Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-1914927

Vu la procédure suivante :

I. Sous le n° 1914927, par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 juillet 2019 et le 24 juillet 2020, l'association Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique (CRIIGEN), représentée par Me Lepage, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) de condamner l'Etat (ministre en charge de la santé) à lui verser la somme d'un euro symbolique en réparation du préjudice que lui a causé sa carence fautive consistant en l'absence d'interdiction des produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat (ministre en charge de la santé) la somme de

5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

L'association requérante soutient que :

- elle a intérêt à agir dans la présente instance ;

- son président, dûment habilité par son conseil d'administration, avait qualité à agir ;

- des études de plus en plus nombreuses, convergentes et précises attestent du risque sur l'environnement et la santé humaine de l'exposition aux herbicides à base de glyphosate. Sur ce point, le mémoire en défense du ministre en charge de la santé n'apporte aucune contestation valable. En particulier, l'avis émis en novembre 2015 par l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) s'appuie sur des études non publiées de l'industrie alors que le centre international de recherche sur le cancer (CIRC) s'est référé pour classer le glyphosate comme cancérigène probable exclusivement à des études académiques publiées dans des journaux internationaux à comité de lecture. Par ailleurs, une nouvelle analyse des 13 études de cancérogénicité sur lesquelles s'était fondée l'EFSA a été publiée en 2020 dans la revue Environmental Health. Cette étude conclut que le glyphosate est bien susceptible de déclencher différents cancers sur les animaux exposés ;

- l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité compte tenu de sa carence fautive dans la prévention des risques liés à l'exposition au glyphosate, alors que le caractère probablement cancérigène du glyphosate est connu des autorités depuis au moins la publication de l'étude du centre international de recherche sur le cancer (CIRC), en mars 2015, confirmée depuis par de nombreuses recherches, notamment les deux méta-études rendues début 2019 ;

- le ministre ne saurait démontrer l'absence de faute commise par l'Etat en se référant à l'approbation du glyphosate par la Commission européenne. Cette décision a en effet fait l'objet de nombreuses contestations, notamment de la part du Parlement européen et de la commission spéciale à qui il a confié le 6 février 2018 le mandat d'examiner le processus d'autorisation des pesticides dans l'UE. Le rapport rendu par cette dernière le 18 décembre 2018 et adopté par le Parlement le 16 janvier 2019 insiste sur l'importance du principe de précaution en la matière et sur son insuffisante prise en compte dans la procédure communautaire ;

- quand bien même le ministre fait valoir que 36 produits à base de glyphosate ont vu leur autorisation de mise sur le marché retirée, une quarantaine demeure en vente sans que des études complètes sur leur caractère cancérigène aient été conduites ;

- cette carence de l'Etat consistant à ne pas avoir interdit l'ensemble des substances à base de glyphosate lui a causé un préjudice moral direct et certain compte tenu de son objet statutaire. Elle est fondée à ce titre à solliciter un euro symbolique d'indemnisation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juin 2020, le ministre des solidarités et de la santé conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- une substance active au sens et pour l'application du règlement (CE) n°1007/2009 doit faire l'objet d'une approbation par la Commission européenne conformément à l'article 4 de ce règlement. Il en résulte une présomption d'innocuité pour cette substance et seuls des éléments nouveaux et scientifiquement étayés peuvent conduire la Commission ou un Etat membre à remettre en cause les effets qui s'attachent à l'autorisation délivrée. En l'espèce, par un règlement d'exécution (UE) n°2017/2324 du 12 décembre 2017, la Commission a renouvelé l'approbation du glyphosate pour une durée de 5 ans. Elle a pour ce faire tenu compte de l'étude du CIRC dont entend se prévaloir l'association CRIIGEN mais également de l'appréciation de l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) publiée dans son journal le 15 novembre 2015 et des conclusions du comité d'évaluation des risques de l'agence européenne des produits chimiques (ECHA) de mars 2017 ;

- il n'appartenait pas à l'Etat de mettre en œuvre ses prérogatives issues des articles 69 à 71 du règlement n°1007/2009 et de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime au regard des éléments dont fait état l'association requérante. Les méta-études publiées en 2019 qu'elle invoque ne démontrent pas de relation de causalité entre l'exposition au produit et la survenance de pathologies. Les procédures judiciaires qu'elle invoque, outre qu'elles ont donné lieu à des jugements non encore définitifs, ne constituent pas des éléments scientifiques nouveaux pouvant être pris en compte pour remettre en cause la validité de l'approbation de la substance active. En tout état de cause, ces jugements concernent des produits déterminés et ne peuvent conduire à considérer que l'ensemble des produits contenant du glyphosate devrait être interdit, les risques associés aux produits phytopharmaceutiques devant faire l'objet d'un examen au cas par cas dans le cadre de la procédure d'autorisation de mise sur le marché ;

