Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2202999

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 18 octobre 2022 et un mémoire complémentaire enregistré le 30 mars 2023, Mme F C, Mme A D et M. B E, représentés par Me Menard, demandent au tribunal :

1°) d'annuler les décisions en date du 3 juin 2022 et du 19 septembre 2022 du maire de la commune d'Avril ;

2°) d'enjoindre à la commune d'Avril, sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir, de leur communiquer les documents demandés ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Avril la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable ;

- les décisions du maire de la commune d'Avril sont entachées d'une insuffisance de motivation ;

- les documents dont ils ont demandé la communication sont bien communicables, ainsi que la commission d'accès aux documents administratifs l'a estimé dans son avis du 21 juillet 2022 ;

- le maire a ainsi gravement méconnu ses obligations découlant du code des relations entre le public et l'administration ;

- les décisions du maire sont entachées d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 février 2023, la commune d'Avril, représentée par Me Loctin, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions dirigées contre la " décision " du 3 juin 2022 sont irrecevables ;

- la requête est irrecevable en raison de sa tardiveté ;

- les conclusions dirigées contre la décision du 19 septembre 2022 sont irrecevables en raison de l'inexistence de cette décision ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête tendant à la communication de l'ensemble des devis et factures pour les années 2018 à 2022, des demandes de subventions pour les années 2018 à 2022, des crédits et prêts relais pour les années 2018 à 2022 ainsi que de la ligne de trésorerie et des comptes d'administration 2018 et 2021, en tant qu'elles visent des années différentes de l'année 2021, seule année soumise à l'avis de la CADA.

Des observations ont été présentées le 15 janvier 2025 pour Mme C et autres en réponse à ce moyen d'ordre public.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Coudert, vice-président, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties le jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Coudert,

- les conclusions de M. Gottlieb, rapporteur public,

- les observations de Me Tikhomirova, substituant Me Menard, représentant Mme C et autres,

- et les observations de Me Dartois, représentant la commune d'Avril.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C, Mme D et M. E, élus de l'opposition au sein du conseil municipal de la commune d'Avril (Meurthe-et-Moselle) ont, par courrier du 3 mai 2022, demandé à " consulter tous les documents administratifs de l'année 2021 : Tous devis et factures, demandes de subventions, crédits, prêt relais, ligne de trésorerie du compte administratif 2021 ". Ils ont également demandé à la commune de leur fournir " les résultats d'exécution du budget principal et des budgets des services non personnalisés de la commune d'Avril de 2014 à 2021 " ainsi que le projet " ferme solaire ". Par décision du 3 juin 2022, le maire de la commune a rejeté l'ensemble de ces demandes. Saisie le 17 juin 2022 par Mme C, Mme D et M. E, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) a, le 21 juillet 2022, émis un avis favorable, sous certaines réserves. Par courrier du 18 août 2022, les requérants ont réitéré auprès de la commune leur demande de " consultation de documents en mairie ". Par la requête visée ci-dessus, Mme C, Mme D et M. E demandent au tribunal d'annuler la décision du 3 juin 2022 du maire de la commune d'Avril et la décision implicite née le 19 septembre 2022 par laquelle le maire a rejeté leur demande du 18 août 2022.

Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune d'Avril :

2. En premier lieu, selon l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration, la saisine de la CADA est un préalable indispensable à la saisine du juge administratif. Aux termes de l'article R. 343-1 du même code : " L'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification du refus () pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs () ". L'article R. 343-3 du même code dispose que : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". L'article R. 343-5 prévoit que : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ". D'autre part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". Il résulte de ces dispositions que les décisions par lesquelles l'autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l'avis rendu par la CADA, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur. En l'absence de décision expresse de confirmation de refus de communication, le délai pour saisir le juge de l'excès de pouvoir est de deux mois à compter de la naissance de la décision implicite de confirmation du refus de communication opposé par l'administration, soit deux mois après la date à laquelle la CADA a enregistré la demande d'avis dont elle a été saisie par le demandeur.

