Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2300699

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 19 février 2022, l'association Droit accessibilité mobilité métropole Orléans (DAMMO) demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire a refusé de faire droit à sa demande du 25 novembre 2022, notifiée le 28 novembre 2022, tendant à la mise en conformité de la zone de rencontre réglementant le stationnement et la circulation située rue Lamartine à Fleury-les-Aubrais ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Fleury-les-Aubrais de modifier l'arrêté permanent n° 21-50 du 23 décembre 2021 conformément aux prescriptions légales concernant l'accessibilité de la voirie et des espaces publics aux personnes en situation de handicap, les aménagements cyclables et la sécurité des piétons dans un délai de 3 mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jours de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Fleury-les-Aubrais la somme d'un euro au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'illégalité externe dès lors que la commune n'a pas délivré d'accusé de réception à son recours gracieux en méconnaissance des articles L. 112-3 et R. 112-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle méconnaît les dispositions relatives à la largeur du cheminement de l'arrêté du 15 janvier 2007 portant application du décret n° 2006-1658 du 21 décembre 2006 relatifs aux prescriptions techniques pour l'accessibilité de la voirie et des espaces publics ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article R. 417-11 du code de la route ;

- l'ensemble des non-conformités énoncées fait obstacle à la liberté d'aller et venir ;

- elle méconnaît le principe d'égalité ;

- elle induit une discrimination ;

- elle méconnaît les " grands principes concernant l'accessibilité ".

Par un mémoire en défense enregistré le 13 janvier 2025, la commune de Fleury-les-Aubrais, représentée par Me Tissier-Lotz, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'association requérante la somme de 2.500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.

Des pièces complémentaires produites par la commune de Fleury-les-Aubrais ont été enregistrées le 11 février 2023 sans être communiquées.

Par une première ordonnance du 8 janvier 2025, la clôture de l'instruction a été fixée 8 février 2025 à 12 heures.

Par une deuxième ordonnance du 29 janvier 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 13 février 2025 à 12 heures.

Un mémoire produit par l'association requérante a été enregistré le 19 février 2025, soit après la clôture de l'instruction, sans être communiqué.

Vu :

- le courrier enregistré le 29 janvier 2025 de Orléans Métropole indiquant ne pas souhaiter produire de mémoire en défense et qui n'a pas été communiqué ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- la constitution ;

- la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 ;

- le pacte international relatif aux droits civil et politiques du 19 décembre 1966 ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, ensemble son quatrième protocole additionnel ;

- la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 ;

- le décret n° 2006-1657 du 21 décembre 2006 ;

- le décret n° 2006-1658 du 21 décembre 2006 ;

- l'arrêté du 15 janvier 2007 portant application du décret n° 2006-1658 du

21 décembre 2006 relatif aux prescriptions techniques de la voirie et des espaces publics ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de la route ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Lombard, rapporteur public,

- et les observations de M. B et M. D, représentant l'association Droit accessibilité mobilité métropole Orléans, de Me Picard, substituant Me Tissier-Lotz, représentant la commune de Fleury-les-Aubrais, et de M. C, représentant Orléans Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que, par arrêté n° 21-50 du 23 décembre 2021, le maire de la commune de Fleury-les-Aubrais (45400) a instauré et règlementé l'usage d'une zone de rencontre rue Lamartine et rue de la Sente. Par un courrier en date du 25 novembre 2022, l'association Droit accessibilité mobilité métropole Orléans (DAMMO) a sollicité du maire la mise " en conformité des règles de circulation et de stationnement rue Lamartine ". Celle-ci, située à proximité de la gare, d'une largeur comprise entre 4,20 et 4,30 mètres avec un revêtement pavé, est située entre la voie dédiée au passage du tramway et des habitations alignées. Par la présente requête, l'association DAMMO demande au tribunal l'annulation du refus implicite opposé à sa demande et doit également être regardée comme sollicitant l'annulation de l'arrêté précité du 23 décembre 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision en tant qu'elle refuse de faire droit aux travaux de mise en conformité :

2. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus de l'autorité compétente de se mettre en conformité avec ses obligations légales et règlementaires réside dans l'obligation pour cette autorité d'y procéder, que le juge peut prescrire, même d'office, en vertu de l'article L. 911-1 du code de justice administrative. Lorsqu'il est saisi de conclusions à fin d'annulation de ce refus, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de ce dernier au regard des règles applicables à la date de sa décision.