- conformément au règlement d'exécution (UE) n°2017/2324, l'ANSES a engagé une procédure de réexamen des produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate et a sollicité la fourniture de données concernant les risques pour la santé et l'environnement, notamment en matière de génotoxicité de l'ensemble des composants des produits concernés. Dans ce cadre, elle a retiré 36 autorisations de mise sur le marché de produits à base de glyphosate qui ne pourront plus être utilisés à compter de la fin de l'année 2020. Elle poursuit actuellement cet examen et procède également depuis novembre 2018 à une évaluation comparative avec les alternatives non chimiques disponibles ;

- le ministre de l'agriculture n'est pas compétent par ailleurs pour retirer des autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques, cette compétence relevant du seul directeur général de l'Agence nationale de sécurité de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES). La demande de réparation du préjudice tiré du prétendu refus fautif de procéder à ce retrait ne peut donc qu'être rejetée ;

- il en résulte qu'aucune faute n'a été commise par l'Etat et que les conclusions indemnitaires présentées par l'association CRIIGEN ne peuvent de ce fait qu'être rejetées.

II. Sous le n° 1914928, par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 juillet 2019, le 7 janvier 2022 et le 28 février 2022, l'association Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique (CRIIGEN), représentée par Me Lepage, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) de condamner l'Etat (ministre en charge de l'environnement) à lui verser la somme d'un euro symbolique en réparation du préjudice que lui a causé sa carence fautive consistant en l'absence d'interdiction des produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat (ministre en charge de l'environnement) la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

L'association requérante soutient que :

- elle a intérêt à agir dans la présente instance ;

- son président, dûment habilité par son conseil d'administration, avait qualité à agir ;

- des études de plus en plus nombreuses, convergentes et précises attestent du risque sur l'environnement et la santé humaine de l'exposition aux herbicides à base de glyphosate. Si l'avis émis en novembre 2015 par l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) écarte ce risque, il s'appuie sur des études non publiées de l'industrie alors que le centre international de recherche sur le cancer (CIRC) s'est référé pour classer le glyphosate comme cancérigène probable exclusivement à des études académiques publiées dans des journaux internationaux à comité de lecture. Par ailleurs, une nouvelle analyse des 13 études de cancérogénicité sur lesquelles s'était fondée l'EFSA a été publiée en 2020 dans la revue Environmental Health. Cette étude conclut que le glyphosate est bien susceptible de déclencher différents cancers sur les animaux exposés. Il en est de même d'une étude récente de l'INSERM (Institut national de la santé et de la recherche médicale) ;

- l'Etat peut interdire les herbicides à base de glyphosate, dont le risque environnemental et sanitaire est avéré, en vertu de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime et des articles 28 et suivants et 44 du règlement (CE) n°1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime et conformément à ce qu'a jugé la section du contentieux du Conseil d'Etat dans son arrêt n° 415426 du 26 juin 2019, l'Etat peut prendre toute mesure d'interdiction qui s'avère nécessaire à la protection de la santé publique et de l'environnement. En l'espèce, certains herbicides demeurent autorisés alors qu'ils contiennent une quantité de glyphosate par litre très supérieure à celle du Roundup Pro 360 dont l'autorisation de mise sur le marché a été annulée par le jugement n° 1704067 du tribunal administratif de Lyon en date

du 15 janvier 2019. Il s'agit du Glyphos Dakar, du Glyfopec 450, du Gall Up Xtra 450, du Typhon, du Gleepho eco, du Cazoglif 45, du Glizorla 45 verde et du Glidianet 36. Ces deux derniers produits ont par ailleurs été autorisés en 2017 et 2018, à un moment où la dangerosité du glyphosate était parfaitement documentée. Plus généralement, 66 produits contenant comme substance active le glyphosate font actuellement l'objet d'autorisations de mise sur le marché français. Une vingtaine ont obtenu cette autorisation depuis 2016 ;

- l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité compte tenu de sa carence fautive dans la prévention des risques liés à l'exposition au glyphosate, alors que le caractère probablement cancérigène du glyphosate est connu des autorités depuis au moins la publication de l'étude du centre international de recherche sur le cancer (CIRC), en mars 2015, confirmée depuis par de nombreuses recherches, notamment les deux méta-études rendues début 2019 ;

- le ministre ne saurait démontrer l'absence de faute commise par l'Etat en se référant à l'approbation du glyphosate par la Commission européenne. Cette décision a en effet fait l'objet de nombreuses contestations, notamment de la part du Parlement européen et de la commission spéciale à qui il a confié le 6 février 2018 le mandat d'examiner le processus d'autorisation des pesticides dans l'UE. Le rapport rendu par cette dernière le 18 décembre 2018 et adopté par le Parlement le 16 janvier 2019 insiste sur l'importance du principe de précaution en la matière et sur son insuffisante prise en compte dans la procédure communautaire ;

- quand bien même le ministre fait valoir que 36 produits à base de glyphosate ont vu leur autorisation de mise sur le marché retirée, une quarantaine demeure en vente sans que des études complètes sur leur caractère cancérigène aient été conduites. La circonstance même que des autorisations de mise sur le marché aient dû être retirées et que des restrictions supplémentaires d'usage aient été édictées démontre la carence fautive de l'Etat ;

