense.

4. D'autre part, aux termes de l'article 14 du règlement intérieur de la CMA CVL : " (). Le bureau est consulté par le président(e) avant toute procédure disciplinaire (). Ce dernier a le droit d'être entendu par le bureau de l'établissement (). / L'accord du bureau est obligatoire concernant la nomination, la révocation ou le licenciement du secrétaire général(e) régional(e). ".

5. Il est constant que la présidente de la CMA CVL a, par courriel du 27 juillet 2022, convoqué les membres du bureau, dont M. B en tant que secrétaire général, à une réunion fixé le 8 août suivant pour délibérer sur le licenciement de M. B pour perte de confiance. Les éléments permettant au bureau de prendre position, dont M. B disposait depuis l'entretien préalable, étaient joints à la convocation du bureau. Si M. B soutient que le refus de la présidente de transmettre aux membres du bureau une note écrite sur ses observations a porté atteinte à ses droits notamment à son droit d'expression orale et écrite, il ressort des pièces du dossier qu'il a adressé cette note le samedi 6 août 2022 en vue de la réunion du 8 août suivant, alors que cela n'est pas prévu par le règlement intérieur. Il ressort également des pièces du dossier que si M. B justifie sa demande de report par le refus de le laisser s'exprimer, la présidente de la CMA CVL dans son courriel du 7 août 2022 lui a fait part de l'absence d'opposition à ce qu'il s'exprime lors de la réunion du bureau et qu'un extrait de sa note a été lue lors dudit bureau du 8 août 2022. Par ailleurs, M. B soutient que la présidente de la CMA CVL a présenté aux membres du bureau d'autres motifs de perte de confiance que ceux exposés lors de l'entretien préalable du 27 juillet 2022 dès lors que certains faits et situations sont datés du mois d'août 2022 et sont donc postérieurs à cet entretien préalable et qu'il n'a pas pu faire valoir ses observations en violation des règles de procédure. Toutefois, ainsi que le fait valoir la présidente de la CMA CVL, les nouveaux éléments évoqués ne constituent pas de nouveaux motifs mais de nouveaux exemples du défaut de communication reproché à M. B qui pouvaient donc, à ce titre, être valablement pris en compte. En outre, si M. B soutient que la présidente de la CMA CVL a précisé que la démarche a été effectuée en lien avec les services de la préfecture, la SGAR, CMA France et un avocat, de tels propos ne peuvent être regardés comme tendant à exercer une influence sur la décision du bureau et par suite ne contreviennent pas à l'exigence de neutralité qui s'imposent à la présidence en application des dispositions du règlement intérieur. De même, la circonstance que la présidente de la CMA CVL aurait tenu des propos lors de la réunion du bureau du 8 août 2022 laissant entendre que pour M. B la non-dépendance économique des formateurs à l'égard de la chambre et les procédures d'achat n'étaient pas un sujet de préoccupation, ne contrevient pas à cette exigence de neutralité.

6. Il résulte de ce qui précède que M. B n'est, par suite, pas fondé à soutenir que la décision de licenciement contestée a été prise en méconnaissance des règles de procédure et du principe du respect des droits de la défense.

7. M. B soutient que la décision de la présidente de la CMAR CVL d'appliquer la procédure de licenciement prévue à l'article 45 du statut du personnel est opportuniste alors que les motifs visés dans la lettre de licenciement relèvent de l'insuffisance professionnelle prévue par l'article 41 du statut et impose le respect de garanties procédurales dont il a été privé. En revanche, la CMAR CVL fait valoir que les difficultés causées par M. B ne résultent pas d'une inaptitude à exercer ses fonctions mais d'une volonté délibérée ou non de ne pas remonter les informations à la présidente de la CMA CVL et de s'opposer à certaines de ces décisions.

8. Il ressort des termes mêmes de la décision du 9 août 2022 que la présidente de la CMA CVL a fondé le licenciement de M. B sur une absence d'informations quant aux difficultés rencontrées dans la tenue des comptes 2021 n'ayant pas permis au commissaire aux comptes (CAC) de les certifier et ce qui ne lui a pas permis de " () les pallier et de solliciter en amont des délais auprès de la préfecture de région. () ". Elle relève également que " cette absence de communication vaut également à l'égard du service de la préfecture qui [lui] a indiqué [qu'il] ne remontait aucune information, notamment après chaque bureau de la chambre " et que " plus généralement, depuis plusieurs mois, [elle] déplore dans le quotidien un défaut de communication et de reporting, ainsi que des informations stratégiques qui [lui] parviennent dans des délais tardifs " et le " manque d'informations auprès des services préfectoraux ".

9. Dans ces conditions, quand bien même la décision de licenciement du 9 août 2022 résulte des difficultés rencontrées dans la tenue des comptes, la présidente de la CMA CVL a fondé sa décision de licencier M. B sur le défaut de communication et de reporting ainsi que la transmission tardive des informations stratégiques impactant le bon fonctionnement de l'établissement. Dès lors, contrairement à ce que soutient M. B son licenciement pouvait être pris au motif d'une perte de confiance et non au motif d'insuffisance professionnelle. Par suite, le moyen tiré du détournement de procédure doit être écarté.

