Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2301360

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des mémoires en production de pièces et un mémoire, enregistrés le 19 mai 2023, le 14 août 2023, le 22 août 2023 et le 26 février 2024, le syndicat des copropriétaires de la résidence Lagunen Etchea et M. A C, représentés par Me Blazy, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 16 novembre 2022 par lequel le maire de Ciboure a délivré à l'Office 64 de l'habitat un permis de construire en vue de l'édification d'une résidence composée de deux bâtiments et comportant quatre logements, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux formé contre cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Ciboure une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé au regard des exigences de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ;

- le dossier de demande de permis est entaché d'insuffisances au regard de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme ;

- l'arrêté attaqué méconnaît les articles L. 121-13 et L. 121-16 du code de l'urbanisme ;

- il méconnaît l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme ;

- il méconnaît les articles R. 111-2 et R. 111-5 du code de l'urbanisme ;

- il méconnaît les articles UA 4, UA 6, UA 11, UA 12 et UA 13 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Ciboure.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 décembre 2023, l'Office 64 de l'habitat, représenté par Me Gauci, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire, au sursis à statuer dans l'attente d'une régularisation éventuelle du permis dans un certain délai à compter de la notification du jugement à venir, et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2024, la commune de Ciboure, représentée par Me Logeais, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire, au sursis à statuer dans l'attente d'une régularisation éventuelle du permis dans un certain délai à compter de la notification du jugement à venir, et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Un mémoire présenté pour l'Office 64 de l'habitat a été enregistré le 20 mars 2024.

Les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de mettre en œuvre la procédure prévue par l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et de surseoir à statuer au regard du vice tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, l'implantation du projet adossé à la colline et les travaux de décaissement nécessaires à sa réalisation étant de nature à porter atteinte à la sécurité publique.

Une note en délibéré, présentée pour le syndicat des copropriétaires de la résidence Lagunen Etchea et autre, a été enregistrée le 11 mars 2025.

Une note en délibéré, présentée pour l'Office 64 de l'habitat, a été enregistrée le 13 mars 2025.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Ciboure, a été enregistrée le 14 mars 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Aubry,

- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique,

- et les observations de Me Logeais, représentant la commune de Ciboure, et de Me Gauci, représentant l'Office 64 de l'habitat.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 16 novembre 2022, le maire de Ciboure a délivré à l'Office 64 de l'habitat un permis de construire en vue de l'édification d'une résidence composée de deux bâtiments et comportant quatre logements. Le syndicat des copropriétaires de la résidence Lagunen Etchea et autre demandent l'annulation de cet arrêté, et de la décision par laquelle cette même autorité a implicitement rejeté leur recours gracieux formé contre cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne l'arrêté du 16 novembre 2022 :

S'agissant de la fin de non-recevoir opposée par la commune de Ciboure et l'Office 64 de l'habitat :

2. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. / () ".

3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient dans tous les cas au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.

4. La résidence Lagunen Etchea, dont le syndicat requérant, présidé par M. C, également requérant, assure la gestion de la copropriété, est implantée sur le flanc d'une colline, en surplomb du terrain d'assiette du projet. Les requérants sont donc voisins immédiats de ce terrain. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le projet autorisé par l'arrêté attaqué nécessite la réalisation de travaux de décaissement au pied de cette colline, de sorte qu'il est susceptible de porter atteinte à la stabilité des terres superficielles de cette dernière. Dans ces conditions, ce projet est de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien géré par le syndicat de la résidence Lagunen Etchea, et de celui dont M. C est copropriétaire. Dès lors, ces derniers justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour agir. Par suite, la fin de non-recevoir opposée à ce titre par la commune de Ciboure et par l'Office 64 de l'habitat doit être écartée.

S'agissant du fond du litige :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions () ". Il résulte de ces dispositions qu'un arrêté accordant une autorisation de construire assorti de prescriptions doit comporter les considérations qui fondent ces prescriptions en vue de permettre au pétitionnaire d'en comprendre le principe et la portée, et le cas échéant, d'en contester le bien-fondé. La motivation exigée par ces dispositions peut résulter directement du contenu même des prescriptions.