3. Tout d'abord, aux termes de l'article 45 de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées : " I. - La chaîne du déplacement, qui comprend le cadre bâti, la voirie, les aménagements des espaces publics, les systèmes de transport et leur intermodalité, est organisée pour permettre son accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite. () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 21 décembre 2006 relatif à l'accessibilité de la voirie et des espaces publics : " A compter du 1er juillet 2007, l'aménagement, en agglomération, des espaces publics et de l'ensemble de la voirie ouverte à la circulation publique et, hors agglomération, des zones de stationnement, des emplacements d'arrêt des véhicules de transport en commun et des postes d'appel d'urgence est réalisé de manière à permettre l'accessibilité de ces voiries et espaces publics aux personnes handicapées ou à mobilité réduite avec la plus grande autonomie possible. Ces dispositions sont applicables à l'occasion de la réalisation de voies nouvelles, d'aménagements ou de travaux ayant pour effet de modifier la structure des voies ou d'en changer l'assiette ou de travaux de réaménagement, de réhabilitation ou de réfection des voies, des cheminements existants ou des espaces publics, que ceux-ci soient ou non réalisés dans le cadre d'un projet de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics. ". Il résulte de ces dispositions que les prescriptions techniques édictées à cette fin s'imposent, à compter du 1er juillet 2007, à l'autorité compétente à l'occasion de la réalisation de voies nouvelles, d'aménagements ou de travaux ayant pour effet de modifier la structure des voies ou d'en changer l'assiette, ou de travaux de réaménagement, de réhabilitation ou de réfection des voies, des cheminements existants ou des espaces publics, que ceux-ci soient ou non réalisés dans le cadre d'un projet de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics, dès lors qu'ils se situent en agglomération.

4. Ensuite, l'article 1er de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 dispose : " Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune. ". Son article 2 dispose que : " Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression. ". Aux termes de son article 4 : " La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi. ".

5. Enfin, aux termes de l'article 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques : " 1. Quiconque se trouve légalement sur le territoire d'un État a le droit d'y circuler librement et d'y choisir librement sa résidence. / () / 3. Les droits mentionnés ci-dessus ne peuvent être l'objet de restrictions que si celles-ci sont prévues par la loi, nécessaires pour protéger la sécurité nationale, l'ordre public, la santé ou la moralité publiques, ou les droits et libertés d'autrui, et compatibles avec les autres droits reconnus par le présent Pacte. ".

6. Pour terminer, l'article 2 du quatrième protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales stipule : " 1. Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d'un État a le droit d'y circuler librement et d'y choisir librement sa résidence. / () / 3. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au maintien de l'ordre public, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. / 4. Les droits reconnus au paragraphe 1er peuvent également, dans certaines zones déterminées, faire l'objet de restrictions qui, prévues par la loi, sont justifiées par l'intérêt public dans une société démocratique. ".

7. En premier lieu, il ne ressort d'aucune pièce du dossier et d'aucune des écritures que des travaux auraient été entrepris rue Lamartine dans la commune de Fleury-les-Aubrais depuis le 1er juillet 2007. Ainsi, et sans aucune motivation sur ce point, l'association DAMMO ne saurait utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions du décret du 21 décembre 2006 relatif à l'accessibilité de la voirie et des espaces publics précitées. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions en matière d'accessibilité est inopérant et ne peut qu'être écarté. En tout état de cause, si l'association requérante peut être regardée comme contestant le marquage de nouvelles places de stationnement devant les habitations des riverains et empiétant sur le trottoir, à supposer que ces travaux aient été entrepris après le 1er juillet 2007, ce seul marquage au sol ne peut être considéré comme un aménagement ou des travaux au sens et pour l'application des dispositions citées au point 3.

8. En deuxième lieu, les dispositions constitutionnelles et les stipulations conventionnelles précitées aux points 4 à 6, qui consacrent notamment la liberté d'aller et de venir et prévoient des limites à l'exercice de cette liberté fondamentale pour des motifs essentiellement fondés sur la nécessité de la préservation de l'ordre public, ne peuvent être utilement invoquées pour contester la légalité d'une décision administrative qui se borne à refuser de mettre en œuvre les dispositions de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées et des textes réglementaires pris sur son fondement.

9. En troisième lieu, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité administrative compétente règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

10. Si l'association requérante peut être regardée comme soutenant que le refus du maire de réaliser des travaux destinés à assurer la conformité crée une rupture d'égalité entre les citoyens dès lors qu'il empêche les personnes handicapées de circuler librement, ce refus implicite n'a toutefois pas pour objet d'interdire aux personnes à mobilité réduite, qui sont dans une situation différente des personnes valides, de circuler librement sur la voie dont s'agit. Si, de fait, les personnes à mobilité réduite ne peuvent circuler sur certaines parties du territoire communal, cette situation ne résulte pas de la décision attaquée.

11. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit par suite être écarté, ainsi que, pour les mêmes motifs, le moyen tiré de l'atteinte à la liberté d'aller et de venir.

12. En quatrième lieu, et pour le même motif que celui cité au point précédent, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de la violation du principe de non-discrimination.

13. En cinquième lieu, l'association requérante soutient que la décision attaquée méconnaît " les grands principes concernant l'accessibilité ". Au soutien de ce moyen, elle se fonde sur un extrait d'un article publié le 22 janvier 2020 par le ministère de la Transition Ecologique sur son site internet. Toutefois, ce document, qui se borne à rappeler des objectifs généraux de l'action des collectivités en matière d'accessibilité, est dépourvu de portée normative. Par suite, ce moyen doit également être écarté.

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision en tant qu'elle refuse de mettre en œuvre les pouvoirs de police spéciale de la circulation et du stationnement :

14. Tout d'abord, aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques () ". Aux termes de l'article L. 2213-1 du même code dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le maire exerce la police de la circulation sur () les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'Etat dans le département sur les routes à grande circulation. () ". Aux termes de l'article L. 2213-2 de ce code dans sa rédaction applicable au présent litige : " Le maire peut, par arrêté motivé, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement : / () / 2° Réglementer l'arrêt et le stationnement des véhicules ou de certaines catégories d'entre eux, ainsi que la desserte des immeubles riverains () ".

15. Ensuite, le code de la route utilise, aux articles R. 412-7 et R. 412-34, puis R. 417-1 à R. 417-7, le terme " trottoir " pour définir une zone principalement affectée aux piétons et, à l'inverse des aires piétonnières, longeant une voie affectée à la circulation des véhicules. Il en résulte que constitue un trottoir, au sens des textes susvisés, la partie d'une voie urbaine qui longe la chaussée et qui, surélevée ou non, mais distinguée de celle-ci par une bordure ou tout autre marquage ou dispositif, est réservée à la circulation des piétons.

16. En outre, l'article R. 110-2 du code de la route définit une " zone de rencontre " comme étant une " section ou ensemble de sections de voies en agglomération constituant une zone affectée à la circulation de tous les usagers. Dans cette zone, les piétons sont autorisés à circuler sur la chaussée sans y stationner et bénéficient de la priorité sur les véhicules. La vitesse des véhicules y est limitée à 20 km/ h. Toutes les chaussées sont à double sens pour les cyclistes, les conducteurs de cyclomobiles légers et les conducteurs d'engins de déplacement personnel motorisés, sauf dispositions différentes prises par l'autorité investie du pouvoir de police. Les entrées et sorties de cette zone sont annoncées par une signalisation et l'ensemble de la zone est aménagé de façon cohérente avec la limitation de vitesse applicable ".

17. Enfin, aux termes de l'article R. 417-10 du code de la route : " I. - Tout véhicule à l'arrêt ou en stationnement doit être placé de manière à gêner le moins possible la circulation. / II. - Est considéré comme gênant la circulation publique l'arrêt ou le stationnement d'un véhicule : 1° Sur les trottoirs lorsqu'il s'agit d'une motocyclette, d'un tricycle à moteur ou d'un cyclomoteur (). / III.- Est également considéré comme gênant la circulation publique le stationnement d'un véhicule : () / 5° Dans les zones de rencontre, en dehors des emplacements aménagés à cet effet ;() / IV.- Tout arrêt ou stationnement gênant prévu par le présent article est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la deuxième classe () ". L'article R. 417-11 de ce code considère comme " très gênant pour la circulation publique l'arrêt ou le stationnement : () / 8° D'un véhicule motorisé à l'exception des engins de déplacement personnel motorisés et des cycles à pédalage assisté : / a) Sur les trottoirs, à l'exception des motocyclettes, tricycles à moteur et cyclomoteurs ; / b) Sur les voies vertes, les bandes et pistes cyclables () ". Si le maire ne saurait légalement, dans l'exercice des pouvoirs de police rappelés au point 13, prendre des mesures contraires au code de la route, les dispositions précitées de ce code, citées ci-dessus, ne font pas obstacle à ce que, lorsque les besoins du stationnement et la configuration de la voie publique le rendent nécessaire, le maire autorise le stationnement de véhicules sur une partie des trottoirs, à condition qu'un passage suffisant soit réservé au cheminement des piétons, notamment de ceux qui sont à mobilité réduite, ainsi qu'à leur accès aux habitations et aux commerces riverains et qu'une signalisation adéquate précise les emplacements autorisés.

