Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2308458

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 30 août 2023, enregistrée le 31 août 2023 au secrétariat de la section du contentieux du Conseil d'Etat, la présidente du tribunal administratif de Lyon a transmis, en application de l'article R. 342-2 du code de justice administrative, au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, le dossier de la requête de Mme B initialement enregistrée le 27 juillet 2023 au greffe du tribunal administratif de Lyon sous le n° 2306569.

Par une ordonnance du 5 octobre 2023, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué le jugement de la requête au tribunal administratif de Lyon.

Par cette requête enregistrée désormais au greffe du tribunal administratif de Lyon sous le n° 2308458 le 9 octobre 2023, Mme C B, représentée par la SCP Bertin et Petitjean Domec Associés demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 21 mars 2023 par laquelle la directrice générale de l'Agence nationale du développement professionnel continu lui a demandé de restituer la somme indûment perçue de 945 euros au titre de l'indemnité pour perte de revenus ensemble, la décision de rejet de son recours gracieux du 13 juin 2023 ;

2°) de condamner l'agence nationale du développement professionnel continu à lui verser la somme de 1 000 euros en réparation de son préjudice moral ;

3°) de mettre à la charge de l'agence nationale du développement professionnel continu une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 23 mars 2023 méconnaît l'article R. 4021-9 du code de la santé publique, l'agence n'étant pas compétente pour décider d'une action en répétition de l'indu à l'égard d'un médecin et le contrôle d'un praticien bénéficiaire de la prestation est dévolu aux instances ordinales, destinataires des attestations de formation ;

- la décision attaquée, dépourvue de fondement légal ou réglementaire, constitue un détournement de pouvoir ;

- elle est entachée d'erreur de droit ;

- elle est illégale dès lors qu'elle n'a pas eu communication du contrôle exercé par l'agence ; aucun document relatif à la reconnaissance du caractère indu par l'organisme de formation ne lui a été adressé ;

- l'agence a fait preuve de partialité et méconnu l'obligation de neutralité qui lui incombe ;

- le remboursement visé par l'article R. 4021-25 du code de la santé publique est réservé aux fausses déclarations ou manœuvres frauduleuses et, en toute hypotèse, il ne peut être exigé que si les critères de qualité ne sont pas atteints par la formation, alors qu'aucun des motifs retenus par l'agence ne concerne la qualité de la formation ou la fraude ;

- les dispositions de l'article 1302 et 1302-1 du code civil ne s'appliquent pas en l'absence de fraude ;

- le suivi de nouvelles demi-journées sur le même thème n'est pas inutile pour la consolidation des acquis ;

- l'intérêt pédagogique de la formation n'a pas été remis en cause par les commissions de certification ;

- l'absence de prise en charge de la formation est postérieure au suivi de la formation en cause ;

- le rejet de son recours gracieux, motivé par des griefs dirigés contre les organismes de formation, ne la concerne pas ;

- l'illégalité de la décision attaquée lui cause un préjudice moral évalué à 1 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré, le 5 janvier 2024, l'Agence nationale du développement professionnel continu conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 15 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 31 janvier 2024.

Par un courrier du 3 février 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées par Mme B en l'absence de demande indemnitaire préalable permettant de lier le contentieux.

Par un mémoire enregistré, le 4 février 2025, Mme B a présenté des observations sur le moyen relevé d'office.

Par un mémoire enregistré, le 5 février 2025, l'Agence nationale du développement professionnel continu a présenté des observations sur le moyen relevé d'office.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bardad, première conseillère ;

- les conclusions de Mme Collomb, rapporteure publique ;

- les observations de Me Petitjean-Domec, avocate de Mme B ;

- les observations de Mme A, représentant l'Agence nationale pour le développement professionnel continu.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C B, médecin gynécologue, a suivi au cours de l'année 2020, des actions de formation dans le cadre du développement professionnel continu, proposées par la SAS Agastya, organisme de formation médicale continue, à savoir les formations n° 36472000024, " Prise en charge de la douleur : Apport de l'hypnose, notions de base ", n° 36472000025, " Apport de l'hypnose dans la prise en charge des douleurs aiguës " et n° 36472000026, " Apport de l'hypnose dans la prise en charge des douleurs chroniques ". Elle a suivi les mêmes formations au titre de l'année 2021. Par une décision du 21 mars 2023, la directrice générale de l'Agence nationale du développement professionnel continu lui a demandé de restituer la somme indûment perçue de 945 euros au titre l'indemnité pour perte de revenus à raison de la formation suivie en 2021. Mme B a présenté, le 15 avril 2023, un recours gracieux à l'encontre de cette décision, qui a fait l'objet d'une décision de rejet, le 13 juin 2023. Par la présente requête, elle demande l'annulation de ces décisions.