3. Il ressort des pièces du dossier que la CADA a enregistré la demande d'avis dont elle avait été saisie par les requérants le 17 juin 2022. En l'absence de décision expresse de confirmation de refus de communication, une décision implicite de confirmation du refus de communication opposé par le maire de la commune d'Avril est née le 17 août 2022. A la date à laquelle les requérants ont saisi le tribunal administratif de Nancy, soit le 18 octobre 2022, le délai de recours contentieux, qui est un délai franc, n'était pas expiré et la commune n'est, en conséquence, pas fondée à soutenir que la requête serait irrecevable en raison de sa tardiveté. Cette fin de non-recevoir doit, par suite, être écartée.

4. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit, les décisions par lesquelles l'autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l'avis rendu par la CADA, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur. Par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées, non contre la décision prise sur l'avis de la commission, mais contre la décision initiale de refus, sont, ainsi que le fait valoir la commune en défense, irrecevables.

5. Toutefois, s'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l'y a invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée.

6. Il résulte des principes énoncés au point qui précède que les conclusions de la requête de Mme C et autres dirigées formellement contre la décision initiale du 3 mai 2022 doivent être regardées comme tendant à l'annulation de la décision implicite née le 17 août 2022 par laquelle le maire de la commune d'Avril a confirmé son refus de communication.

7. En troisième lieu, si la commune d'Avril soutient que la demande de communication formée le 18 août 2022 par les requérants était inutile, cette circonstance ne faisait pas obstacle à la naissance d'une décision implicite de rejet. Par suite la fin de non-recevoir tirée de l'inexistence de la décision implicite née le 19 septembre 2022 doit être écartée.

8. En dernier lieu, il ressort des écritures de Mme C et autres qu'ils entendent contester le refus opposé par le maire de la commune d'Avril à leur demande, formulée le 18 août 2022, tendant à la communication de l'ensemble des devis et factures pour les années 2018 à 2022, des demandes de subventions pour les années 2018 à 2022, des crédits et prêts relais pour les années 2018 à 2022 ainsi que de la ligne de trésorerie et des comptes d'administration 2018 et 2021. Or ces demandes, en tant qu'elles portent sur des années différentes de l'année 2021, n'ont pas été soumises pour avis à la CADA, la saisine de la commission effectuée le 19 septembre 2022 ne pouvant être regardée comme une telle saisine préalable, exigée par les dispositions de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que, bien que comportant en pièce jointe le courrier du 18 août 2022, elle se bornait à appeler l'attention de la commission sur l'absence de suite donnée par la commune à l'avis de la CADA du 21 juillet 2022. Dans cette mesure, les demandes des requérants sont irrecevables et doivent être rejetées pour ce motif.

Sur les conclusions de la requête :

9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. () ".

10. Ainsi qu'il a été dit, les conclusions de la requête de Mme C et autres dirigées contre la décision initiale du 3 mai 2022 doivent être regardées comme tendant à l'annulation de la décision implicite née le 17 août 2022. Si les requérants soutiennent que cette décision n'est pas motivée, il ne ressort d'aucune pièce du dossier qu'ils auraient formulé une demande de communication des motifs de cette décision. Dans ces conditions, ce moyen ne peut qu'être écarté.

11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. () / Le droit à communication ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique. / () L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". Aux termes de l'article L. 311-9 du même code : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; / 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L. 311-6 ".