- dès lors que, ainsi que l'a estimé le juge administratif, la mise sur le marché de produits contenant du glyphosate méconnaît le principe de précaution, l'ensemble des autorisations de mise sur le marché doit être retiré, sans que n'ait à intervenir l'existence ou non de produits alternatifs ou la présence de coformulants et adjuvants ;

- cette carence de l'Etat lui a causé un préjudice moral direct et certain compte tenu de son objet statutaire. Elle est fondée à ce titre à solliciter un euro symbolique d'indemnisation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 décembre 2021 et le 9 février 2022, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la substance active du glyphosate a été approuvée par la Commission européenne pour cinq ans le 12 décembre 2017, sur la base de nombreuses études ayant conclu à l'absence de risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement. Dans ces conditions, les autorités administratives françaises n'étaient pas fondées à interdire le glyphosate sur le fondement de l'article 71 du règlement (CE) n° 1107/2009 ;

- un dispositif d'interdiction générale de mise sur le marché, de détention et d'utilisation des produits à base de glyphosate serait disproportionné au regard de la police des produits phytopharmaceutiques régie par les dispositions des articles L. 253-7 et suivants et R. 253-45 et suivants du code rural et de la pêche maritime. Il serait également illégal au regard du règlement (CE) n° 1107/2009 ;

- l'ANSES a procédé au réexamen de 60 autorisations de mise sur le marché de produits à base de glyphosate et en a retiré 36, après un examen casuistique des risques liés à l'association du glyphosate aux autres coformulants. Par ailleurs, il a refusé 4 des 10 nouvelles demandes d'autorisations de mise sur le marché de produits à base de glyphosate qui lui avaient été transmises. Enfin, elle a procédé à compter de la fin de l'année 2018 à la procédure d'évaluation comparative prévue à l'article 50 paragraphe 2 du règlement (CE) n° 1107/2009 alors même qu'elle était en l'espèce facultative. A cet égard, le CRIIGEN n'est pas fondé à soutenir que le juge administratif aurait jugé que le principe de précaution justifierait l'interdiction de tous les produits à base de glyphosate. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient l'association requérante, l'ANSES pouvait bien prendre en compte l'existence d'alternatives non chimiques lors du réexamen des autorisations de mise sur le marché des produits à base de glyphosate ;

- plusieurs dispositions législatives et réglementaires ont été édictées par le gouvernement français pour réduire ou interdire l'usage des produits à base de glyphosate quand ce dernier serait de nature à causer des risques pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement ;

- il en résulte que l'Etat n'a commis aucune faute en n'interdisant pas l'ensemble des produits à base de glyphosate.

III. Sous le n° 1915197, par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 juillet 2019 et le 24 juillet 2020, l'association Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique (CRIIGEN), représentée par Me Lepage, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) de condamner l'Etat (ministre en charge de l'agriculture) à lui verser la somme d'un euro symbolique en réparation du préjudice que lui a causé sa carence fautive consistant en l'absence d'interdiction des produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat (ministre en charge de l'agriculture) la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

L'association requérante soutient que :

- elle a intérêt à agir dans la présente instance ;

- son président, dûment habilité par son conseil d'administration, avait qualité à agir ;

- des études de plus en plus nombreuses, convergentes et précises attestent du risque sur l'environnement et la santé humaine de l'exposition aux herbicides à base de glyphosate. Sur ce point, le mémoire en défense du ministre en charge de l'agriculture n'apporte aucune contestation valable sur ce point. En particulier, l'avis émis en novembre 2015 par l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) s'appuie sur des études non publiées de l'industrie alors que le centre international de recherche sur le cancer (CIRC) s'est référé pour classer le glyphosate comme cancérigène probable exclusivement à des études académiques publiées dans des journaux internationaux à comité de lecture. Par ailleurs, une nouvelle analyse des 13 études de cancérogénicité sur lesquelles s'était fondée l'EFSA a été publiée en 2020 dans la revue Environmental Health. Cette étude conclut que le glyphosate est bien susceptible de déclencher différents cancers sur les animaux exposés ;

- le ministre de l'agriculture est compétent pour interdire les herbicides à base de glyphosate, dont le risque environnemental et sanitaire est avéré, en vertu de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime et des articles 28 et suivants et 44 du règlement (CE) n°1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime et conformément à ce qu'a jugé la section du contentieux du Conseil d'Etat dans son arrêt n° 415426 du 26 juin 2019, le ministre est compétent pour prendre toute mesure d'interdiction qui s'avère nécessaire à la protection de la santé publique et de l'environnement. En l'espèce, certains herbicides demeurent autorisés alors qu'ils contiennent une quantité de glyphosate par litre supérieure à celle du Roundup Pro 360 dont l'autorisation de mise sur le marché a été annulée par le jugement n° 1704067 du tribunal administratif de Lyon en date du 15 janvier 2019. Il s'agit du Glyphos Dakar, du Glyfopec 450, du Gall Up Xtra 450, du Typhon, du Gleepho eco, du Cazoglif 45, du Glizorla 45 verde et du Glidianet 36. Ces deux derniers produits ont par ailleurs été autorisés en 2017 et 2018, à un moment où la dangerosité du glyphosate était parfaitement documentée. Plus généralement, 66 produits contenant comme substance active le glyphosate font actuellement l'objet d'autorisations de mise sur le marché français. Une vingtaine ont obtenu cette autorisation depuis 2016 ;