Sur les conclusionx aux fins d'annulation des décisions des 21 mars et 13 juin 2023 :

2. En premier lieu, la directrice générale de l'Agence nationale du développement professionnel, qui, selon l'article R. 4021-9 du code de la santé publique, " règle les affaires de l'agence, à l'exception de celles réservées aux autres instances ", était compétente, en l'absence de disposition attribuant compétence à une autre autorité, pour prendre les décisions contestées. Les dispositions de l'article R. 4021-9 du code de la santé publique précitées ne faisant pas obstacle à la compétence de la directrice générale de l'Agence nationale du développement professionnel pour exercer une action en répétition de l'indu sur le fondement des dispositions des articles 1302 et 1302-1 du code civil. Par suite, le moyen doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'administration de communiquer les résultats du contrôle effectué auprès d'un organisme de formation avant de solliciter la restitution d'une somme indument perçue par le bénéficiaire d'une indemnité au titre de la perte de revenus résultant du suivi d'une action de développement professionnel continu. Par suite, le moyen doit être écarté.

4. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier ni des termes de la décision attaquée que l'autorité administrative aurait fait preuve de partialité et manqué à son obligation de neutralité.

5. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique : " Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé. Chaque professionnel de santé doit justifier, sur une période de trois ans, de son engagement dans une démarche de développement professionnel continu comportant des actions de formation continue, d'analyse, d'évaluation et d'amélioration de ses pratiques et de gestion des risques. () ". Aux termes de l'article L. 4021-2 du même code : " Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, et du ministre de la défense pour les professionnels du service de santé des armées, définit les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu. Ces orientations comportent : 1° Des orientations définies par profession ou par spécialité sur la base des propositions des conseils nationaux professionnels ou, en l'absence de conseils nationaux professionnels, des représentants de la profession ou de la spécialité ; / 2° Des orientations s'inscrivant dans le cadre de la politique nationale de santé ; () ". Aux termes de l'article L. 4021-6 de ce code : " L'Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice. Elle exerce le contrôle de ce dispositif. A cette fin, elle peut se faire communiquer toute pièce nécessaire à ce contrôle. / () Un décret en Conseil d'Etat fixe les missions et les instances de l'agence nationale du développement professionnel continu. ". Aux termes de l'article R. 4021-7 du code de la santé publique : " Les missions de l'agence nationale du développement professionnel continu sont les suivantes : 1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice : a) Evaluer les organismes et structures qui souhaitent présenter des actions conformément aux dispositions des articles L. 4021-1 à L. 4021-2 ; b) Evaluer, en lien avec la Haute Autorité de santé, la mise en œuvre des méthodes de développement professionnel continu, en veillant à leur qualité scientifique et pédagogique ; c) Evaluer l'impact du développement professionnel continu sur l'amélioration des pratiques et l'efficience du dispositif ; 2° Contribuer au financement des actions s'inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l'article L. 4021-2, concernant les professionnels de santé non salariés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions prévues aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9, L. 162-14, L. 162-16-1 et L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale () ".

6. Il résulte des articles L. 4021-1, L. 4021-2, L. 4021-6 et R. 4021-7 du code de la santé publique que l'agence nationale de développement professionnel continu ne peut légalement contribuer au financement d'actions de développement professionnel continu que si ces actions ont pour objectif le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques et s'inscrivent dans le cadre des orientations définies de façon pluriannuelle par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. A ce titre, il relève de sa compétence de contrôler notamment que les actions de développement professionnel continu proposées et réalisées respectent cet objectif de maintien et d'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que d'amélioration des pratiques, un tel contrôle relevant de la mission mentionnée à l'article R. 4021-7 du code de la santé publique, et d'en tirer ainsi les conséquences, y compris financières, lorsqu'elle constate leur contrariété à tel objectif.

7. Pour exiger le remboursement de la somme de 945 euros, l'Agence nationale du développement professionnel continu a relevé que les objectifs du développement professionnel continu, définis par l'article L. 4021-1 du code de la santé publique, à savoir le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques professionnelles étaient censés être atteints au terme de la première formation et qu'une même action de développement professionnel continu, au contenu identique, suivie par un même professionnel de santé de manière consécutive d'une année sur l'autre ne pouvait donner lieu à une prise en charge dès lors que le fait de suivre deux fois la même formation ne correspondait plus aux attendus et à l'objet même du développement professionnel continu sauf à ce que le professionnel concerné fasse le choix d'un financement à titre individuel ou recherche un autre financeur. Elle a constaté à ce sujet que la session de développement professionnel continu en 2021 rassemblait un groupe de onze professionnels de santé, soit neuf participants aux trois actions n° 36472000024, n° 36472000025 et n° 36472000026 et à leur reconduction et deux médecins ayant suivi deux de ces actions en 2020 participant également à leur reconduction à l'identique l'année suivante, dont la majorité était installée dans le département du Rhône, venant se former une nouvelle fois, aux mêmes dates et au même endroit, dans un hôtel-club au bord de la mer en Corse. Enfin, l'Agence nationale du développement professionnel continu a précisé que le dirigeant de l'organisme Agastya avait lui-même reconnu le caractère indu de la seconde formation et accepter de rembourser l'agence pour l'ensemble des frais pédagogiques versés à tort au titre des secondes actions réitérées à l'identique.