12. S'agissant des devis et factures, des demandes de subventions, des crédits et prêts relais et de la ligne de trésorerie et du compte d'administration 2021, ces documents sont communicables à toute personne, en application des dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Si la commune fait valoir que les requérants auraient eu accès, en leur qualité de conseillers municipaux, à une partie de ces documents, elle ne le justifie pas ni ne précise quels documents auraient été effectivement transmis aux intéressés. Au surplus, la qualité de conseillers municipaux des requérants ne fait pas obstacle à ce qu'ils exercent les droits qu'ils tiennent des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que la demande de Mme C et autres, qui se borne à solliciter la consultation en mairie des documents en cause, induirait une charge de travail excessive pour les services municipaux. Enfin, la mise en ligne sur le site internet de la commune des procès-verbaux et comptes-rendus des conseils municipaux, eu égard à leur contenu, ne saurait être regardée comme répondant à la demande d'accès aux documents administratifs des requérants. Par suite, il y a lieu de faire droit aux conclusions d'annulation de la requête sur ce point.

13. S'agissant des résultats d'exécution du budget principal et des budgets des services non personnalisés de 2014 à 2021, qui constituent bien des documents communicables en application des dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, il ne ressort des pièces du dossier, ni que les requérants auraient déjà eu communication de ces documents en leur qualité de conseillers municipaux, ni que cette demande tendrait à la réalisation d'un audit et présenterait, par suite, un caractère abusif. Dans ces conditions, il y a également lieu de faire droit aux conclusions d'annulation de la requête sur ce point.

14. S'agissant du projet de ferme solaire, la commune d'Avril fait valoir en défense, sans être contestée, qu'aucun document n'était à communiquer dès lors qu'à la date de la demande de Mme C et autres, il s'agissait d'un simple projet. Dans ces conditions, les conclusions de la requête sur ce point doivent être rejetées.

15. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué par Mme C et autres n'est pas établi.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la décision implicite par laquelle le maire de la commune d'Avril a confirmé sa décision initiale de refus de communication doit être annulée en tant qu'elle porte sur les devis et factures, les demandes de subventions, les crédits et prêts relais, la ligne de trésorerie et le compte d'administration 2021 ainsi que sur les résultats d'exécution du budget principal et des budgets des services non personnalisés de 2014 à 2021.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

17. Les motifs du présent jugement implique qu'il soit enjoint à la commune d'Avril de permettre à Mme C, Mme D et M. E, dans un délai d'un mois à compter de la date de notification du présent jugement, de consulter à la mairie les devis et factures, les demandes de subventions, les crédits et prêts relais, la ligne de trésorerie et le compte d'administration 2021 ainsi que les résultats d'exécution du budget principal et des budgets des services non personnalisés de 2014 à 2021. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette mesure d'injonction d'une astreinte.

Sur les frais de l'instance :

18. D'une part, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune d'Avril le versement à Mme C, Mme D et M. E d'une somme de 500 euros chacun sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui n'ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune d'Avril demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

19. D'autre part, la présente instance ne comporte aucuns dépens. Par suite, les conclusions présentées à ce titre par les requérants doivent, en tout état de cause, être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La décision implicite née le 17 août 2022 par laquelle le maire de la commune d'Avril a confirmé sa décision initiale de refus de communication est annulée en tant qu'elle porte sur les devis et factures, les demandes de subventions, les crédits et prêts relais, la ligne de trésorerie et le compte d'administration 2021 ainsi que sur les résultats d'exécution du budget principal et des budgets des services non personnalisés de 2014 à 2021.

Article 2 : Il est enjoint à la commune d'Avril de permettre à Mme C, Mme D et M. E, dans un délai d'un mois à compter de la date de notification du présent jugement, de consulter à la mairie les devis et factures, les demandes de subventions, les crédits et prêts relais, la ligne de trésorerie et le compte d'administration 2021 ainsi que les résultats d'exécution du budget principal et des budgets des services non personnalisés de 2014 à 2021.

Article 3 : La commune d'Avril versera à Mme C, Mme D et M. E une somme de 500 (cinq cents) euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme C, Mme D et M. E est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la commune d'Avril présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme F C, à Mme A D, à M. B E et à la commune d'Avril.

Rendu public par mise à disposition au greffe 4 mars 2025.

Le rapporteur,

B. Coudert

La greffière,

A. Mathieu

La République mande et ordonne à la préfète de Meurthe-et-Moselle en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.