- l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité compte tenu de sa carence fautive dans la prévention des risques liés à l'exposition au glyphosate, alors que le caractère probablement cancérigène du glyphosate est connu des autorités depuis au moins la publication de l'étude du centre international de recherche sur le cancer (CIRC), en mars 2015, confirmée depuis par de nombreuses recherches, notamment les deux méta-études rendues début 2019 ;

- le ministre de l'agriculture ne saurait démontrer l'absence de faute commise par l'Etat en se référant à l'approbation du glyphosate par la Commission européenne. Cette décision a en effet fait l'objet de nombreuses contestations, notamment de la part du Parlement européen et de la commission spéciale à qui il a confié le mandat le 6 février 2018 d'examiner le processus d'autorisation des pesticides dans l'UE. Le rapport rendu par cette dernière le 18 décembre 2018 et adopté par le Parlement le 16 janvier 2019 insiste sur l'importance du principe de précaution en la matière et sur son insuffisante prise en compte dans la procédure communautaire ;

- quand bien même le ministre fait valoir que 36 produits à base de glyphosate ont vu leur autorisation de mise sur le marché retirée, une quarantaine demeure en vente sans que des études complètes sur leur caractère cancérigène aient été conduites ;

- cette carence de l'Etat lui a causé un préjudice moral direct et certain compte tenu de son objet statutaire. Elle est fondée à ce titre à solliciter un euro symbolique d'indemnisation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juin 2020, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- une substance active au sens et pour l'application du règlement (CE) n°1107/2009 doit faire l'objet d'une approbation par la Commission européenne conformément à l'article 4 de ce règlement. Il en résulte une présomption d'innocuité pour cette substance et seuls des éléments nouveaux et scientifiquement étayés peuvent conduire la Commission ou un Etat membre à remettre en cause les effets qui s'attachent à l'autorisation délivrée. En l'espèce, par un règlement d'exécution (UE) n°2017/2324 du 12 décembre 2017, la Commission a renouvelé l'approbation du glyphosate pour une durée de 5 ans. Elle a pour ce faire tenu compte de l'étude du CIRC dont entend se prévaloir l'association CRIIGEN mais également de l'appréciation de l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) publiée dans son journal le 15 novembre 2015 et des conclusions du comité d'évaluation des risques de l'agence européenne des produits chimiques (ECHA) de mars 2017 ;

- il n'appartenait pas à l'Etat de mettre en œuvre ses prérogatives issues des articles 69 à 71 du règlement n°1007/2009 et de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime au regard des éléments dont fait état l'association requérante. Les méta-études publiées en 2019 qu'elle invoque ne démontrent pas de relation de causalité entre l'exposition au produit et la survenance de pathologies. Les procédures judiciaires qu'elle invoque, outre qu'elles ont donné lieu à des jugements non encore définitifs, ne constituent pas des éléments scientifiques nouveaux pouvant être pris en compte pour remettre en cause la validité de l'approbation de la substance active. En tout état de cause, ces jugements concernent des produits déterminés et ne peuvent conduire à considérer que l'ensemble des produits contenant du glyphosate devrait être interdit, les risques associés aux produits phytopharmaceutiques devant faire l'objet d'un examen au cas par cas dans le cadre de la procédure d'autorisation de mise sur le marché ;

- conformément au règlement d'exécution (UE) n°2017/2324, l'ANSES a engagé une procédure de réexamen des produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate et a sollicité la fourniture de données concernant les risques pour la santé et l'environnement, notamment en matière de génotoxicité, de l'ensemble des composants des produits concernés. Dans ce cadre, elle a retiré 36 autorisations de mise sur le marché de produits à base de glyphosate qui ne pourront plus être utilisés à compter de la fin de l'année 2020. Elle poursuit actuellement cet examen et procède également depuis novembre 2018 à une évaluation comparative avec les alternatives non chimiques disponibles ;

- le ministre de l'agriculture n'est pas compétent par ailleurs pour retirer des autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques, cette compétence relevant du seul directeur général de l'Agence nationale de sécurité de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES). La demande de réparation du préjudice tiré du prétendu refus fautif de procéder à ce retrait ne peut donc qu'être rejetée ;

- il en résulte qu'aucune faute n'a été commise par l'Etat et que les conclusions indemnitaires présentées par l'association CRIIGEN ne peuvent de ce fait qu'être rejetées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment la Charte de l'environnement ;

- le règlement (CE) 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques,

- la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatibles avec le développement durable,

- le règlement d'exécution (UE) 2017/2324 de la Commission du 12 décembre 2017,

- le code des relations entre le public et l'administration,

- le code de la santé publique,

- le code rural et de la pêche maritime,

- la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014,

- le décret n°2015-791 du 30 juin 2015,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Pestka, rapporteure publique,

- et les observations de Me Lepage pour le CRIIGEN.