10. Pour prononcer le licenciement de M. B, la présidente de la CMA CVL a retenu que la perte de confiance en vertu de l'article 45 du statut du personnel des CMA résulte de lacunes importantes dans la tenue des comptes 2021 qui n'ont pas permis au commissaire aux comptes de les certifier et mettant la chambre dans l'impossibilité de soumettre les comptes 2021 à la commission des finances du 22 juin 2022 et de les faire approuver par l'assemblée générale du 27 juin 2022 ce qui l'a contrainte à solliciter un délai supplémentaire au 30 septembre 2022 auprès de la préfecture. La présidente a également retenu l'absence de toute alerte sur la situation que M. B ne pouvait ignorer de par son positionnement fonctionnel et depuis plusieurs mois, malgré ses demandes à plusieurs reprises, un défaut de communication et de reporting dans le quotidien, la transmission des informations stratégiques dans des délais tardifs et le manque d'informations auprès des services préfectoraux.

11. Eu égard à l'importance du rôle d'un secrétaire général d'une chambre de métiers et de l'artisanat et à la nature particulière des responsabilités qui lui incombent, le fait pour lui de s'être trouvé placé dans une situation ne lui permettant plus de disposer de la part des élus de l'établissement de la confiance nécessaire au bon accomplissement de ses missions peut légalement justifier qu'il soit, pour ce motif, déchargé de ses fonctions.

12. M. B conteste la matérialité des faits invoqués par la présidente de la CMA CVL pour justifier la perte de confiance à l'origine de la mesure de licenciement prise à son encontre.

13. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la présidente, élue le 19 octobre 2021 et ayant pris ses fonctions le 15 novembre suivant, alors que M. B était en poste depuis le 1er janvier 2021, a découvert lors d'une visioconférence organisée le 21 juin 2022 à laquelle elle a demandé à participer, les difficultés rencontrées dans la tenue des comptes 2021 et que le CAC ne pourrait pas les certifier. En outre, il ressort des pièces du dossier que le bureau et la commission des finances, initialement fixés le 7 juin 2022 et le 13 juin 2022, puis reportés, suite à une demande formulée le 23 mai 2022 par M. B, au 22 juin suivant n'ont pas pu procéder à l'approbation des comptes de sorte que l'assemblée générale a, par délibération du 27 juin 2022, pris acte de l'arrêté provisoire des comptes 2021 et la présidente de la CMA CVL a sollicité auprès de la préfecture un délai supplémentaire pour la transmission des comptes annuels au 30 septembre 2022. Ainsi, quand bien même M. B soutient que ce report dans la transmission des comptes annuels accompagnés du rapport du CAC s'explique par un contexte de fusion, effective au 1er janvier 2021, et le déploiement retardé du progiciel SAP, sans toutefois l'établir, la circonstance que ce report a été validé tant par toutes les instances de la CMA CVL que par la préfecture de région n'est pas de nature à remettre en cause le défaut de communication sur les difficultés rencontrées. La présidente de la CMA CVL fait d'ailleurs valoir, sans contredit, que le délégué général de CMA France lui a précisé que les services de la CMA CVL n'ont pas opté pour les applicatifs préconisés par CMA France pour la mise en place du progiciel de SAP sans que M. B ne lui ait jamais communiqué cette information. Au demeurant, la circonstance que la procédure de licenciement ait été engagée deux jours après sa mise à l'écart et deux mois et demi avant la nouvelle échéance de transmission au 30 septembre 2022 des comptes 2021 et du rapport du CAC à la préfecture n'est pas de nature à établir le caractère opportuniste du licenciement pour perte de confiance engagé à son encontre.

14. En outre, si M. B soutient que la présidente de la CMA CVL ne peut lui reprocher l'absence d'informations sur les difficultés rencontrées dans un contexte de fusion et de réformes dès lors que 14 collaborateurs ont été embauchés d'avril 2021 à mai 2022 pour renforcer les équipes comptables, témoignant qu'il était conscient des difficultés rencontrées, toutefois cette circonstance ne permet pas d'établir que la présidente ait été informée de l'ampleur de ces difficultés. Si M. B soutient également que le plan d'actions remis à la présidente de la CMA CVL ne constitue qu'un document de travail de la société d'expertise comptable qui a été instrumentalisé pour lui imputer " des lacunes importantes dans la tenue des comptes 2021 " et que rien ne prouve que ces comptes ne seraient pas " fiables " et que le CAC ne les " certifierait pas ", il ressort toutefois des pièces du dossier que ce plan d'actions intitulé " révision des cycles clôture 2021 ", assez lacunaire sur les moyens et le suivi des travaux restant à réaliser, n'a été remis à la présidente de la CMA CVL que le 1er juillet 2022 puis, à sa demande, lui a été remis, le 7 juillet 2022, un tableau complété et une note sur la révision des travaux de clôture 2021. En outre, il ressort de la réunion du bureau du 22 juin 2022 que le CAC a fait part de son impossibilité à ce jour d'exprimer une opinion sur les comptes. La circonstance que la présidente de la CMA CVL a pris la décision de mandater un cabinet comptable pour bénéficier d'un accompagnement, compte tenu des importantes lacunes constatées dans la tenue des comptes 2021 et de l'urgence pour pallier ces difficultés, n'est pas de nature à établir une intention d'écarter M. B du processus de décision. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la décision de licenciement prise à son encontre a consisté pour la présidente de la CMA CVL à prendre la main sur le pilotage des services en organisant directement la comptabilité de la chambre avec le prestataire de son choix et est manifestement contraire à l'intérêt général.

