Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2206502

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 29 août 2022, la société Ecully 18, représentée par le cabinet VJA avocats, demande au tribunal :

1°) de condamner la commune de Villeurbanne à lui verser la somme de 65 121,16 euros assortie des intérêts au taux légal depuis la date de présentation de la réclamation et de leur capitalisation, en réparation des préjudices résultant de l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable à la mise en demeure du 17 juin 2020 et de la mise en œuvre de mesures d'exécution irrégulières ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la commune de Villeurbanne a commis deux fautes de nature à engager sa responsabilité, d'une part, en l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable à la mise en demeure du 17 juin 2020 et, d'autre part, dans la mise en œuvre de mesures d'exécution irrégulières ;

- elle subit un préjudice résultant de la perte des investissements réalisés d'un montant compris entre 18 786,67 euros hors taxe et 34 114 euros hors taxe ;

- elle a dû consentir à d'importantes remises commerciales afin d'écouler rapidement son stock, ce qui lui a causé un préjudice de 3 099,48 euros hors taxe ;

- elle a dû procéder aux licenciements de deux salariés, ce qui a engendré un coût de 1 437,68 euros ;

- elle subit une perte d'exploitation estimée à 8 370 euros ;

- elle subit un préjudice moral à hauteur de 12 000 euros ;

- elle a dû s'acquitter de frais d'expertise comptable et de conseil juridique pour un montant de 6 500 euros hors taxe.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2023, la commune de Villeurbanne, représentée par le cabinet Alternatives avocats, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par lettre du 19 janvier 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de ce que l'instruction était susceptible d'être close par l'émission d'une ordonnance de clôture à compter du 20 février 2024.

Une ordonnance de clôture immédiate de l'instruction a été émise le 11 mars 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

- et les observations de Me Alberto, représentant la commune de Villeurbanne.

Considérant ce qui suit :

1. Par courrier du 4 février 2020, le maire de Villeurbanne a informé la société Ecully 18, qui exerce une activité commerciale au sein d'un local situé au 300 b rue Francis de Pressensé depuis 2019, de la nécessité de régulariser la situation de son bien immobilier au regard des règles d'urbanisme, après avoir relevé que ce bien avait fait l'objet d'un changement de destination de local industriel et artisanal en commerce sans autorisation d'urbanisme. Par décision du 17 juin 2020, le maire de Villeurbanne l'a avisée qu'un procès-verbal d'infraction avait été dressé le 27 avril 2020 et l'a mise en demeure de régulariser la situation du local concerné, avant le 30 juillet 2020, en procédant à sa fermeture, en le vidant de toute marchandise et en enlevant les enseignes du magasin. Il a fixé une astreinte journalière de 350 euros par jour de retard. Par courrier du 5 août 2020, le maire de Villeurbanne a annoncé à la société Ecully 18 la liquidation trimestrielle de l'astreinte à compter du 6 août 2020. Cette société a contesté les décisions des 17 juin et 5 août 2020, lesquelles ont été annulées par un jugement devenu définitif du 24 mars 2022 du tribunal administratif de Lyon, au motif que la mise en demeure du 17 juin 2020 n'avait pas été précédée de la procédure contradictoire prévue à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme. Après avoir saisi, le 17 mai 2022, le maire de Villeurbanne d'une demande indemnitaire préalable, qui a été rejetée le 29 juillet 2022, la société Ecully 18 demande au tribunal de condamner la commune de Villeurbanne à lui verser la somme totale de 65 121,16 euros assortie des intérêts et de la capitalisation des intérêts, en réparation des préjudices résultant de l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable à la mise en demeure du 17 juin 2020 et de la mise en œuvre de mesures d'exécution irrégulières.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de la commune de Villeurbanne :

2. En premier lieu, par un jugement nos 2005431-2005617-2005681 rendu le 24 mars 2022 par le tribunal administratif de Lyon, devenu définitif, les décisions du maire de Villeurbanne des 17 juin et 5 août 2020 ont été annulées pour méconnaissance de la procédure contradictoire préalable. L'illégalité fautive de ces deux décisions est de nature à engager la responsabilité de l'Etat.

3. En second lieu, aux termes de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme : " I. - Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 et L. 421-5-3 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II. - Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l'infraction constatée et des moyens d'y remédier. Il peut être prolongé par l'autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l'intéressé pour s'exécuter. () ".

4. D'une part, si la société requérante soutient que le maire de Villeurbanne a commis une faute en édictant des mesures irrégulières dans sa décision du 17 juin 2020, en imposant la fermeture du local qu'elle exploitait et l'enlèvement de toute marchandise et des enseignes, il résulte de l'instruction que la destination de commerce de détail n'était pas autorisée pour le local litigieux, en application des dispositions applicables au secteur UEi1a du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon. Ainsi, aucune régularisation n'étant possible pour le changement de destination du local réalisé sans autorisation d'urbanisme, des mesures destinées à rendre au local sa destination initiale pouvaient légalement être prises par le maire de Villeurbanne. D'autre part, la société Ecully 18 n'établit pas que le délai de 45 jours imparti pour exécuter ces mesures était insuffisant au regard de la finalité recherchée, alors qu'au surplus, il résulte de l'instruction que son dirigeant avait connaissance de l'illégalité de la situation dans laquelle elle se trouvait depuis le mois de février 2020. Dès lors, aucune faute n'a été commise à ce titre par le maire de Villeurbanne.

5. Il résulte de ce qui précède que la société requérante est seulement fondée à rechercher la responsabilité de la commune de Villeurbanne pour le motif mentionné au point 2.

En ce qui concerne le lien de causalité :

6. Lorsque le destinataire d'une décision défavorable sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité, pour un vice de procédure, de cette décision, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise dans le cadre d'une procédure régulière.

7. La commune de Villeurbanne fait valoir que les décisions des 17 juin et 5 août 2020 étaient justifiées au fond dès lors que le changement de destination du local litigieux était interdit. Il résulte de l'instruction, compte tenu notamment de ce qui a été dit au point 4, que le maire de Villeurbanne aurait légalement pris les mêmes décisions après avoir mis en œuvre une procédure contradictoire préalable, en raison de l'illégalité non régularisable du changement de destination du local exploité par la société Ecully 18. Dès lors, les préjudices qu'aurait subis cette société ne peuvent être regardés comme la conséquence du vice de procédure dont ces décisions sont entachées.

8. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société Ecully 18 tendant à l'indemnisation des préjudices que lui aurait causés l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable à la mise en demeure du 17 juin 2020 et la mise en œuvre de mesures d'exécution irrégulières ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

9. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villeurbanne, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société requérante demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Ecully 18 le versement d'une somme de 1 400 euros à la commune de Villeurbanne au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Ecully 18 est rejetée.

Article 2 : La société Ecully 18 versera à la commune de Villeurbanne une somme de 1 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Ecully 18 et à la commune de Villeurbanne.

Délibéré après l'audience du 19 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Marine Flechet, première conseillère,

Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2024.

La rapporteure,

F.-M. ALe président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

S. Saadallah

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière