Tribunal Administratif d'Orléans — Décision N° TA45-2504645

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 2 septembre 2025 suivie d'un mémoire complémentaire enregistré le 14 septembre 2025, M. A B, représenté par Me Payneau, demande au juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de la décision du 25 mars 2025 par laquelle le maire de la commune de Tours l'a radié des cadres, outre la décision du 10 juin 2025 portant rejet de son recours gracieux

2°) d'enjoindre au maire de prononcer sa réintégration juridique à compter du 31 mars 2025 et de procéder à la reconstitution de sa carrière dans le délai de 15 jours à compter de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Tours la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

* la condition d'urgence est remplie au motif que :

- les décisions contestées le privent de ses revenus et l'empêche d'exercer un autre emploi ;

- elles entrainent des répercussions morales et sociales importantes car il est titulaire du concours de gardien-brigadier ;

* il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision du maire au motif que :

- elle est entachée d'incompétence car elle a été signée par le directeur général des services (DGS) ;

- elle est entachée d'un vice de procédure en raison de la méconnaissance du principe du contradictoire prévu par les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration car il n'a été informé que par courrier du 24 mars 2025 que le maire envisageait de mettre fin à sa période de stage alors que l'arrêté de radiation est du 25 mars 2025 ;

- elle est insuffisamment motivée en l'absence de tout élément circonstancié ;

- le préfet n'a pas été préalablement consulté en méconnaissance des articles L. 511-2 et R. 511-2 du code de la sécurité intérieure, celui-ci n'ayant refusé l'agrément que par la suite par arrêté du 17 avril 2025 ;

- elle est irrégulière en l'absence de proposition de reclassement en méconnaissance de l'article L. 826-10 du code général de la fonction publique ;

- le maire s'est estimé à tort en situation de compétence liée à la suite des décisions de refus d'agrément de la procureure de la République et du préfet ;

- elle est entachée de rétroactivité illégale car l'arrêté qui date du 25 mars 2025 avec une prise d'effet le 31 mars 2025 ne lui a été notifié que le 2 avril 2025 ;

- elle est fondée sur deux refus d'agréments des 20 février et 17 avril 2025 qui sont illégaux et dont il est fondé à exciper de l'illégalité ;

- ces refus sont illégaux dès lors qu'ils sont fondés sur des éléments du TAJ, dont les mentions ne pouvaient être régulièrement consultées à des fins administratives ;

- ces refus n'ont pas été précédés du respect du principe du contradictoire ;

- ils sont insuffisamment motivés ;

- ils sont entachés d'une erreur d'appréciation au regard de son parcours et de ses qualités alors que les faits mentionnés dans le TAJ sont anciens et d'une faible gravité au regard de son parcours ces dernières années au service des institutions républicaines.

Vu :

- la requête enregistrée le 9 août 2025 sous le n° 2504246 par laquelle M. B demande au tribunal d'annuler la décision en date du 24 mars 2025 par laquelle le maire de la commune de Tours a mis fin de manière anticipée à son stage d'une durée d'un an en qualité de gardien-brigadier de la police municipale, la décision du 25 mars 2025 par laquelle le maire de la commune de Tours l'a radié des cadres, outre la décision du 10 juin 2025 portant rejet de son recours gracieux ;

- l'ordonnance n° 2504641 en date du 18 septembre 2025 par laquelle le juge des référés du tribunal de céans a suspendu l'exécution de la décision du 20 février 2025 par laquelle la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours a refusé de lui délivrer un agrément en qualité de policier municipal ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 ;

- le décret n° 2016-596 du 12 mai 2016 ;

- le code des communes ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code pénal ;

- le code de procédure pénale ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a, par arrêté du 1er septembre 2025, désigné M. Deliancourt, vice-président, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les requêtes en référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience le 15 septembre 2025 à 15 heures.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Martin, greffière d'audience :

- le rapport de M. Deliancourt, juge des référés ;

- les observations Me Payneau, représentant M. B ;

- les observations de Me Gault-Ozimek, représentant la commune de Tours.

Le ministre de la justice n'était ni présent ni représenté.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience à 16 heures.