Une note en délibéré, présentée pour le CRIIGEN par Me Lepage dans l'instance n° 1914928 a été enregistrée le 25 novembre 2022 et n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. L'association Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique (CRIIGEN) a adressé, par trois courriers en date du 9 avril 2019, des demandes indemnitaires préalables aux ministres respectivement en charge de la santé, de l'environnement et de l'agriculture, visant à ce que l'Etat l'indemnise d'un euro symbolique en réparation du préjudice moral qui lui aurait été causé par son inaction fautive à ne pas avoir interdit les produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate. Ces trois demandes ont fait l'objet de décisions implicites de rejet. Par trois requêtes, enregistrées sous les nos 1914927, 1914928 et 1915197, l'association CRIIGEN présente des conclusions tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser un euro symbolique en réparation du préjudice moral qui lui aurait été causé par sa carence fautive à ne pas avoir interdit les produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate après la publication le 20 mars 2015 d'une étude du centre international de recherche sur le cancer (CIRC) classant le glyphosate comme cancérigène probable.

Sur la jonction :

2. Les requêtes enregistrées sous les nos 1914927, 1914928 et 1915197 ont été introduites par la même association, présentent à juger des questions analogues et ont fait l'objet d'une instruction commune. Dès lors, il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un seul jugement.

Sur la responsabilité :

3. Il résulte de l'ensemble des écritures de l'association CRIIGEN que la carence fautive qu'elle reproche à l'Etat consiste à ne pas avoir interdit à la vente l'ensemble des produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate à compter du 20 mars 2015, soit en abrogeant leurs autorisations de mise sur le marché en application de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, soit en les interdisant totalement en application du I de l'article L. 253-7 du même code. Elle ne se prévaut pas, en revanche, à l'appui de ses conclusions indemnitaires dans les présents recours, du caractère insuffisant des interdictions partielles d'usage, des restrictions ou des prescriptions particulières édictées par l'autorité administrative, en application des articles L. 253-7 et suivants du code rural et de la pêche maritime, quant à la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation ou la détention de produits à base de glyphosate bénéficiant par ailleurs d'une autorisation de mise sur le marché en cours de validité.

En ce qui concerne l'éventuelle carence de l'Etat à ne pas avoir fait usage des dispositions du I de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime pour interdire l'ensemble des produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate à compter du 20 mars 2015 :

4. D'une part, la directive du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009, qui instaure un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, complète, sans y porter atteinte, le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Elle contient pour ce faire un chapitre IV relatif aux pratiques et utilisations spécifiques, qui permettent aux Etats membres de prendre des mesures appropriées, notamment en termes de protection du milieu aquatique et de l'eau potable et de réduction de l'utilisation des pesticides ou des risques dans des zones spécifiques. Parmi ces mesures appropriées peuvent figurer l'interdiction de certaines pratiques et utilisations, limitativement énumérées aux c) et d) du 2) de l'article 11 relativement aux zones de sauvegarde pour les eaux de surface ou souterraines utilisées pour le captage d'eau potable et aux pulvérisations sur certaines surfaces, ainsi qu'à l'article 12 relativement à l'interdiction des pesticides dans certaines zones spécifiques.

5. D'autre part, aux termes du I de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime dans ses rédactions applicables en l'espèce, pris pour la transposition des articles 11 et 12 de la directive du 21 octobre 2009 susmentionnée, l'autorité administrative peut, sans préjudice des missions confiées à l'ANSES, prendre " toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention " des produits phytopharmaceutiques. En vertu de son article R. 253-45, l'autorité administrative mentionnée à l'article L. 253-7 est le ministre en charge de l'agriculture

6. Il résulte de ces textes que, s'il appartient au seul ministre en charge de l'agriculture, sur le fondement du I de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, de prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière, s'agissant de la mise sur le marché, de la délivrance, de l'utilisation et de la détention de produits phytopharmaceutiques, qui s'avère nécessaire à la protection de la santé publique et de l'environnement, les mesures d'interdiction concernées ne peuvent porter que sur les conditions d'utilisation de ces produits. Elles ne peuvent notamment pas permettre au ministre, qui porterait, dans cette hypothèse, préjudice aux missions confiées par le législateur à l'ANSES et atteinte au règlement (CE) n° 1107/2009 en méconnaissance de la directive du 21 octobre 2009 susvisée, d'interdire de manière générale à la vente l'ensemble des produits à base de glyphosate bénéficiant par ailleurs d'une autorisation de mise sur le marché en cours de validité.

7. L'association CRIIGEN ne peut donc soutenir que l'absence d'interdiction à la vente de l'ensemble des produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate constituerait une carence fautive de l'Etat dans l'usage des prérogatives que le ministre en charge de l'agriculture tient du I de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime. Elle peut, en revanche, soutenir que le maintien dans l'ordre juridique des autorisations de mise sur le marché de produits contenant du glyphosate est susceptible, sous certaines conditions, de caractériser une carence fautive de l'Etat.