18. Pour finir, le refus opposé par un maire à une demande tendant à ce qu'il fasse usage de ses pouvoirs de police n'est entaché d'illégalité que dans le cas où, en raison de la gravité du péril résultant d'une situation particulièrement dangereuse pour le bon ordre, la sécurité ou la salubrité publique, cette autorité, en n'ordonnant pas les mesures indispensables pour faire cesser ce péril grave, méconnaît ses obligations légales.

19. En premier lieu, selon l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception. () ". Si l'association DAMMO invoque la méconnaissance de cette disposition, l'absence de délivrance d'un accusé de réception de la part du maire à sa demande du 25 novembre 2022 est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Ainsi, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 112-3 et R. 112-5 du code des relations entre le public et l'administration est-il inopérant et doit dès lors être écarté.

20. En deuxième lieu, pour les mêmes motifs qu'invoqués au point 10, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit être écarté ainsi que le moyen tiré de l'atteinte à la liberté d'aller et de venir.

21. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies produites par l'association DAMMO, que des places de stationnement sont matérialisées le long des habitations riveraines de la rue Lamartine sur une partie du trottoir.

22. Il résulte, d'une part, des dispositions précitées que dans une zone de rencontre, les piétons sont autorisés à circuler sur la chaussée et, qu'en l'espèce, cette zone située rue Lamartine est interdite à la circulation des véhicules sauf aux riverains, aux véhicules de secours, de police, d'incendie et aux services, occasionnant ainsi un passage limité et qu'elle doit être, par conséquent, regardée comme principalement affectée aux piétons. Il ressort des écritures de la commune qui ne sont pas contestées que, en raison des besoins de stationnement, une place, dont la signalisation est adaptée, a été implantée devant chaque habitation riveraine. Il ressort en effet des pièces produites que la largeur de la voie publique est comprise entre 4,20 et 4,30 mètres et permet, nonobstant ces places de stationnement, de réserver un passage suffisant au cheminement des piétons ainsi que l'accès aux habitations et commerces riverains. Aussi l'association requérante n'est-elle pas fondée à soutenir que la décision par laquelle le maire de Fleury-les-Aubrais a refusé de supprimer les places de stationnement en litige méconnaîtrait les dispositions citées aux points 14 à 17.

23. D'autre part, il ressort de l'arrêté permanent n° 21-50 du 23 décembre 2021, qui règlemente l'usage de la zone de rencontre, qu'il s'agit d'une voie à sens unique, que les piétons sont autorisés à circuler sur la chaussée sans y stationner et bénéficient de la priorité sur les véhicules, que la voie est exclusivement réservée à la circulation du tramway, que la circulation des véhicule est interdite sauf exceptions mentionnées au point précédent, que la vitesse des véhicules y est limitée à 20 km/h, que les cyclistes respectent le sens de circulation et que les stationnements gênant la circulation publique, en dehors des emplacement prévus, seront susceptibles d'être enlevés par la fourrière. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces stationnements seraient de nature à créer, par eux-mêmes, une situation dangereuse pour la sécurité publique, nécessitant des mesures complémentaires de police.

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l'arrêté n° 21-50 du maire du 23 décembre 2021 :

24. Si, ainsi qu'il a été dit au point 1, l'association requérante peut être regardée au regard de la teneur de ses écritures comme contestant l'arrêté n° 21-50 du maire de la commune de Fleury-les-Aubrais en date du 23 décembre 2021, comportant en son article 12 la mention des voies et délais de recours, au motif qu'il méconnait les dispositions applicables à l'aménagement des voiries telles qu'elles sont notamment prévues et précisées par le décret susvisé du 21 décembre 2006 relatif à l'accessibilité de la voirie et des espaces publics, ces moyens sont toutefois inopérants dès lors que cet arrêté se borne dans le cadre de la police spéciale de la circulation et du stationnement citée aux points précédents à limiter les conditions d'utilisation de cette rue en fonction des modes de déplacement et non de créer la voirie. Aussi les conclusions à fin d'annulation dudit arrêté, à les supposer recevables, doivent être rejetées.

25. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par l'association DAMMO ainsi que par voie de conséquence celles à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Fleury-les-Aubrais, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'association DAMMO réclame au titre des frais liés au litige. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y pas a lieu de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de l'association DAMMO la somme que demande la commune de Fleury-les-Aubrais au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association Droit accessibilité mobilité métropole Orléans est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Fleury-les-Aubrais tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Droit accessibilité mobilité métropole Orléans, à la commune de Fleury-les-Aubrais et à Orléans Métropole.

Délibéré après l'audience du 25 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. Samuel Deliancourt, président,

M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller,

Mme Aurore Bardet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2025.

La rapporteure,

Aurore A

Le président,

Samuel DELIANCOURT

La greffière,

Aurore MARTIN

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.