Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2300984

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 février et 10 mai 2023, Mme C B, représentée par Me Salen, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 13 janvier 2023 par lequel le maire de la commune de A a rejeté sa demande de permis de construire deux maisons d'habitation sur cinq parcelles cadastrées A 425, A 454, A 457, A 459, et A 460 situées chemin du Puy Moulou ;

2°) d'enjoindre à la commune de A de lui délivrer le permis de construire sollicité dans le délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ou, à défaut, de réexaminer sa demande dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ;

3°) de mettre à la charge de la commune de A une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le refus de permis de construire litigieux est entaché d'une erreur de droit car uniquement fondé sur son absence de justification de son statut d'agricultrice, justification non prévue par le code de l'urbanisme ;

- l'arrêté critiqué est illégal par exception d'illégalité du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) :

o le classement de ses parcelles en zone agricole par ce PLUi résulte d'une erreur manifeste d'appréciation ;

o il n'est pas justifié, en l'absence d'élément établissant le transfert de compétences de la commune de A en matière d'urbanisme, de la compétence du conseil communautaire de Loire-Forez agglomération pour rendre applicable à cette commune les dispositions du PLUi ;

o les modifications apportées à ce PLUi par le conseil communautaire de Loire-Forez agglomération après l'enquête publique en ont modifié l'économie générale ;

o le règlement et le projet d'aménagement et de développement durable de ce PLUi sont incohérents ;

o les partis d'urbanisme retenus par ce plan sont manifestement erronés au regard de la situation existante et des perspectives d'avenir du territoire concerné.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 11 avril et 29 juin 2023, la commune de A, représentée par la SELARL BLT Droit Public, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- au surplus, le motif tiré de la méconnaissance des articles 1.1 et 1.2 du règlement du PLUi de Loire-Forez agglomération, qui interdisent, en zone agricole, la construction d'habitations non nécessaires à une exploitation agricole, peut être substitué aux motifs de la décision attaquée.

Par ordonnance du 16 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Richard-Rendolet, premier conseiller,

- les conclusions de M. Gilbertas, rapporteur public,

- les observations de Me Salen, pour la requérante, et celles de Me Thiry pour la commune de A.

Une note en délibéré a été enregistrée le 8 avril 2025 à 16 h 00 pour Mme B.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C B a déposé, le 17 novembre 2022, une demande de permis de construire en vue de la construction de deux maisons d'habitation, sur cinq parcelles cadastrées A 425, A 454, A 457, A 459, et A 460 situées chemin du Puy Moulou sur le territoire de la commune de A (Loire). Par un arrêté du 13 janvier 2023, le maire de cette commune lui en a refusé le bénéfice. Mme B demande au tribunal l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, dans le cas où le pétitionnaire, en réponse à la demande de pièces complémentaires, a fourni une pièce qui a été indûment demandée car ne figurant pas sur la liste limitative des pièces prévue par les dispositions du code de l'urbanisme, cette irrégularité n'est pas, par elle-même, de nature à entraîner l'illégalité de la décision de l'autorité administrative refusant de faire droit à la demande d'autorisation. Toutefois, l'autorisation d'urbanisme n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire et l'autorité administrative n'ayant, par suite, pas à vérifier l'exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance de son projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions précitées, l'administration ne peut légalement refuser l'autorisation demandée en se fondant sur la consistance du projet au vu d'une pièce ne relevant pas de cette liste limitative.

3. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 23 novembre 2022, le maire de la commune de A a demandé à Mme B de fournir plusieurs pièces complémentaires pour l'instruction de son permis de construire, notamment une attestation de la mutualité sociale agricole justifiant de son statut d'agricultrice, pièce non comprise dans la liste limitative des pièces exigibles définie par le code de l'urbanisme, et que l'absence de cette pièce a conduit le maire à lui refuser l'autorisation sollicitée au motif que Mme A ne justifiait " pas de son statut d'agriculteur ". Il ressort des termes de l'arrêté critiqué que le maire de A s'est également fondé, pour refuser le permis de construire sollicité, sur un second motif tiré de la méconnaissance par son projet des dispositions des articles 1.1. et 1.2. du plan local d'urbanisme intercommunal, qui interdit la construction en zone agricole d'habitations non nécessaires à une exploitation agricole. Il s'ensuit que, si la demande d'une attestation de la mutualité sociale agricole adressée à Mme B pendant l'instruction de son dossier était irrégulière, elle n'entache pas d'illégalité la décision, qui n'est pas fondée sur la seule absence d'une pièce non prévue par les dispositions du code de l'urbanisme. Le moyen doit ainsi être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

6. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone agricole, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

7. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées A 425, A 454, A 457, A 459, et A 460 appartenant à Mme B forment un tènement de 1 441 m2 à l'état de prairie. Elles sont entourées, à l'est et au nord, par des maisons d'habitation, au sud par un terrain arboré et à l'ouest par deux parcelles agricoles d'environ 2 200 m2 exploitées pour la viticulture. La requérante expose que ses parcelles constituent une " dent creuse " qui a vocation à être comblée en application d'un des objectifs du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de la communauté d'agglomération Loire Forez. Toutefois, et alors que ses parcelles ne sont pas entourées uniquement de constructions, l'exploitation de parcelles à proximité directe témoignant du maintien, à travers le temps, d'une vocation agricole de cette zone, ce qui fait obstacle à ce que les parcelles de Mme B soient qualifiées de " dent creuse ", il est constant que le PADD de Loire Forez agglomération se fixe comme objectifs de " protéger le foncier et l'activité agricole ", " lutter contre l'étalement urbain " et " maintenir une diversité économique ", et que le rapport de présentation du PLUi souligne que le territoire intercommunal constitue " un territoire très agricole ". En outre, le rapport de présentation du PLUi identifie spécifiquement la commune de A comme étant un secteur du territoire intercommunal " ayant connu un développement résidentiel intense au sein des hameaux et au détriment des centres-bourgs ", et qu'il relève que ce phénomène a entrainé une consommation d'espaces agricoles " importante ". Par ailleurs, il est constant que ce type de configuration de parcelles se retrouve en plusieurs endroits au sein du hameau de Vinols, dans lequel ces parcelles se situent, qui est éloigné du bourg-centre de A, est entouré d'espaces boisés et présente un habitat dispersé mitant des terres agricoles. Dans ces conditions, Mme B n'est pas fondée à soutenir que le classement en zone agricole des parcelles A 425, A 454, A 457, A 459, et A 460 résulte d'une erreur manifeste d'appréciation.

8. En troisième lieu, si Mme B soutient que le conseil communautaire de Loire-Forez agglomération n'était pas compétent pour adopter le PLUI applicable à la commune de A en l'absence de délégation de compétence de celle-ci, il est constant que par une délibération du 27 août 2021, le conseil municipal de A a transféré sa compétence en matière d'urbanisme à cette communauté d'agglomération. Par suite, le moyen doit être écarté.

9. En quatrième lieu, Mme B fait valoir que les modifications apportées au PLUi par le conseil communautaire de Loire-Forez Agglomération entre la date de sa soumission à l'enquête publique et son approbation ont remis en cause l'économie générale du projet, particulièrement en ce qui concerne le classement de zones agricoles en zones urbaines, les auteurs du PLUi ayant réduit de 39 hectares, par rapport au projet initial, le volume d'espaces devant être classés en zone urbaine ou à urbaniser. Elle expose également que le classement en zone agricole des hameaux de Juel et La Maranche, classement qui ne procède pas de l'enquête publique, a constitué une modification substantielle du projet de PLUi. Toutefois, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la proportion d'espaces finalement classés en zone agricole, alors que le projet initial préconisait leur classement en zone urbaine, représente 0,03% du territoire intercommunal, ce qui doit faire considérer cette modification comme mineure. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le classement en zone agricole ou naturelle des hameaux de Juel et La Maranche était préconisé par le rapport de la commission d'enquête sur le projet de PLUi. Le moyen doit ainsi être écarté.

10. En cinquième lieu, Mme B soutient que le classement en zone agricole, par le PLUi de Loire-Forez Agglomération, de parcelles situées en cœur de hameaux déjà largement urbanisés, comme les hameaux de Marieux et Vinols, où se situent ses parcelles, est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) arrêté par Loire-Forez agglomération, dont les objectifs visent à satisfaire les besoins en logements tout en limitant l'étalement urbain et privilégier ainsi les constructions dans les secteurs déjà urbanisés. Toutefois, il est constant que le PADD, qui relève que " toutes les communes concernées par le PLUi ont vocation, au regard de leur localisation et de leur niveau d'équipement, à accueillir un développement mesuré ", précise que le développement urbain doit prendre en compte " la préservation de la qualité architecturale, paysagère et patrimoniale du territoire ", la " lutte contre l'étalement urbain " ainsi que " la maîtrise du phénomène de périurbanisation ", et vise à restreindre " les possibilités de développement urbain dans les hameaux ", le rôle de Montbrison et Savigneux en tant qu'agglomérations majeures du territoire devant être affirmé. Dans ces conditions, et alors que les hameaux de Marieux et de Vinols sont situés respectivement à 1,8 et 2 kilomètres des centre-bourgs de Périgneux et de A et ne peuvent être regardés comme relevant de situations particulières justifiant leur ouverture à l'urbanisation au regard des objectifs susmentionnés, Mme B n'est pas fondée à soutenir que le règlement du PLUi, du fait du classement de ces deux hameaux ou de hameaux comparables en zone agricole, serait incohérent avec les orientations du PADD.

11. En sixième lieu, Mme B soutient que le classement en zone agricole de terrains appartenant à une zone déjà urbanisée caractérise une erreur du parti d'aménagement retenu, et critique en particulier le classement en zone A des hameaux de Vinols et de Marieux, soulignant que ceux-ci sont dépourvus de tout potentiel agronomique, sont situés en cœur d'espaces urbains et sont reliés aux réseaux. Toutefois, il ressort de ce qui a été exposé plus haut qu'en classant en zone A ces deux hameaux qui, s'ils côtoient des habitations, sont éloignés des centres des bourgs, et dont le développement irait à l'encontre de l'objectif affiché de lutter contre la périurbanisation, les auteurs du PLUi n'ont pas entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation. Le moyen doit ainsi être écarté.

12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions de Mme B à fin d'annulation de l'arrêté du 13 janvier 2023 du maire de A doivent être rejetées. Par voie de conséquence, doivent être rejetées également ses conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de A, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la requérante. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur par la commune de A sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de A sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B et à la commune de A.

Délibéré après l'audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

M. Richard-Rendolet, premier conseiller,

Mme Viotti, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 avril 2025.

Le rapporteur,

F-X. Richard-Rendolet

Le président,

H. Drouet

La greffière,

C. Chareyre

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,