En ce qui concerne l'éventuelle carence de l'Etat à ne pas avoir abrogé les autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques à base de glyphosate à compter du 20 mars 2015 :

Quant aux textes applicables aux abrogations des autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques :

8. D'une part, aux termes de l'article L. 1313-1 du code de la santé publique dans ses différentes dispositions applicables depuis le 15 octobre 2014, l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) est un établissement public de l'Etat à caractère administratif. Aux termes des alinéas 10 à 13 de cet article, elle " exerce, pour les produits phytopharmaceutiques et les adjuvants mentionnés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, ainsi que pour les matières fertilisantes, adjuvants pour matières fertilisantes et supports de culture mentionnés à l'article L. 255-1 du même code, des missions relatives à la délivrance, à la modification et au retrait des différentes autorisations préalables à la mise sur le marché et à l'expérimentation. / Elle exerce des missions relatives à la délivrance, à la modification et au retrait des autorisations préalables à la mise sur le marché et à l'expérimentation pour les produits biocides mentionnés à l'article L. 522-1 du code de l'environnement. / Elle exerce des missions relatives à la délivrance, à la modification et au retrait de l'agrément des laboratoires pour la réalisation des prélèvements et des analyses du contrôle sanitaire des eaux, défini à l'article L. 1321-5 du présent code, pour les eaux destinées à la consommation humaine, les eaux minérales naturelles, les eaux des baignades naturelles ainsi que les eaux des piscines et baignades artificielles, à l'exception de l'agrément pour les analyses de radioactivité qui relève de la compétence du ministre chargé de la santé. Elle autorise les produits et procédés de traitement de l'eau mentionnés à l'article L. 1332-8 permettant de satisfaire aux exigences de qualité des eaux des piscines et des baignades artificielles. / Elle exerce, en application du paragraphe 2 de l'article 3 du règlement (CE) n° 1831/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 relatif aux additifs destinés à l'alimentation des animaux, des missions relatives à la délivrance, à la modification et au retrait de l'autorisation préalable à l'utilisation, à des fins de recherche scientifique, en tant qu'additifs pour l'alimentation animale, de substances non autorisées par l'Union européenne autres que les antibiotiques, lorsque les essais sont conduits en condition d'élevage ou lorsque les animaux sur lesquels sont conduits les essais sont destinés à entrer dans la chaîne alimentaire. ". Enfin, l'article L. 1311-5 du code de la santé publique dispose que " [cet] établissement est dirigé par un directeur général nommé par décret. Le directeur général émet les avis et recommandations relevant de la compétence de l'agence et prend, au nom de l'Etat, les décisions qui relèvent de celle-ci en application du titre IV du livre Ier de la cinquième partie et des dixième, onzième, douzième et treizième alinéas de l'article L. 1313-1. / (). ".

9. D'autre part, aux termes de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et par les dispositions du présent chapitre. ".

10. En application des articles 50 à 53 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt dont sont issues ces dispositions, le décret n° 2015-791 du 30 juin 2015 est venu modifier l'article R. 253-5 du code rural et de la pêche maritime afin que l'autorité compétente pour prendre les décisions relatives aux demandes d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, ainsi qu'à leur retrait, ne soit plus le ministre en charge de l'agriculture mais le directeur général de l'ANSES. Depuis l'entrée en vigueur de ce décret, le 2 juillet 2015, le directeur général de l'ANSES est ainsi compétent pour abroger le cas échéant les autorisations de mise sur le marché de produits pharmaceutiques prises avant cette date par le ministre en charge de l'agriculture.

11. Si, dans ses dispositions applicables depuis le 2 juillet 2015, l'article R. 253-6 du code rural et de la pêche maritime prévoit une dérogation, au bénéfice du ministre en charge de l'agriculture, à la compétence que tire le directeur général de l'ANSES de l'article R. 253-5, celle-ci est limitée aux décisions relatives aux autorisations de mise sur le marché mentionnées à l'article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009, c'est-à-dire les autorisations, pour une période n'excédant pas cent vingt jours, de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue d'un usage limité et contrôlé, lorsqu'une telle mesure s'impose en raison d'un danger qui ne peut être maîtrisé par d'autres moyens raisonnables.

Quant à la responsabilité de l'Etat entre le 20 mars et le 1er juillet 2015 :

12. Il résulte des dispositions citées aux points 8 et 9, qu'en l'absence des décrets d'application nécessités par les nouvelles dispositions de l'article L. 1313-1 du code de la santé publique issues de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014, le ministre en charge de l'agriculture demeurait compétent entre le 20 mars et le 1er juillet 2015 pour, le cas échéant, abroger les autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques. En revanche, les ministres en charge de la santé et de l'environnement ne disposaient d'aucun pouvoir en la matière, si bien qu'aucune carence fautive ne saurait être retenue à leur encontre.