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte de l'instruction qu'à la suite de l'obtention en 2024 du concours externe de gardien-brigadier de la police municipale, M. B a été nommé à compter du 6 janvier 2025 par arrêté n° TOPE2403151 en date du 21 décembre 2024 du maire de la commune de Tours (37000) en qualité de fonctionnaire stagiaire pour une durée d'une année. Par décision du 20 février 2025, la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours a informé la commune de Tours qu'elle refusait de délivrer à M. B un agrément " au vu des éléments défavorables recueillis dans le cadre de l'enquête de moralité diligentée ". A la suite d'un entretien qui s'est déroulé le 17 mars 2025 de 11 h 55 à 12 h 55, le maire a mis fin au stage de M. B à compter du 31 mars 2025. Par arrêté du 25 mars 2025, il a prononcé sa radiation des cadres à compter du 31 mars 2025. Par arrêté du 17 avril 2025, le préfet d'Indre-et-Loire a également refusé de lui délivrer un agrément. Par la présente requête, M. B demande au juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la décision du maire en date du 25 mars 2025 le radiant des cadres.

Sur le cadre juridique applicable :

2. En premier lieu, selon l'article 1er du décret du 17 novembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de police municipale, " Les agents de police municipale constituent un cadre d'emplois de catégorie C au sens de l'article L. 411-2 du code général de la fonction publique./ Ce cadre d'emplois comprend le grade de gardien-brigadier et le grade de brigadier-chef principal./ Ces grades sont régis par les dispositions du décret n° 2016-596 du 12 mai 2016 relatif à l'organisation des carrières des fonctionnaires de catégorie C de la fonction publique territoriale et par celles du présent décret./ Les gardiens-brigadiers prennent l'appellation de " brigadier " après quatre années de services effectifs dans le grade. () ". Selon l'article 5 de ce décret, " Les candidats inscrits sur la liste d'aptitude prévue à l'article 3 et recrutés par une commune ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sont nommés gardiens de police municipale stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée d'un an. () Seuls les stagiaires ayant obtenu l'agrément du procureur de la République et du préfet et ayant suivi la formation prévue à l'alinéa précédent peuvent exercer pendant leur stage les missions prévues à l'article 2. () ".

3. En deuxième lieu, selon l'article L. 551-1 du code de la sécurité intérieure, " Sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. () ".

4. En troisième lieu, l'article L. 511-2 du même code dispose : " Les fonctions d'agent de police municipale ne peuvent être exercées que par des fonctionnaires territoriaux recrutés à cet effet dans les conditions fixées par les statuts particuliers prévus à l'article 6 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et, à Paris, par des fonctionnaires de la Ville de Paris recrutés à cet effet dans les conditions fixées au chapitre III du titre III du présent livre. / Ils sont nommés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, agréés par le représentant de l'Etat dans le département et le procureur de la République, puis assermentés. Cet agrément et cette assermentation restent valables tant qu'ils continuent d'exercer des fonctions d'agents de police municipale. En cas de recrutement par une commune ou un établissement de coopération intercommunale situé sur le ressort d'un autre tribunal judiciaire, les procureurs de la République compétents au titre de l'ancien et du nouveau lieu d'exercice des fonctions sont avisés sans délai. / L'agrément peut être retiré ou suspendu par le représentant de l'Etat ou le procureur de la République après consultation du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale. Toutefois, en cas d'urgence, l'agrément peut être suspendu par le procureur de la République sans qu'il soit procédé à cette consultation. () ".

5. En quatrième lieu, l'agrément prévu par la disposition précitée, qui a pour objet de vérifier que l'intéressé présente les garanties d'honorabilité requises pour occuper l'emploi de l'administration municipale auquel il a été nommé, présente ainsi par son objet, quelle que soit l'autorité qui y procède, le caractère d'un acte administratif.

6. La juridiction administrative est, dès lors, seule compétente pour connaître des litiges nés d'un refus ou d'un retrait d'agrément, même si ce dernier est motivé par le comportement de l'intéressé dans l'exercice de ses fonctions.

7. Si l'existence d'une condamnation pénale est au nombre des éléments qui doivent être pris en compte par le procureur de la République pour l'application des dispositions précitées, une telle condamnation ne prive pas ce dernier de son pouvoir d'appréciation et ne le place pas en situation de compétence liée pour refuser ou retirer son agrément.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre le courrier du 24 mars 2025 :

8. Aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête () Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge () ". Aux termes de l'article R. 421-1 de ce code : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle () ".

9. Si la commune de Tours oppose en défense la fin de non-recevoir tirée du caractère non décisoire du courrier du 24 mars 2025, M. B n'en sollicite toutefois pas la suspension. Le juge ne pouvant statuer au-delà des conclusions dont il est saisi, cette fin de non-recevoir doit par suite être écartée.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de l'irrecevabilité de la requête pour cause de tardiveté :

10. La commune de Tours oppose en défense la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité de la requête en référé au motif que le recours en annulation serait irrecevable pour cause de tardiveté.

11. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête. () ". Aux termes de l'article R. 421-5 dudit code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ".

12. Il résulte en l'espèce de l'instruction que M. B a introduit à l'encontre de l'arrêté du 25 mars 2025, qui comporte la mention des voies et délais de recours, un recours gracieux le 24 avril 2025, reçu le 27 avril 2025, lequel a été rejeté par décision expresse du 10 juin 2025, laquelle comportait également les mentions exigées et exactes des voies et délais de recours contentieux. M. B a saisi le tribunal de céans le 9 août 2025 d'un recours en annulation. Les recours gracieux comme juridictionnels ayant été introduits dans le délai de recours contentieux, cette fin de non-recevoir doit être écartée.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

13. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ".

En ce qui concerne la condition d'urgence :

14. Selon l'article R. 522-1 du même code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit contenir l'exposé au moins sommaire des faits et moyens et justifier de l'urgence de l'affaire. () ".

15. La condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'une mesure de suspension de l'exécution d'un acte administratif doit être regardée comme remplie lorsque l'exécution de la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Une mesure prise à l'égard d'un agent public ayant pour effet de le priver de la totalité de sa rémunération doit, en principe, être regardée, dès lors que la durée de cette privation excède un mois, comme portant une atteinte grave et immédiate à la situation de cet agent, de sorte que la condition d'urgence doit être regardée comme remplie, sauf dans le cas où son employeur justifie de circonstances particulières tenant aux ressources de l'agent, aux nécessités du service ou à un autre intérêt public, qu'il appartient au juge des référés de prendre en considération en procédant à une appréciation globale des circonstances de l'espèce.

16. Il résulte de l'instruction que l'arrêté du maire de la commune de Tours en date du 25 mars 2025 radiant M. B des cadres à compter du 31 mars 2025 prive ce dernier de toute rémunération depuis le 1er avril 2025. Il résulte des principes rappelés au point précédent que la condition d'urgence doit être regardée comme remplie, sauf dans le cas où son employeur justifie de circonstances particulières, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Aussi cette première condition est-elle satisfaite.

En ce qui concerne l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 25 mars 2025 :

17. En l'état de l'instruction, les moyens, opérants, invoqués par voie d'exception tirés de l'absence de motivation de la décision du 20 février 2025 de la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours comme du respect de la contradiction préalablement à l'édiction de cette décision sont de nature à faire naitre un doute sérieux sur la légalité de la décision du maire de la commune de Tours en date du 25 mars 2025.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les deux conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative étant réunies, il y a lieu, sur le fondement de ces dispositions, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 25 mars 2025 du maire de la commune de Tours radiant des cadres M. B à compter du 31 mars 2025.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

19. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire () ". Il appartient au juge des référés d'assortir sa décision de suspension des seules obligations provisoires qui en découlent pour l'administration.

20. En raison du motif qui la fonde, la suspension de l'arrêté du 25 mars 2025 implique la réintégration dans l'attente et à titre provisoire de M. B dans les effectifs de la commune à compter du 1er avril 2025, sans que puisse être ordonnée, en l'état de l'instruction, sa réintégration en qualité de stagiaire dès lors que le préfet d'Indre-et-Loire a également, mais postérieurement à l'arrêté en litige du 25 mars 2025, refusé par arrêté du 17 avril 2025 de lui délivrer l'agrément nécessaire pour conserver de la qualité brigadier stagiaire.

21. Il y a également lieu d'enjoindre au maire de la commune de Tours de procéder, dans le délai d'un mois à réception de la décision de la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours faisant suite à l'injonction de réexamen de l'agrément de M. B dans le cadre de l'ordonnance n° 2504641 de ce même jour, de réexaminer la situation ainsi que le statut juridique de ce dernier.

Sur les frais liés au litige :

22. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Tours une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens en application de L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de ce même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme également demandée à ce titre par la commune de Tours soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté du maire de la commune de Tours en date du 25 mars 2025 radiant M. B des cadres à compter du 31 mars 2025 est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Tours de réintégrer M. B à titre provisoire dans les effectifs de la commune puis, à réception de la décision de la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours concernant son agrément, de réexaminer dans un délai d'un mois son statut ainsi que sa situation.

Article 3 : La commune de Tours versera à M. B une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B est rejeté.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A B, à la commune de Tours et au ministre de la justice.

Copie en sera adressée pour information à la procureure de la République près le tribunal judiciaire de Tours et au préfet d'Indre-et-Loire.

Fait à Orléans, le 18 septembre 2025.

Le juge des référés,

Samuel DELIANCOURT

La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.