15. Par ailleurs, M. B conteste toute obligation de reporting à la préfecture à l'issue de chaque bureau de la CMA CVL, alors qu'un représentant de la préfète est régulièrement présent aux réunions des instances de la chambre et qu'il n'y a jamais eu de problème de communication avec la préfecture. En revanche, la présidente de la CMA CVL fait valoir que même les services de la DREETS n'avaient pas de remontées d'informations, contrairement au précédent secrétaire général qui les informait au moins une fois par mois.

16. Il résulte de ce qui précède que, quand bien même les difficultés rencontrées dans la tenue des comptes trouvent leur origine dans les conséquences de la fusion et le déploiement retardé du progiciel SAP qui a modifié les pratiques antérieures et que celles-ci ont donné lieu à un point spécifique lors du bureau du 29 mars 2022 en présence de la présidente, M. B n'a pas informé la présidente de la CMA CVL de l'ampleur des difficultés sur la tenue des comptes 2021 et, par conséquent, sur la capacité de l'établissement à mener les travaux de révision et de certification des comptes dans les délais impartis.

17. M. B soutient qu'aucun élément ne permet d'établir l'existence d'une atteinte au bon fonctionnement de la CMA CVL dès lors qu'il ne dépend pas du processus de clôture des comptes mais du budget voté par l'assemblée générale et que le délai supplémentaire pris pour réaliser les opérations de révision à la présentation des comptes 2021 à la préfecture n'a pas eu d'impact sur les activités de la CMA CVL dès lors que les services fonctionnent en 2022 sur la base du budget voté le 29 novembre 2021. Toutefois, ainsi que le fait valoir la présidente de la CMA CVL, et quand bien même la continuité budgétaire et financière de la CMA CVL était assurée, le CAC a été mis dans l'impossibilité de vérifier le risque de fraude et donc de certifier les comptes 2021 et la transmission des comptes annuels a dû être reportée au 30 septembre 2022 de sorte que le défaut d'informations sur l'ampleur des difficultés rencontrées a nécessairement eu un impact sur le bon fonctionnement de la CMA CVL. Par ailleurs, la circonstance que l'intersyndical de la chambre ait alerté le 7 mars 2023 la présidente de la CMA CVL sur le risque d'instabilité de l'institution en l'absence de pilotage, de surcroît dans un contexte de turn over important, alors qu'il ressort des pièces du dossier que le poste de secrétaire général est pourvu depuis avril 2023, n'a pas d'incidence sur les faits reprochés à M. B et leur impact sur le bon fonctionnement de l'établissement.

18. Dans ces conditions, eu égard à l'importance et à la nature particulière de l'emploi de secrétaire général, collaborateur direct de la présidente de la CMA CVL, quand bien même la qualité de son travail n'a jamais été remise en cause et que la perte de confiance motivant la décision de licenciement a pour origine les difficultés constatées dans la gestion comptable, la situation dans laquelle s'est trouvée M. B ne lui permettait plus de bénéficier de la confiance des élus notamment de la présidente de la CMAR CVL nécessaire au bon accomplissement de ses missions. Dès lors que la rupture du lien de confiance est matériellement établie et est de nature à justifier une décision de licenciement pour perte de confiance, la présidente de la CMA CVL a pu, sans commettre, d'erreur de fait ni d'erreur d'appréciation, prendre à l'encontre de M. B la décision contestée.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par M. B tendant à l'annulation de la décision de licenciement pour perte de confiance du 9 août 2022 doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte et ses conclusions indemnitaires.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CMA CVL, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la CMA CVL et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la chambre de métiers et de l'artisanat régionale du Centre-Val de Loire la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la chambre de métiers et de l'artisanat régionale du Centre-Val de Loire.

Délibéré après l'audience du 28 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Lefebvre-Soppelsa, présidente,

Mme Keiflin, première conseillère,

M. Garros, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2025.

La rapporteure,

Laura KEIFLIN

La présidente,

Anne LEFEBVRE-SOPPELSA

Le greffier,

Vincent DUNET

La République mande et ordonne à la préfète de la région Centre-Val de Loire, préfète du Loiret, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.