13. En ce qui concerne l'éventuelle responsabilité du ministre en charge de l'agriculture sur la période comprise entre le 20 mars et le 1er juillet 2015, il résulte de l'instruction que la très grande majorité des études dont se prévaut l'association CRIIGEN pour prouver la dangerosité du glyphosate ont été publiées postérieurement à 2015. Par ailleurs, à la suite de la publication de l'étude du CIRC classant le glyphosate comme cancérigène probable, la Commission européenne avait saisi l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) afin qu'elle procède à un examen de cette substance. A la date du 1er juillet 2015, cet examen était encore en cours. Au demeurant, l'EFSA a conclu en novembre 2015, au regard des connaissances alors disponibles, qu'il était improbable que le glyphosate " constitue une menace cancérogène pour l'homme " et que les données disponibles ne justifiaient pas " sa classification parmi les substances cancérogènes au sens du règlement (CE) n°1271/2008 ". Par conséquent, en l'absence alors de tout consensus scientifique sur la dangerosité du glyphosate, de l'examen en cours de cette substance par l'EFSA et du laps de temps réduit s'étant écoulé entre le 20 mars et le

1er juillet 2015, le CRIIGEN n'est pas fondé à soutenir que le ministre en charge de l'agriculture aurait commis une carence fautive de nature à engager la responsabilité de l'Etat en n'abrogeant pas l'ensemble des autorisations de mise sur le marché des produits à base de glyphosate entre le 20 mars 2015, date de la publication de l'étude du CIRC, et le 2 juillet 2015, date à compter de laquelle cette compétence a été transférée au directeur général de l'ANSES.

Quant à la responsabilité de l'Etat postérieurement au 2 juillet 2015 :

14. En premier lieu et contrairement à ce que soutient le CRIIGEN, aucun consensus scientifique n'existe en l'état actuel des connaissances sur le niveau de dangerosité du glyphosate comme substance active. S'il est vrai que l'association requérante produit de nombreuses études, dont certaines publiées dans des revues renommées, qui accréditent le caractère cancérigène et/ou génotoxique du glyphosate et confortent ainsi la conclusion de l'étude du CIRC de mars 2015, il résulte également de l'instruction que de nombreuses études aboutissent à des conclusions exactement contraires. C'est ainsi qu'au niveau national, après instruction par un groupe d'expertise collective d'urgence, l'ANSES a, dans un avis du 9 février 2016, estimé que le niveau de preuve de la cancérogénicité du glyphosate, notamment d'un risque de lymphomes non-hodgkiniens chez l'homme, était limité et qu'il était peu probable que le glyphosate ait un effet potentiel de perturbateur endocrinien. De même et ainsi qu'il a été dit, dans une appréciation publiée dans son journal le 15 novembre 2015, l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a conclu qu'il était improbable que le glyphosate soit génotoxique ou qu'il constituât une menace cancérigène pour l'homme. Enfin, par le règlement d'exécution du 12 décembre 2017 susvisé, lequel est toujours en vigueur à ce jour, la Commission européenne a, sur la base des études scientifiques à sa disposition et notamment des conclusions du comité d'évaluation des risques de l'agence européenne des produits chimiques (ECHA) de mars 2017, considéré qu'il y avait lieu de renouveler l'approbation du glyphosate comme substance active pour une durée de cinq ans, estimant ainsi remplies les conditions d'approbation des substances actives prévues à l'article 4 du règlement du 21 octobre 2009 susvisé, notamment l'absence d'effet nocif sur la santé humaine ou animale et l'absence d'effet inacceptable sur l'environnement. Si le CRIIGEN rappelle les nombreuses critiques existantes quant à la méthodologie retenue par les différentes études et synthèses d'études ayant conclu à l'absence de dangerosité avérée du glyphosate comme principe actif, il résulte de l'instruction que, soit ces critiques ne sont pas, à ce stade, clairement établies comme fondées, soit elles restent dans le champ de la controverse scientifique. Dans ces conditions et contrairement à ce que fait valoir l'association requérante, l'Etat ne pouvait fonder ses décisions au cours de la période en litige sur le caractère établi de la dangerosité du glyphosate pour la santé humaine et animale ou l'environnement, notamment son caractère cancérigène et/ou génotoxique, même si elle est en revanche fondée à soutenir qu'en cas de consensus scientifique sur ce point à l'avenir, le retrait ou la suspension immédiate de l'ensemble des autorisations de mises sur le marché de produits contenant cette substance s'imposerait.

15. En second lieu, aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. ".

16. Un produit phytopharmaceutique qui méconnaît les exigences du principe de précaution ne peut légalement bénéficier d'une autorisation de mise sur le marché. Il appartient dès lors à l'autorité compétente de rechercher s'il existe des éléments circonstanciés de nature à accréditer l'hypothèse d'un risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé, le cas échéant en faisant réaliser des études complémentaires. Dans cette hypothèse, en dépit des incertitudes subsistant quant à la réalité et à la portée de ce risque en l'état des connaissances scientifiques, il y a lieu pour l'Etat de faire application du principe de précaution et, par suite, de procéder au retrait ou à la suspension de certaine des autorisations de mise sur le marché précédemment accordées.

