Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2504641

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 2 septembre 2025 suivie d'un mémoire complémentaire enregistré le 14 septembre 2025, M. A B, représenté par Me Payneau, demande au juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de la décision du 20 février 2025 par laquelle la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours a refusé de lui délivrer un agrément en qualité de policier municipal, outre la décision implicite rejetant son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à la procureure de la République de lui délivrer un agrément dans le délai de 15 jours à compter de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

* sa requête est recevable au motif que :

- le refus d'agrément du 20 février 2025 de la procureure de la République ne lui a jamais été notifié et qu'il n'en a eu connaissance que lors de l'entretien du 17 mars 2025 avec la commune de Tours ;

- son recours gracieux a été formé le 18 avril 2025, c'est-à-dire dans le délai de recours contentieux, et une décision implicite de refus lui a été opposée ;

* la condition d'urgence est remplie au motif que :

- il est privé de toute rémunération en raison de ce refus d'agrément qui a entrainé sa radiation des cadres ;

- cette décision emporte pour lui de nombreuses répercussions morales et sociales ;

- elle le prive de la possibilité d'être recruté en qualité de gardien-brigadier alors qu'il a eu le concours ;

* il existe un doute sérieux sur la légalité du refus contesté dès lors que :

- elle est fondée sur des mentions portées sur le TAJ alors que celles-ci ne pouvaient pas être consultées par l'administration, ce qui l'a privé d'une garantie ;

- la décision n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation en raison de l'ancienneté et de la faible gravité des faits reprochés alors qu'il s'est engagé de manière répétée et constante en faveur de diverses institutions républicaines, comme le montrent son parcours et l'agrément qui lui a été précédemment délivré le 16 juillet 2024 par le préfet de la Vendée.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 septembre 2025, le ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il soutient :

- à titre principal, la requête est irrecevable pour cause de tardiveté dès lors que le référé n'a été enregistré que le 2 septembre 2025 après l'expiration des délais de recours contentieux ;

- à titre subsidiaire :

* la condition d'urgence n'est pas remplie dès lors que :

- le refus d'agrément a pour seul effet de s'opposer à la poursuite de son stage mais qu'il peut exercer d'autres fonctions au sein de la commune ;

- l'intérêt public s'oppose à ce que cette condition soit remplie ;

* il n'y a pas de doute sérieux sur la légalité de cette décision car :

- elle n'est pas entachée d'une erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 septembre 2025, la commune de Tours, représentée par Me Veauvy, conclu au rejet de la requête et à la condamnation de M. B à lui verser une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les conditions fixées pour obtenir la suspension ne sont pas remplies.

Vu :

- la requête enregistrée le 9 août 2025 sous le n° 2504245 par laquelle M. B demande au tribunal d'annuler la décision du 20 février 2025 par laquelle la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours a refusé de lui délivrer un agrément en qualité de policier municipal, outre la décision implicite rejetant son recours gracieux ;

- l'ordonnance n° 2504645 en date du 18 septembre 2025 par laquelle le juge des référés du tribunal de céans a suspendu l'exécution de la décision du maire en date du 25 mars 2025 le radiant des cadres ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 ;

- le décret n° 2016-596 du 12 mai 2016 ;

- le code des communes ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code pénal ;

- le code de procédure pénale ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a, par arrêté du 1er septembre 2025, désigné M. Deliancourt, vice-président, pour statuer sur les requêtes en référé.

Les parties ont été régulièrement convoquées à l'audience du 15 septembre 2025 à

15 heures.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Martin, greffière d'audience :

- le rapport de M. Deliancourt, juge des référés ;

- les observations de Me Payneau, représentant M. B;

- les observations de Me Gault-Ozimek, représentant la commune de Tours.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience publique à 16 heures.

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte de l'instruction qu'à la suite de l'obtention en 2024 du concours externe de gardien-brigadier de la police municipale, M. B a été nommé à compter du 6 janvier 2025 par arrêté n° TOPE2403151 en date du 21 décembre 2024 du maire de la commune de Tours (37000) en qualité de fonctionnaire stagiaire pour une durée d'une année. Par décision du 20 février 2025, la procureure générale de la République près le tribunal judiciaire de Tours a informé la commune de Tours qu'elle refusait de délivrer à M. B un agrément " au vu des éléments défavorables recueillis dans le cadre de l'enquête de moralité diligentée ". A la suite d'un entretien qui s'est déroulé le 17 mars 2025 de 11 h 55 à 12 h 55, le maire a mis fin au stage de M. B à compter du 31 mars 2025. Par arrêté du 25 mars 2025, il a prononcé sa radiation des cadres à compter du 31 mars 2025. Par arrêté du 17 avril 2025, le préfet d'Indre et-Loire a également refusé de lui délivrer un agrément. Par la présente requête, M. B demande au juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la décision du 20 février 2025 portant refus d'agrément, outre la décision implicite rejetant son recours gracieux introduit par courrier daté du 18 avril 2025.