8. Il résulte de l'instruction que, comme l'expose l'administration, la formation suivie de manière consécutive à deux reprises par l'intéressée au cours d'une même période triennale revêtait un caractère strictement identique, que Mme B ne démontre pas notamment ainsi qu'elle le prétend que le deuxième suivi de trois demi-journées de formation sur le même thème permettait une consolidation des acquis et il n'apparaît pas en l'espèce que les objectifs précités n'auraient pas été atteints à l'issue de la première action de formation suivie par l'intéressée. Compte tenu de ces éléments, eu égard à ce qui a été dit au point 6 et contrairement à ce que soutient la requérante, l'autorité administrative a pu légalement, sans commettre d'erreur de droit et sans entacher d'un défaut de base légale la décision en litige qui vise notamment les dispositions de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique et celles des articles 1302 et 1302-1 du code civil, faire application des dispositions de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique qui mentionnent les objectifs assignés au développement professionnel continu, et demander ainsi, après avoir controlé le respect par ces formations de ces objectifs, le remboursement des sommes indument perçues en 2021 pour ce seul motif tiré de la méconnaissance des objectifs du développement professionnel continu et d'amélioration des pratiques prévu par les dispositions de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique.

9. Dans ces conditions, l'Agence nationale du développement professionnel continu, qui doit être regardée comme renvoyant ainsi aux dispositions de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique relatives aux objectifs du développement professionnel continu et d'amélioration des pratiques, n'a pas fait une inexacte application de ces dispositions, ni fixé des conditions qui n'étaient pas en vigueur à la date des décisions atttaquées, en décidant, par les décisions attaquées, de procéder à la récupération des sommes en litige, alors même que la requérante fait valoir que le motif lié aux conditions d'hébergement des bénéficiaires de la formation ou au fait qu'ils ont déjà suivi la formation l'année précédente serait étranger aux critères légaux de prise en charge, qu'elle allègue que le rejet du recours gracieux était motivé par des griefs qui ne la concerneraient pas dès lors qu'ils seraient dirigés contre les organismes de formation, et que l'agence nationale n'a publié que, postérieurement à la seconde formation réalisée, une restriction sur la prise en charge en cas de renouvellement de la formation dans le guide des " Règles de prise en charge des actions de DPC " en vigueur en avril 2022, et le document relatif aux " Critères et procédures de prise en charge des actions de DPC " dans le cadre du nouveau triennal 2023-2022, cette restriction ne découlant toutefois que de la nécessité pour toute action formation de respecter l'objectif du développement professionnel continu fondé sur l'amélioration continue des compétences et des connaissances des professionnels de santé alors que, comme il a été dit précédemment, il est de la mission de l'agence nationale de contrôler la non contrariété d'une action de formation à cet objectif et il lui appartient d'en tirer les conséquences, y compris financières, lorsqu'elle constate l'existence d'une telle contrariété, comme en l'espèce.

10. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutient la requérante la mise en œuvre des dispositions des articles 1302 et 1302-1 du code civil pour exiger le remboursement d'une somme indument perçue n'est pas subordonnée à l'existence d'une fraude, ni entachée d'erreur de droit.

11. En sixième lieu, la requérante ne peut utilement soutenir que le remboursement prévu par les dispositions de l'alinéa 2 du IV et de l'alinéa 3 du III de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique est réservé aux hypothèses de " fausse déclaration " ou " manœuvre frauduleuse ", qu'il ne peut être exigé que si les critères de qualité retenus par le Haut conseil ne sont pas atteints en vertu de l'alinéa 3 du I de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique ni qu'aucun des motifs retenus par l'agence n'est lié à la qualité de la formation financée, à une fausse attestation ou manœuvre frauduleuse comme l'exige les dispositions de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique dès lors d'une part, que les dispositions de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique concernent le seul contrôle des organismes proposant des actions de développement professionnel continu et d'autre part, que la demande en restitution de l'indu n'est pas fondée sur ces dispositions.

12. En septième lieu, la requérante ne peut utilement soutenir que l'intérêt pédagogique de la formation n'a pas été remis en cause par les commissions de certification indépendantes alors que la décision attaquée n'est pas fondée sur la remise en cause de l'intérêt du continu pédagogique de la formation.

13. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de rejet du 21 mars 2023 et de celle du 13 juin 2023 portant rejet du recours gracieux exercé à l'encontre de la décision du 21 mars 2023 précitée.

Sur les conclusions indemnitaires :

15. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". La condition tenant à l'existence d'une décision de l'administration doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle, régularisant ce faisant la requête. En l'absence, à la date du présent jugement, de toute décision de l'agence nationale du développement professionnel continu rejetant une demande indemnitaire présentée par Mme B, les conclusions à fin de condamnation présentées par cette dernière sont irrecevables et ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées.

Sur les frais non compris dans les dépens :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Agence nationale du développement professionnel continu, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Mme B demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B et l'Agence nationale du développement professionnel continu.

Délibéré après l'audience le 11 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Segado, président,

Mme Bardad, première conseillère,

Mme Boulay, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 février 2025.

La rapporteure,

N. BardadLe président,

J. Segado

La greffière,

E. Seytre

La République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, en ce qui la concerne ou à tous commissaire de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Une greffière,