6. L'arrêté attaqué est assorti de prescriptions selon lesquelles une extension du réseau public de distribution d'électricité est potentiellement nécessaire en cas d'une demande de puissance d'alimentation supérieure à 58 kVa triphasé, le projet devra être conforme aux recommandations émises par la communauté d'agglomération du Pays Basque, gestionnaire des réseaux publics de distribution d'eau et d'assainissement, dans son avis émis le 11 août 2022, les déchets seront déposés au point d'apport volontaire situé quai Maurice Ravel, la façade en bois du projet devra être réalisée en bois pré-vieilli afin que la teinte naturelle grisée reste uniforme au cours du temps, conformément à l'accord donné le 8 août 2022 par l'architecte des Bâtiments de France, et le projet devra être conforme aux recommandations émises par le service départemental d'incendie et de secours des Pyrénées-Atlantiques dans son avis du 8 août 2022 relatives aux conditions de desserte par les engins chargés de la lutte contre l'incendie, ces avis étant joints à la décision attaquée. Par suite, la motivation en fait de ces prescriptions, qui résulte directement de leur contenu, satisfait à l'exigence prescrite par les dispositions précitées de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend également : a) Le plan des façades et des toitures ; () c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / ( ) ".

8. Il ressort des pièces du dossier que, d'une part, le projet architectural du projet de construction, qui s'intercale entre deux bâtiments, comprend, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les plans de façade est et ouest. D'autre part, le document graphique qui représente le projet à partir de la rue du docteur B, ne permet pas d'apprécier l'insertion de ce dernier par rapport aux constructions avoisinantes, notamment celles situées aux abords du quai Maurice Ravel. Toutefois, cette insuffisance est utilement compensée par les documents photographiques du dossier qui font apparaître les constructions avoisinantes du projet, et par les plans de coupe sur lesquels figure la résidence Lagunen Etchea. Par suite, l'arrêté attaqué n'a pas été délivré en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 321-2 du code de l'environnement : " Sont considérées comme communes littorales, au sens du présent chapitre, les communes de métropole et des départements d'outre-mer : / 1° Riveraines des mers et océans () ". Aux termes de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme : " En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement. ".

10. Ne peuvent déroger à l'inerdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, à la condition qu'ils n'entraînent pas une densification significative de ces espaces.

11. La commune de Ciboure, riveraine de l'océan Atlantique, est une commune littorale au sens du 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement. Il ressort des pièces du dossier que si le terrain d'assiette du projet litigieux, situé dans la bande littorale de cent mètres, est vierge de toute construction, il s'intercale entre deux maisons individuelles implantées à l'est et à l'ouest, et fait face au nord à des constructions accolées qui bordent le quai Maurice Ravel. L'espace dans lequel s'insère le projet, où la totalité des parcelles est déjà bâtie, est ainsi caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions, et doit, dès lors, être regardé comme un espace urbanisé. Enfin, ce projet, qui consiste, ainsi qu'il a été dit au point 1, en l'édification d'une résidence composée de deux bâtiments comportant quatre logements, et qui a pour effet de créer une surface de plancher égale à 240 m², n'entraînera pas une densification significative de cet espace. Par suite, l'arrêté attaqué n'a pas été pris en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 121-16 du code de l'urbanisme.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. / () ". Une opération qu'il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une extension de l'urbanisation au sens de cet article que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l'urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d'un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. En revanche, la seule réalisation dans un quartier urbain d'un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme constituant une extension au sens de la loi.

13. Ainsi qu'il a été dit au point 11, le projet autorisé par l'arrêté attaqué prend place dans un quartier de la commune de Ciboure densément urbanisé, et il ne conduit pas, eu égard à ses caractéristiques, à augmenter sensiblement la densité des constructions. Dès lors, sa réalisation, qui est une simple opération de construction, ne peut être regardée comme une extension de l'urbanisation au sens de la loi littoral. Par suite, l'arrêté attaqué n'a pas été délivré en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme.

14. En cinquième lieu, en se bornant à soutenir que le maire de Ciboure aurait dû décider de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire déposée par l'Office 64 de l'habitat, les requérants ne permettent pas au tribunal d'apprécier le bien-fondé de ce moyen.