Sur le cadre juridique applicable :

2. En premier lieu, selon l'article 1er du décret du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale, " Les agents de police municipale constituent un cadre d'emplois de catégorie C au sens de l'article L. 411-2 du code général de la fonction publique. / Ce cadre d'emplois comprend le grade de gardien-brigadier et le grade de brigadier-chef principal. / Ces grades sont régis par les dispositions du décret n° 2016-596 du 12 mai 2016 relatif à l'organisation des carrières des fonctionnaires de catégorie C de la fonction publique territoriale et par celles du présent décret. / Les gardiens-brigadiers prennent l'appellation de "brigadier" après quatre années de services effectifs dans le grade. () ". Selon l'article 5 de ce décret, " Les candidats inscrits sur la liste d'aptitude prévue à l'article 3 et recrutés par une commune ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sont nommés gardiens de police municipale stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée d'un an. () Seuls les stagiaires ayant obtenu l'agrément du procureur de la République et du préfet et ayant suivi la formation prévue à l'alinéa précédent peuvent exercer pendant leur stage les missions prévues à l'article 2. () ".

3. En deuxième lieu, selon l'article L. 551-1 du code de la sécurité intérieure, " Sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. () ".

4. En troisième lieu, l'article L. 511-2 du même code dispose : " Les fonctions d'agent de police municipale ne peuvent être exercées que par des fonctionnaires territoriaux recrutés à cet effet dans les conditions fixées par les statuts particuliers prévus à l'article 6 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et, à Paris, par des fonctionnaires de la Ville de Paris recrutés à cet effet dans les conditions fixées au chapitre III du titre III du présent livre. / Ils sont nommés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, agréés par le représentant de l'Etat dans le département et le procureur de la République, puis assermentés. Cet agrément et cette assermentation restent valables tant qu'ils continuent d'exercer des fonctions d'agents de police municipale. En cas de recrutement par une commune ou un établissement de coopération intercommunale situé sur le ressort d'un autre tribunal judiciaire, les procureurs de la République compétents au titre de l'ancien et du nouveau lieu d'exercice des fonctions sont avisés sans délai. / L'agrément peut être retiré ou suspendu par le représentant de l'Etat ou le procureur de la République après consultation du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale. Toutefois, en cas d'urgence, l'agrément peut être suspendu par le procureur de la République sans qu'il soit procédé à cette consultation. () ". Selon l'article R. 511-2 du même code : " L'agrément des agents de police municipale prévu par l'article L. 511-2 est délivré par le préfet du département dans lequel l'agent prend ses fonctions lors d'une première affectation. / Il est retiré ou suspendu par le préfet du département dans lequel se situe le siège de l'autorité d'emploi de l'agent à la date de la décision. / Le préfet qui retire ou suspend l'agrément d'un agent de police municipale en informe le préfet qui l'avait initialement délivré. ".

5. En quatrième lieu, l'agrément prévu par la disposition précitée, qui a pour objet de vérifier que l'intéressé présente les garanties d'honorabilité requises pour occuper l'emploi de l'administration municipale auquel il a été nommé, présente ainsi par son objet, quelle que soit l'autorité qui y procède, le caractère d'un acte administratif.

6. La juridiction administrative est, dès lors, seule compétente pour connaître des litiges nés d'un refus ou d'un retrait d'agrément, même si ce dernier est motivé par le comportement de l'intéressé dans l'exercice de ses fonctions.

7. L'agrément prévu par l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure a pour objet de vérifier que l'intéressé présente les garanties d'honorabilité requises pour occuper l'emploi d'agent de la police municipale. Lorsque le procureur de la République refuse de délivrer l'agrément à un agent de la police municipale, cette décision qui est prise en considération de la personne et doit être motivée, ne peut légalement intervenir sans que l'intéressé ait pu présenter ses observations.

8. Si l'existence d'une condamnation pénale est au nombre des éléments qui doivent être pris en compte par le procureur de la République pour l'application des dispositions précitées, une telle condamnation ne prive pas ce dernier de son pouvoir d'appréciation et ne le place pas en situation de compétence liée pour refuser ou retirer son agrément.