17. Si, ainsi qu'il a été dit au point 14, aucun consensus scientifique n'a pu être trouvé entre le 2 juillet 2015 et la date du présent jugement sur la réalité et la portée du risque associé au glyphosate en tant que substance active, l'EFSA elle-même, dans son appréciation publiée le 15 novembre 2015, faisait valoir que les divergences existant entre son appréciation du risque inhérent au glyphosate et celle du CIRC s'expliquaient notamment par le fait que le centre international de recherche sur le cancer avait tenu compte non de cette seule substance active, mais de l'ensemble de la formulation des produits étudiés. L'EFSA recommandait ainsi que la toxicité de chaque formulation de pesticides fasse l'objet d'un examen plus approfondi et soit abordée par les autorités des Etats membres à l'occasion de la réévaluation de l'utilisation des formulations contenant du glyphosate sur leurs territoires. Contrairement à ce que soutient le CRIIGEN, de telles mesures, distinctes dans leur principe d'un retrait de l'ensemble des autorisations de mise sur le marché de produits à base de glyphosate sans analyse préalable de la formulation de chaque produit phytopharmaceutique, étaient bien de nature à respecter les dispositions et principes rappelés aux points 15 et 16 du présent jugement.

18. Dans ces conditions et alors qu'il incombait tout d'abord à l'Etat, au regard du principe de précaution s'imposant à lui, de faire réaliser des études complémentaires relativement aux possibles risques présentés par les formulations contenant cette substance active au regard des nouvelles études produites à la suite de celle du CIRC de mars 2015, il résulte de l'instruction que l'ANSES a lancé une procédure de réexamen d'environ soixante produits à base de glyphosate bénéficiant d'autorisations de mise sur le marché français après l'entrée en vigueur du règlement d'exécution du 12 décembre 2017 susvisé et qu'elle a ensuite retiré 36 de ces autorisations au motif de l'absence de données suffisantes pour évaluer l'absence de génotoxicité des formulations concernées. Il ne résulte pas de l'instruction qu'elle aurait refusé de retirer des autorisations de mises sur le marché de produits dont l'évaluation du caractère cancérigène ou génotoxique n'aurait pas été possible ou dont la dangerosité aurait été avérée. Sur ce point, la seule circonstance que certains produits phytopharmaceutiques ayant continué à bénéficier d'une autorisation de mise sur le marché présenteraient une concentration en glyphosate supérieure à celle du RoundUp 360, produit dont l'autorisation de mise sur le marché a été annulée par le jugement n° 1704067 du tribunal administratif de Lyon en date du 15 janvier 2019 confirmé depuis en appel pour méconnaissance du principe de précaution, ne permet pas d'établir une telle dangerosité dès lors qu'il n'est pas prouvé ni même allégué que ces produits présenteraient les mêmes adjuvants que le RoundUp 360. Il résulte également de l'instruction que les ministres alors en charge de l'agriculture et de l'environnement ont demandé à l'ANSES à la fin de l'année 2018 de mettre en œuvre la procédure d'évaluation comparative prévue au 2 de

l'article 50 du règlement du 21 octobre 2009 susvisé, laquelle était facultative aux termes de la réglementation communautaire pour les produits contenant du glyphosate. A l'issue de cette évaluation et depuis l'année 2021, les ministres font valoir, sans être contestés sur ce point, que les autorisations de mise sur le marché de produits contenant du glyphosate sont limitées aux cas dans lesquels il n'existe pas d'alternative non chimique d'usage courant ou pour lesquels la substitution d'une telle alternative présente des inconvénients techniques ou économiques majeurs. Alors que le CRIIGEN ne conteste pas, dans les présentes requêtes, la qualité, l'étendue ou la pertinence de ces procédures de réexamen et d'évaluation comparative, il ne résulte ainsi pas de l'instruction que l'ANSES, agissant dans ce domaine au nom de l'Etat, aurait commis une carence fautive postérieurement au 2 juillet 2015 en ne prenant pas les mesures nécessitées par le principe de précaution relativement aux autorisations de mise sur le marché de produits à base de glyphosate.

19. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction qu'une faute en lien avec le préjudice allégué par l'association requérante aurait été commise par le directeur général de l'ANSES agissant au nom de l'Etat au cours de la période en litige.

20. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions indemnitaires de l'association CRIIGEN doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions qu'elle a présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 1914927, 1914928 et 1915197 du Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique (CRIIGEN), au ministre de la santé et de la prévention, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera envoyée pour information au directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail.

Délibéré après l'audience du 25 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Marino, président,

M. Le Broussois, premier conseiller,

M. Thulard, premier conseiller.

Lu en audience publique le 9 décembre 2022.

Le rapporteur,

V. A

Le président,

Y. Marino Le greffier,

A. Lemieux

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, chacun en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°s 1914927, 1914928 et 1915197/6-1