15. En sixième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ".

16. Ainsi qu'il a été dit au point 4, le projet autorise la réalisation de travaux de décaissement au pied d'une colline sur laquelle sa partie arrière s'adosse, et sur le flanc de laquelle prend place la résidence Lagunen Etchea. Il ressort d'une étude géotechnique réalisée par le pétitionnaire postérieurement à l'arrêté attaqué, mais qui révèle une situation existant à la date de cette décision, que pour réaliser ce décaissement tout en permettant de contenir le fonds supérieur et d'assurer la stabilité des terres superficielles de la colline, il est prévu l'installation d'une paroi constituée de profilés en acier, laquelle n'est pas au nombre des prescriptions qui assortissent le permis de construire délivré. Par ailleurs, il n'est ni allégué ni établi que ce dispositif ne revêtirait qu'un caractère accessoire destiné à assurer la solidité de la construction. Dans ces conditions, le projet est de nature à porter atteinte à la sécurité publique. Par suite, l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

17. En septième lieu, aux termes de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie./ Il peut également être refusé ou n'être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic. ".

18. D'une part, il ressort des pièces du dossier que si le terrain d'assiette du projet est desservi par la rue du docteur B, voie publique à double-sens de circulation, qui ne présente aux abords de cette parcelle qu'une largeur comprise entre 2,6 m et 3,4 m, et qui forme un virage à angle droit à son extrémité, elle ne dessert que quelques constructions et il n'est pas démontré qu'elle serait fréquentée par une circulation significative de véhicules. Par ailleurs, à supposer que les caractéristiques de cette rue soient de nature à rendre difficile l'accès des engins chargés de la lutte contre l'incendie à hauteur du terrain, il résulte d'un avis favorable au projet émis le 8 août 2022 par le service départemental d'incendie et de secours des Pyrénées-Atlantiques qu'une borne d'incendie est implantée à une distance d'environ 100 mètres de cette parcelle.

19. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'accès au terrain d'assiette du projet, qui communique au parc de stationnement souterrain, se présente sous la forme d'un portail d'une largeur de 5,66 m, et il n'est pas démontré que les caractéristiques de cet accès ne permettraient pas d'assurer dans des conditions de sécurité satisfaisantes les manœuvres d'entrée et de sortie des véhicules. Par suite, l'arrêté attaqué n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme.

20. En huitième lieu, par une délibération du 10 décembre 2022, postérieure à l'arrêté attaqué, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Basque a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Ciboure. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des articles UA 4, UA 6, UA 11, UA 12, UA 13 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Ciboure issu de cette délibération sont inopérants.

21. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ".

22. Il résulte de ces dispositions qu'elles sont applicables au règlement d'un plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance par l'arrêté attaqué de ces dispositions est inopérant.

En ce qui concerne la légalité de la décision portant rejet implicite du recours gracieux formé contre l'arrêté du 16 novembre 2022 :

S'agissant de la fin de non-recevoir opposée par la commune de Ciboure et l'Office 64 de l'habitat :

23. La fin de non-recevoir opposée par la commune de Ciboure et l'Office 64 de l'habitat tirée du défaut d'intérêt pour agir des requérants doit être écartée pour les mêmes motifs que ceux développés au point 4.

S'agissant du fond du litige :

24. La décision attaquée ne peut être regardée comme étant exempte du vice indiqué au point 16 dont est entaché l'arrêté du maire de Ciboure du 16 novembre 2022. Elle doit, par suite, être annulée.

En ce qui concerne la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme :

25. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. ".

26. Le vice relevé au point 16 est susceptible d'être régularisé par un permis de construire modificatif. Dès lors, il y a lieu de faire application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme et de surseoir à statuer jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois suivant la date de notification du présent jugement en vue de la régularisation du permis de construire litigieux.

D E C I D E :

Article 1er : La décision portant rejet implicite du recours gracieux formé contre l'arrêté du maire de Ciboure du 16 novembre 2022 est annulée.

Article 2 : Il est sursis à statuer sur les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du maire de Ciboure du 16 novembre 2022 jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la date de notification du présent jugement en vue de la régularisation du permis de construire délivré à l'Office 64 de l'habitat par la délivrance d'un permis de construire modificatif.

Article 3 : Les conclusions des parties sur lesquelles il n'est pas expressément statué par le présent jugement sont réservées jusqu'à la fin de l'instance.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au syndicat des copropriétaires de la résidence Lagunen Etchea, à la commune de Ciboure et à l'Office 64 de l'habitat.

Délibéré après l'audience du 11 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

Mme Genty, première conseillère,

M. Aubry, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mars 2025.

Le rapporteur,

L. AUBRY

Le président,

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

La greffière,