9. En cinquième et dernier lieu, selon l'article L. 826-10 du code général de la fonction publique, " Lorsque l'agrément d'un agent de police municipale est retiré ou suspendu dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut proposer , un reclassement dans un autre cadre d'emplois dans les mêmes conditions que celles prévues à la section 1 et à la présente section du chapitre VI du présent titre, relatives au reclassement du fonctionnaire territorial reconnu inapte à l'exercice de ses fonctions. Par dérogation au troisième alinéa de l'article L. 826-3, cette proposition n'est pas subordonnée à une demande de l'intéressé. ".

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense par le ministre de la justice :

10. Si le ministre de la justice oppose en défense une fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité du recours en annulation introduit par M. B pour cause de tardiveté, ce qui rendrait le présent référé irrecevable, il n'est toutefois aucunement justifié que la décision du 20 février 2025 portant refus d'agrément aurait été notifiée à M. B, ainsi que ce dernier le soutient et indique n'avoir eu connaissance de sa teneur que lors de son entretien du 17 mars 2025, qu'il a introduit un recours gracieux le 18 avril 2025, reçu le 25 avril 2025, ayant donné lieu à une décision implicite de rejet née le 25 juin 2025 et qu'il a saisi dans le délai de recours contentieux le tribunal de céans d'une requête au fond enregistrée le 9 août 2025. Cette fin de non-recevoir doit, dans ces conditions, être écartée.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

11. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".

En ce qui concerne la condition d'urgence :

12. Selon l'article R. 522-1 du code de justice administrative : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit contenir l'exposé au moins sommaire des faits et moyens et justifier de l'urgence de l'affaire. () ".

13. La condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'une mesure de suspension de l'exécution d'un acte administratif doit être regardée comme remplie lorsque l'exécution de la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Une mesure prise à l'égard d'un agent public ayant pour effet de le priver de la totalité de sa rémunération doit, en principe, être regardée, dès lors que la durée de cette privation excède un mois, comme portant une atteinte grave et immédiate à la situation de cet agent, de sorte que la condition d'urgence doit être regardée comme remplie, sauf dans le cas où son employeur justifie de circonstances particulières tenant aux ressources de l'agent, aux nécessités du service ou à un autre intérêt public, qu'il appartient au juge des référés de prendre en considération en procédant à une appréciation globale des circonstances de l'espèce.

14. Il résulte de l'instruction que la condition d'urgence invoquée par M. B est, en tout état de cause, remplie dès lors que le refus d'agrément du 20 février 2025 que lui a opposé la procureure de la République a eu pour conséquence d'entraîner sa radiation des effectifs de la commune de Tours par décision du maire en date du 25 mars 2025, le privant ainsi de la perception de sa rémunération nette mensuelle comprise entre 1 652 et 2 085 euros et qu'il perçoit à titre temporaire, une allocation mensuelle de la part France Travail de 830 euros, le plaçant ainsi dans une situation financière précaire. La décision de refus d'agrément a aussi pour conséquence immédiate de mettre fin à sa période de stage, de le priver de toute rémunération ainsi que de la possibilité de rechercher un emploi de gardien-brigadier en dépit de sa réussite au concours en 2024. Il suit de là que la condition d'urgence doit être regardée comme satisfaite.

En ce qui concerne l'existence d'un doute sérieux quant au refus d'agrément

15. En l'état de l'instruction, les moyens invoqués tirés de l'absence de motivation de la décision du 20 février 2025 de la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours ainsi que l'absence de respect de la contradiction sont de nature à faire naitre un doute sérieux quant à la légalité de cette décision.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les deux conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative étant réunies, il y a lieu, sur le fondement de ces dispositions, de suspendre l'exécution du refus d'agrément du 20 février 2025 de la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire () ". Il appartient au juge des référés d'assortir sa décision de suspension des seules obligations provisoires qui en découlent pour l'administration.

18. Eu égard à la nature des motifs énoncés au point 16, la suspension des effets de la décision de refus d'agrément du 20 février 2025 implique seulement que la situation de M. B soit réexaminée. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours de procéder à ce réexamen dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance.

Sur les frais liés au litige :

19. Il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de ce même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la commune de Tours soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision du 20 février 2025 de la procureure de la République près le tribunal judiciaire de la commune de Tours refusant l'agrément de policier municipal au profit de M. B est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond.

Article 2 : Il est enjoint à la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours de réexaminer dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance la demande d'agrément de policier municipal présentée par la commune de Tours au profit de M. B.

Article 3 : L'Etat versera à M. B une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B est rejeté.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A B, au ministre de la justice et à la commune de Tours.

Copie en sera adressée pour information à la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours et au préfet d'Indre-et-Loire.

Fait à Orléans, le 18 septembre 2025.

Le juge des référés,

Samuel DELIANCOURT

La République mande et ordonne au ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.